臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第532號109年3月19日辯論終結原 告 詹進永（兼朱春蘭、賴素容、王鈴蘭、唐文章之被
選定人）被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 梁傑芳
柯佩岑（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按行政訴訟法第29條第1項規定：「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」經查，原告詹進永及選定人朱春蘭等4人係多數有共同利益之人，選定人朱春蘭等4人選定詹進永為被選定人，為全體起訴，有選定人提出之行政訴訟陳報狀（本院卷第377頁）可稽，符合上開選定當事人之規定，核屬適法，至於選定人等，依同法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。
貳、事實概要：原告及選定人等原係公務人員，前經被告依廢止前之公務人員退休法（下稱原退休法）審定於民國107年6月30日前退休生效，支領月退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經制定公布並自107年7月1日施行，被告爰以附表所示之函文及該函文檢附之「退休（職）所得重新計算附表」（以下合稱為原處分），重新計算原告及選定人等自107年7月1日起之每月退休所得。原告及選定人等不服，分別提起復審，案經公務人員保障暨培訓委員會以附表所示之復審決定駁回。渠等仍表不服，遂提起本件訴訟。
參、當事人聲明及主張：
一、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告自107年7月1日起迄原處分撤銷日止，依
公務人員退休法（舊法）與公務人員退休資遣撫卹法（新法）計算差額之退休金及優惠存款利息。
㈡被告聲明：
原告之訴駁回。
二、原告主張：㈠退撫法第95條第2項違反法律不溯及既往原則：
依司法院釋字第574號、第717號解釋及同號解釋黃璽君大法官不同意見書意旨，原告經被告依原退休法審定退休，並領取退休金、優惠存款等，為退撫法生效前完全實現且不再變動之事實，詎退撫法第95條第2項規定竟回溯評價生效前已完全實現之構成要件事實，重新計算原告之退休金及優存利息，嚴重限制原告已取得之合法權利，顯屬真正溯及既往，與世界先進國家立法例有違，亦無公益性與必要性，違反法律不溯及既往原則。
㈡退撫法違反信賴保護原則及比例原則：
⒈查原退休法施行已久，客觀上可使規範對象預期將繼續施
行，且公教人員皆將此視為其服務與退休與否之重要因素，具信賴基礎，又客觀上已具體表現其信賴，其信賴利益值得保護。惟退撫法以通盤性計算方式扣減已退休公務員之所得替代率，未考量已退休公務員已依原退休法之生活規劃及個案是否有因退休金扣減致難以維持正常生活或將立即受有重大損害並給予個案申請得暫時維持原退休給付之機制，有違信賴保護原則。
⒉退撫法實係立基於錯誤之精算報告而制定，且我國財政收
支均較德國、法國為優，並無財政困難；又立法理由係因退撫基金收入不足，惟依退撫法修正後給付之退休金，退撫新制（由退撫基金支付）的部分並未減少；再者，退撫基金投資全由政府主導，公務員毫無監督及選擇投資標的權利，退撫法竟以較上開二國為差之所得替代率削減已退休公務員退休金總額至少3成以上，其手段顯然無助於達成立法目的，且未採取諸如放寬年金投資限制提高投資報酬率、合理調整未退休公務員退休金計算制度或改善退撫金財務結構等較小侵害之手段，致退撫法修定後多數公務員退休所得已達於中低收入戶標準，故退撫法實已逾越必要及合理之程度，顯有違比例原則。
㈢退撫法違反平等權：
⒈軍人平均比公教人員提早10年退休，其領退休金之年限較
長、金額較多，其退休金最低保障金額竟比公教人員增加新臺幣（下同）6,830元；又軍人服役滿20年者可領取月退俸，起支俸率為55％，每增加服役1年，增加2％（55＋2制度）；所得替代率上限，高階將領（軍官）仍維持在90％，士官則是95％；又法官優惠存款18％優存利率仍維持，是退撫法之修正違反平等權。
⒉公務員為國家所僱用，國家為僱主，只是公務人員之任用
、服務、退撫由法律規範，但其給付退休金之規定，與勞動基準法（下稱勞基法）的僱主同為公法給付義務。勞基法的僱主完全由其負擔之退休金，非屬其契約上義務，而為勞基法及勞工退休金條例所定義務，如公司經營不善，不得拒絕給付。但公務人員之退休給與，其中由政府給付、提撥、補助部分屬公務人員退休法令所定之政府法定義務，同屬公法上之義務，而均屬恩給之性質，退撫法卻在國家財政收支優良之情形下，以退撫金投資效益不佳或其他公益理由，拒絕依原法律規定給付，無異只准州官放火，不准百姓點燈。
㈣原告主張有部分未在司法院釋字第782號之解釋範圍內，爰請求裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋云云。
三、被告主張：㈠本案所涉相關法令規定及原處分，於法並無違誤：
⒈按退撫法第36條、第37條及第39條規定（以下合稱系爭規
定），公務人員於107年6月30日以前退休生效者，自107年7月1日起之每月退休所得，應由審定機關按107年度待遇標準，先依各年度法定優惠存款利率調降優惠存款利息；調降後，如每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限所計算之金額（以下稱為上限金額）者，應依每月所領「優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於擇領月退休金者，其「公保養老給付優惠存款利息」之扣減，係在各年度法定優惠存款利率不變動之原則下，調降可辦理優惠存款金額（可辦理優惠存款金額調降至0元時，養老給付不得辦理優惠存款）。但調降後，如每月退休所得低於或等於「最低保障金額（33,140元）或118年以後上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於公保養老給付優惠存款金額部分，可按18％利率，回推得辦理優惠存款金額。
⒉原告係於107年6月30日前退休生效，被告以原處分，依系
爭規定，按其退休總年資、退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
㈡原告所提涉及信賴保護原則部分，說明如下：
⒈公務人員退撫新制實施迄今已逾23年，由於政經環境與客
觀情境已迥異於退撫新制建制之初，致原有公務人員退休制度已面臨諸如⑴國家人口結構老化及少子女化，導致退休給付年限延長；⑵金融市場之利率持續走低（至今約莫1％），造成政府補貼優惠存款差額利息之負擔加重；⑶退撫基金收支嚴重失衡；⑷退撫舊制經費支出仍持續累增（含舊制年資之退休金及其優惠存款之差額利息，以及政府尚補助每月提撥基金費用之65％）；⑸公務人員退休制度多項提高退休所得措施（包括提高退休金基數內涵、增給年資補償金及提高優惠存款金額計算標準等），在公務人員待遇結構已有調整，退休所得亦有相當幅度提昇的情況下，原有退休制度之部分規定已不合時宜等諸多亟待改革的問題。爰為解決原公務人員退休制度所面臨上述種種問題，經立法院制定退撫法明定以系爭規定調整公務人員退休所得，係在維持公務人員退撫制度之公平合理及永續經營；其立法目的係基於原公務人員退休制度確有改革之迫切公益需求。
⒉系爭規定採10年半，逐年調降退休所得替代率上限；優惠
存款利率於擇領月退休金者，則採2年半利率歸零；於擇領一次退休金者，其等於或低於最低保障金額部分維持18％利率；超出最低保障金額部分，採6年半逐步降低其利率至6％止。準此，系爭規定並未全部逕予終止退休人員之退休給付；所採取分階段實施減少給付之緩步改革作法，已給予充分過渡期間。此外，系爭規定設有最低保障金額機制，於第36條第3項及第39條第2項，明定公務人員退休所得於依系爭規定調降時，每月所領退休所得不得低於最低保障金額。上述所定最低保障金額，係參照司法院釋字第280號解釋意旨所定「得以維持退休人員基本生活之標準」，於退撫法第4條明定以「委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給（指專業加給表一）合計數額」（依107年度待遇標準計算，為33,140元）。另基於人道關懷及弱勢照顧精神，於系爭規定第36條第2項明定，支領月退休金人員，如調降優惠存款利息後之每月退休所得低於118年以後替代率上限金額時，可按該金額中屬於公保養老給付優惠存款利息部分，照年息18％回推得辦理優惠款之金額，予以補足。
⒊綜上，參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，系爭規定並未違反信賴保護原則。
㈢原告所提涉及法律不溯及既往原則部分，說明如下：
⒈退休公務人員之月退休金及優惠存款利息係按月發給，由
各發放機關每月查核退休人員有無死亡、喪失國籍、褫奪公權、犯貪瀆入監服刑、因案被通緝或再任有給職務等情事，確認其領受資格無誤後，始得依發放時程，主動發給給與。其中依原退休法第27條及其施行細則第44條規定，退休公務人員定期發給之月退休金各期請求權為5年並應自各期發放之日起算。從而退休公務人員持續領取月退休金或優惠存款利息，亦即公務人員依法退休後，對國家得請求給與退休金的法律關係繼續存在，且每月得請求支付當月退休所得，實屬「繼續性之法律事實」（按須由其發放機關每月查核其領受資格），而非「已確定」或「已終結」之法律關係。
⒉退休人員每月退休所得係系爭規定施行後仍持續性支領之
定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以系爭規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非系爭規定之溯及適用。
⒊從而，參酌司法院釋字第577號、第620號及第717號解釋意旨，原處分無涉禁止法律溯及既往原則。
㈣原告所提涉及比例原則部分，說明如下：
⒈按現行公務人員退休制度自84年7月1日起，由政府編列預
算支應退休給付之制度改為儲金制，並由政府與公務人員按月提撥費用共同成立退撫基金，以支應退撫經費；但退休金給付制度仍然係採行按退休年資及退休俸額依法定公式所計算之確定給付制，並由政府負最後支付責任（若退撫基金無法或不足支付時，即須由政府編列預算補足），此即與國家整體財政負擔能力有關。因此，公務人員退休制度之設計，必須兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，並避免造成代際間權益之失衡。從而本次年金改革確符合比例原則之必要性原則。
⒉次按現行公務人員退休制度正面臨上述問題，以致公務人
員退撫基金自104年度起，已發生當年度收入不足支付當年度支出之情形（支出占收入比率已達109.8％），亦即無法由當期收繳收入來支應，必須動用之前累積的本金餘額，相對也壓縮基金可運用收益空間，此種狀況若沒立即設法改善而任其持續惡化，依退撫基金第6次精算結果顯示，預計在120年基金餘額就會用盡。故退撫法有助於上述立法目的之達成，符合適當性原則。
⒊再按系爭規定設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退
休公務人員之衝擊，亦訂有上開「最低保障金額」及「人道關懷條款」，是系爭規定並未逾必要限度，符合必要性原則。
⒋退撫法第40條明定退休人員因調降月退休金及優惠存款利
息後，各級政府所節省之經費應全部挹注退撫基金，以補足退休人員不足額提撥之財務缺口，有效減輕在職人員提撥退撫基金之壓力。此對照上開公益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，應足以認定兩者並未顯不相當，未違反衡量性原則。
⒌另參照總統府國家年金改革委員會第15次會議，由行政院
年金改革辦公室提出之各國退休制度資料所載，OECD會員國強制性年金毛所得替代率平均為52.9％；歐盟等28國則為59％。爰參考上述其他國家之制度設計，並在兼顧「維持整體退撫基金財務永續性」及「維持公務人員退休基本生活之退休所得適足性」之考量下，訂定公務人員退休所得替代率；且公務人員退休所得調降後，以平均退休年資30年計算，替代率維持在本俸2倍52.5％，約為本俸加專業加給表一之非主管人員者之每月現職待遇63％左右，相較於上開OECD國家，尚屬合宜。
㈤原告所提涉及財產權保障部分，說明如下：
⒈按司法院釋字第313號、第488號、第580號、第596號及第
600號解釋意旨，憲法財產權保障非不得由立法者依憲法第23條，於符合法律保留及比例原則之情形下為適當之限制；其保障內容並非保障絕對、特定、固定數額之請求權，或絕對、長期不得予以任何調整、變更之保障。
⒉系爭規定基於上述重大公益考量，針對退休公務人員每月
退休金所得為必要之調整，同時採緩步逐年調降措施，與憲法第23條所定比例原則相符，未違反憲法第15條所定之財產權保障意旨。
㈥原告指稱本次年金改革係以有瑕疵之退撫基金財務精算報告
為依據、退撫基金操作績效不彰導致退撫基金不足以支應退休金缺口，並將退撫基金之管理責任轉嫁由全體退休公務人員承擔部分，說明如下：
⒈按退撫法第7條第1項及第8條規定，政府對於退撫基金，
基於負最後支付保證之責任，乃藉由財務精算之本質及作用，針對經驗預期與實際數據的差異能被及時修正，以確保財務能被適當評估並客觀且允當表達目前之財務狀況，以達到配合擬定政策方案及提供政策評估之參考。因此，當財務精算預警有財務疑慮時，政府即應設法改善或提供解決之道，始為政府之責。爰被告為保障全體公務人員退撫權益，對於退撫基金之財務安全持續作嚴密監控，已由公務人員退休撫卹基金管理委員會按照法定精算時程，每3年進行精算1次，至今已完成第7次精算報告。至於本次配合政府推動年金改革，被告亦委託專業精算公司，就各項可能改革項目進行財務評估；相關內容前分別提陳考試院及立法院為各考試委員及立法委員審查法案之參考，合先敘明。
⒉次查退撫基金自84年7月1日正式運作以來，因上開因素，
造成退撫基金未提撥退休金之負債逐年增加，嚴重收支失衡。又退撫基金成立當時，委託精算必須提撥13.55％才足夠，但為顧及軍公教等各類參加退撫基金人員和政府負擔能力，只從8％開始提撥，之後經過幾次調整，到95年才調高到12％，此後受限於法定提撥率上限規定，至今已經超過13年，都沒有再調整，此與歷次委託精算結果之最適提撥費率差距甚大，使退撫基金難以維持收支平衡。⒊為此，被告除積極提升基金經營績效，並於退撫法第40條
規定，各級政府所節省退撫支出之經費，應全數挹注退撫基金，其立法意旨係為提昇退撫基金財務穩健，是原告所訴，誠屬誤解。
㈦原告所提軍、公、教及法官退休金給付修法差異違反平等原則部分，說明如下：
系爭規定對於新法施行以前（107年6月30日以前）退休者，除非係每月退休所得低於最低保障金額或118年以後替代率上限金額者外，皆應依系爭規定調降每月退休所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等，爰原處分並未違反憲法所定平等原則。至於軍職人員基於其職業之特殊性，其年金改革方案係經國家年金改革委員會確立「與公教脫鉤，單獨設計」，爰原告以軍人年金改革標準跟公教人員不同，指摘系爭規定違反平等原則，亦非可採。另，法官因係屬被告銓敘審定之公務人員，亦屬新法之適用對象，爰必須依系爭規定重新計算107年7月1日以後之退休所得；其月退休金之調整機制亦同（即：退休法官之每月退休所得亦與退休公務人員相同，必須調降退休金與優惠存款利率），且法官之退養金，因非屬公務人員退休給與範疇，亦屬司法官之政策問題，爰原告援引法官退養制度，指摘系爭規定違反平等原則，亦無足採。
㈧退撫法第95條第2項規定主要係於新法條文中併同規範有關
舊法之效力自新法施行日起，不再適用，以求明確；此外，原處分重新計算原告每月退休所得之實體內容係以系爭規定為據，自與退撫法第95條第2項規定無涉。據此，原告訴稱退撫法第95條違反比例原則及憲法第15條，洵不足採。㈨原告指陳新法違憲部分，業經司法院釋字第782號解釋認定均無違憲，被告應受該解釋效力拘束等語。
肆、本院的判斷：
一、法規依據：按退撫法第27條第1項規定：「於本法公布施行前退休之公務人員，其退休金以最後在職經銓敘審定之本（年功）俸（薪）額為計算基準，並依下列規定計算基數內涵：一、退撫新制實施前年資之給與：……月退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額為基數內涵，另十足發給新臺幣九百三十元。二、退撫新制實施後年資之給與：以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加一倍為基數內涵。」第34條第2項規定：「本法公布施行前已依原公務人員退休法第三十條第二項及第三項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。」第3項規定：「前項人員已依原公務人員退休法第三十條第二項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第三十條第二項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之九。二、自中華民國一百十年一月一日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第三十七條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第三十七條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第3項）依前二項、第三十七條至第三十九條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息百分之十八計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之十二。2.自中華民國一百十年一月一日至一百十一年十二月三十一日止，年息百分之十。3.自中華民國一百十二年一月一日至一百十三年十二月三十一日止，年息百分之八。4.自中華民國一百十四年一月一日起，年息百分之六。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息百分之十八計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第一項至第三項規定辦理。但最低保障金額及第二項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿十五年者，替代率為百分之四十五，其後每增加一年，替代率增給百分之一點五，最高增至三十五年，為百分之七十五。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者，以一個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4項）前三項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前四項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第三十六條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第三十七條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」同法施行細則第33條第5項及第8項規定：「（第5項）中華民國一百零七年六月三十日以前已退休並依原公務人員退休法第三十條第二項規定領取月補償金人員，由審定機關依本法第三十四條第三項規定，按其退休年資、等級及退休時適用之規定，計算其應領之一次補償金後，扣除本法公布施行前已領及本法公布施行後仍得領取之月補償金金額合計數而有餘額者，一次補發其餘額。但依本法第三十七條規定調降每月退休所得，且於一百一十八年一月一日以後，仍得繼績領取全部或部分月補償金者，不予補發。……（第8項）第五項人員依本法第三十九條第一項第二款規定扣減退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）時，依序先扣減月補償金，再扣減退撫新制實施前年資所計得之月退休金。」據此，公務人員於107年6月30日以前退休生效者，自107年7月1日起之每月退休所得，應由審定機關按107年度待遇標準，先依各年度法定優惠存款利率調降優惠存款利息；調降優惠存款利息後，如每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限所計算之金額（以下簡稱上限金額）者，應依每月所領「優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於擇領月退休金者，其「公保養老給付優惠存款利息」之扣減，係在各年度法定優惠存款利率不變動之原則下，調降可辦理優惠存款金額（可辦理優惠存款金額調降至0元時，養老給付不得辦理優惠存款）。但調降優惠存款利息後，如每月退休所得低於或等於「最低保障金額（33140元）或118年以後上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於公保養老給付優惠存款金額部分，可按18％利率，回推得辦理優惠存款金額。
二、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有如附表所示之原處分、復審決定書等影本附復審卷、本院卷可稽。茲依兩造主張之意旨及爭點，敘明判決之理由。
三、按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文。是依法公布施行之法律，法官應憑以作為審判之依據，不得認定法律違憲而逕行拒絕適用。又憲法之效力高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審判時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請釋憲，以求解決。故有前述情形者，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋，此有司法院釋字第371號解釋意旨可參，且司法院大法官審理案件法第5條第2項、行政訴訟法第178條之1及已立法公布尚未施行之憲法訴訟法第55條均有明文規定。按司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定。司法院所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，此有司法院釋字第185號解釋意旨可按。故法官應以法律作為裁判之依據，如認法律有違憲疑義，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，至於大法官對於個案裁判應適用之法律是否違憲已經作成解釋者，法官應受其拘束而依解釋意旨裁判，合先敘明。本件案關法律，業經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋：「（第1項）公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。（第2項）同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。（第3項）同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。……」，而為不違憲之宣告。原告主張原處分違法，應予撤銷，其所持各項主張，經查尚非可採，茲分別說明之。
四、原告主張原處分適用之法律，回溯評價退撫法生效前已完全實現之構成要件事實，違反法律不溯及既往原則部分。按新訂生效之法規，對於該法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂禁止法律溯及既往原則。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實。所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（司法院釋字第577號解釋理由參照）。倘新法規所規範之法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規（司法院釋字第620號解釋理由參照）。此乃將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，亦無涉禁止法律溯及既往原則（司法院釋字第717號解釋理由參照）。次按退休公務人員之月退休金及優惠存款利息係按月發給，由各發放機關每月查核退休人員有無死亡、喪失國籍、褫奪公權、犯貪瀆入監服刑、因案被通緝或再任有給職務等情事，確認其領受資格無誤後，始得依發放時程，主動發給給與。其中依原公務人員退休法第27條及其施行細則第44條規定，退休公務人員定期發給之月退休金各期請求權為5年，並應自各期發放之日起算。是以退休公務人員持續領取月退休金或優惠存款利息，亦即公務人員依法退休後，對國家得請求給與退休金的法律關係繼續存在，且每月得請求支付當月退休所得，實屬「繼續性之法律事實」（按須由其發放機關每月查核其領受資格），而非「已確定」或「已終結」之法律關係。準此，退休人員之每月退休所得，係系爭規定施行後仍持續性支領之定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現，除法規別有規定外，應適用新法規。有關於此，司法院釋字第782號解釋略以：「一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；(2)退休人員經審定後之月退休金，於系爭法律施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭法律施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定（第67條第1項、第75條至第77條、第79條至第80條、公務人員退休法第9條第3項、第23條、第24條、第24條之1、公務人員退休法施行細則第31條第6項參照），皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」等語可參。依系爭規定，既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非系爭規定之溯及適用。從而，本件被告依系爭規定所為之系爭處分，自系爭規定施行後調降退休公務人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則。原告上開主張，核不足採。
五、原告主張原處分違反信賴保護原則及比例原則部分。按任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，其所適用之法規未定有施行期間者，如客觀上可使規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要，始得予變動。當立法者審酌社會整體公益優先於法規適用對象之個別利益時，得依法定程序修正或廢止其原適用之法規；惟因公益之必要而變動法規者，仍應與規範對象應受保護之信賴利益相權衡，除應避免將全部給付逕予終止外，於審酌減少給付程度時，並應考量是否分階段實施及規範對象承受能力之差異，俾避免其可得預期之利益遭受過度之減損。準此，人民對於授益法規如有值得保護之信賴利益，在確有國家公益考量，並衡酌所欲達成之公益及信賴利益在未逾越必要合理程度內予以變動（避免將全部給付逕予終止），採取分階段實施或訂定過渡期間條款，以及考量規範對象承受能力差異等情況下，即不違反信賴保護原則。又按比例原則旨在規範行政目的與手段之合理聯結，即行政機關為促成行政目的之實現，與因而採取之手段所生之不利益之間，必須保持適當比例關係之原則。其要件可細分為「適當性」、「必要性或侵害最小性」及「衡量性或狹義比例原則」等三原則，亦即「採取之方法應有助於目的之達成」、「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者」及「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的利益顯失均衡」等。上述3原則亦明文規定於行政程序法第7條。有關原處分所適用之法律有無違反信賴保護原則及比例原則，司法院釋字第782號解釋略以：「信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（本院釋字第525號及第717號解釋參照）。」「查依系爭法律規定不同等級與職務人員，原退休所得被調降平均比例，僅具退撫舊制年資者為22.04%至30.88%、兼具退撫新舊制年資者為24.96%至38.24%、僅具退撫新制年資者為6.59%至14.29%（見附件九）。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其『退撫舊制退休所得』之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其『退撫新制退休所得』之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。……對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭法律第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。」「查84年公務人員退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭法律公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。」惟基於該法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項等規定採取之調降手段（按：包括以服務年資與本俸2要素，為退休所得替代率計算基準及替代率之設定；扣減順序；過渡期間、底限與不予調降等規定），「對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」等語可按。是以系爭規定變更已退休公務人員之退休給付，係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊，並未違反信賴保護原則；又觀之系爭規定係為追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的，與針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，兩相權衡，應足以認定系爭規定所欲追求之公益與其侵害個人之私益並未顯不相當，亦無違反比例原則。原告上開主張，依前所述，並不足採。
六、原告主張原處分違反平等權部分。原告雖稱軍、公、教及法官退休金給付修法差異，有違平等原則等云。按憲法第7條所揭示之平等原則，並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇（司法院解釋第648號、第666號解釋理由可參）。故法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於法規範所以為差別待遇之是否合憲，所取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定關聯性而言（司法院釋字第682號解釋理由參照）。是以立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異，而為合理之區別對待。查系爭規定對於法施行以前（107年6月30日以前）退休者，除非係每月退休所得低於最低保障金額或118年以後替代率上限金額者外，皆依系爭規定調降每月退休所得，符合相同事物應為相同處理之實質平等。本件被告依系爭規定所為原處分，並未違反平等原則。至於軍職人員基於其職業之特殊性，其年金改革方案係經國家年金改革委員會確立「與公教脫鉤，單獨設計」，原告以軍人年金改革標準與公教人員不同，指摘系爭規定違反平等原則，尚非可採。至於法官因係屬被告銓敘審定之公務人員，亦屬退撫法之適用對象，故須依前開退撫法相關規定重新計算107年7月1日以後之退休所得，其月退休金之調整機制，亦同（退休法官之每月退休所得亦與退休公務人員相同，必須調降退休金與優惠存款利率）。此外，有關法官之退養金，因非屬公務人員退休給與範疇，而係關於司法官之政策問題，原告援引法官退養制度，指摘系爭規定違反平等原則等云，亦不足取。
七、原告另主張退撫基金操作績效不彰，導致退撫基金不足以支應退休金缺口部分。按退撫法第7條第1項規定：「第6條所定退撫基金，由公務人員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任。」第8條規定：「（第1項）前條第2項所定退撫基金費用之實際提撥費率，由考試院會同行政院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂並公告之。…….（第3項）第1項所定退撫基金定期財務精算，由退撫基金管理機關就退撫基金之收支、管理與運用情形，每3年精算1次；每次至少精算50年。」據此，政府對於退撫基金，基於負最後支付保證之責任，乃藉由財務精算之本質及作用，針對經驗預期與實際數據的差異能被及時修正，以確保財務能被適當評估並客觀且允當表達目前之財務狀況，以達到配合擬定政策方案及提供政策評估之參考。故當財務精算預警有財務疑慮時，政府即應設法改善或提供解決之道，始為政府之責。而被告為保障全體公務人員退撫權益，對於退撫基金之財務安全持續作嚴密監控，已由公務人員退休撫卹基金管理委員會按照法定精算時程，每3年進行精算1次，至今已完成第7次精算報告。本次配合政府推動年金改革，被告亦委託專業精算公司，就各項可能改革項目進行財務評估，相關內容前分別提陳考試院及立法院為各考試委員及立法委員審查法案之參考。至於退撫基金自84年7月1日正式運作以來，係供支付參加退撫基金人員之各項退撫給與。惟該基金自成立以來，因實際提撥費率均遠低於精算結果之最適提撥費率，加上支領定期給與人數逐年累積（基金每年支出金額上升）及人口高齡化（支領年限上升）等因素，造成退撫基金未提撥退休金之負債（即實際提撥費率與最適提撥費率之間未足額提撥之部分）逐年增加，而導致退撫基金無法因應快速支出成本，產生嚴重收支失衡問題。為此，被告除積極提升基金經營績效，期達基金收支平衡及永續經營目標外，並於退撫法第40條規定，扣減退休公務人員退休所得（含優惠存款利息）後，各級政府所節省退撫支出之經費，應全數挹注退撫基金；其立法意旨即為延後退撫基金收支不足及用罄年度，並提昇退撫基金財務穩健，保障退休人員支領退休所得之權益。原告上開主張，核有誤解。
八、原告又主張原處分違反財產權保障等云。按憲法第15條規定人民之財產權，應予保障，係使財產權所有人得依財產權之存續狀態，享有自由使用、收益及處分之權能，以確保其生存及自由發展其人格之生活尊嚴。惟為求資源合理分配，國家得於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，以法律對於人民之財產權予以限制（司法院釋字第596號及第600號解釋理由參照）。是以財產權之保障，非不得由立法者依憲法第23條，於符合法律保留及比例原則之情形下為適當之限制。又財產權保障之內容，並非保障絕對、特定、固定數額之請求權或絕對、長期不得予以任何調整、變更之保障。本件原處分所適用之系爭規定，係考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退休生活基本保障之重大公益考量下，針對退休公務人員每月退休金所得為必要之調整，同時採取緩步逐年調降措施，以減輕衝擊，另亦設計「最低保障金額」及「人道關懷條款─調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」等規範；此等規定，核與憲法第23條所定比例原則相符，尚無違反憲法第15條所定保障財產權之意旨。原告上開主張，並非可採。
九、原告復主張年金改革後多數公務人員每月退休所得已達中低收入戶標準等云。按公務人員退撫制度改革方案之「保障弱勢」相關配套機制，包括「最低保障金額」及「人道條款」；其中「最低保障金額」之設計，在使部分職等較低或年資短淺之公務人員依改革方案調整退休所得後，其每月退休所得仍能維持退休基本生活，故退撫法第4條第6款已明定，扣減後之每月退休所得不得低於最低保障金額。至於該最低保障金額，係參照司法院釋字第280號解釋（認定退休所得如低於「編制內委任一職等一級公務人員月俸額」即難以維持退休人員基本生活），爰定為委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給（指專業加給表一）合計數額，以保障其至少得支領最低保障金額─依107年度待遇標準計算，為33,140元（14,890+18,250）。另基於人道關懷及弱勢照顧之精神所定之人道條款，對於支領月退休金人員，如調降後之所得低於118年替代率上限金額時，可按該金額中，屬於公保養老給付優惠存款利息部分，照年息18％回推得辦理優惠存款之金額，予以補足。是依前揭規定可知，退撫法已就退休公務人員之基本生活保障，規劃相關之配套機制。原告上開主張，亦非可採。
十、從而，本件案關退撫法之規定，業經司法院釋字第782號解釋為不違憲之宣告。被告據以作成原處分，核無違誤，且依據該法計算所得之金額正確，並為原告所是認（參見本件109年1月13日準備程序筆錄，本院卷第332頁），復審決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，及請求被告應給付原告自107年7月1日起迄原處分撤銷日止，依公務人員退休法（舊法）與公務人員退休資遣撫卹法（新法）計算差額之退休金及優惠存款利息，為無理由，應予駁回。本件訴訟費用，由原告負擔。
、本件判決基礎之事證及法律關係，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列；又本件案關之退撫法規定，業據司法院釋字第782號解釋為不違憲之宣告，本院自應受其拘束，已如前述，原告復主張有部分規定未在司法院釋字第782號之解釋範圍內，請求裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋等云，核無必要，附此敘明。
中 華 民 國 109 年 4 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 吳坤芳法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 9 日
書記官 李承翰