臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第643號109年7月23日辯論終結原 告 呂英俊（即如附表所示299人之被選定人）
黃宗興（即如附表所示299人之被選定人）羅文遠（即如附表所示299人之被選定人）共 同訴訟代理人 林昇格 律師
李志成 律師複 代理人 李德君 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 曾瓊敏（兼送達代收人）
賴威志上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示的復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為經被告審定於民國107年6月30日前退休生效的公務人員。因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日修正公布，107年7月1日施行，於是被告分別以附表所示函文重新計算原告自107年7月1 日起的每月退休所得（下稱原處分）。原告不服，經如附表所示的復審決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原告前經被告依公務人員退休法核定退休生效，依法請領退
休所得，包括退休金、公保養老給付優惠存款、公保養老給付及月退休金等。於原告申請退休且獲准生效時，上開法律關係均已確定。被告竟依退撫法規定，片面變更原告的退休所得，已侵害原告受憲法保障的服公職權、工作權及生存權，應屬違憲無效的法律。
㈡退撫法已侵害公務人員退休所得的憲法權利，與司法院釋字
第717 號解釋處理優惠存款利率應否調降的爭議不同，被告不應據此調降原告的退休所得。法律固然可因情勢變遷而修正或廢止，但公務人員的退休所得既然是由原告等公務人員長期自行提撥薪資的固定比率組成退撫基金為給付，基於比例原則，並無任何因情勢變遷而須限制原告財產權、工作權及生存權的必要。
㈢即便認為退撫法沒有違憲，但國家的合法侵害行為已造成原
告財產權的損失，並已逾越個人的社會責任，基於特別犧牲，國家應給予適當補償。退撫法沒有規範適當的補償措施，其採行的最低保障、分10年調降等，並非過渡條款或補救措施。
㈣政府陳稱退撫基金瀕臨破產，但是否破產尚非無疑，政府從
未提出證明，且依一般社會經驗法則，亦應實際破產後再協調短付。倘退撫基金果真破產，也是政府決策失誤所致，不應轉嫁由原告承擔。釋字第782 號解釋提出層級化財產權保障理論，將公務人員的退休所得一分為三，誤解了恩給制的精神，也違背共同提撥制的立法目的，並不可採。
㈤聲明：⒈復審決定及原處分均撤銷。⒉被告應給付原告退撫
法施行前每月退休所得與原處分重新計算附表每月退休所得之差額及自107年7月1日起至清償日止，按臺灣銀行1年期定期儲蓄存款牌告利率計算的利息。
三、被告答辯及聲明：㈠原告於107年6月30日前退休生效，被告依退撫法第34條、第
36條、第37條及第39條規定，按原告的退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間的每月退休所得，於法並無違誤。
㈡退撫法的修正，目的在於保障公務人員退休後可領取合理退
休所得，進而確保退休制度永續運作，故退撫法雖變動既有制度，但用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後，請領合理退休所得，無違制度性保障旨意。又退撫法是考量國家資源的合理分配，針對退休公務人員每月退休所得為必要調整，同時採緩步逐年調降措施，以減輕衝擊，亦設計最低保障金額及人道關懷條款等規範，符合必例原則。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原處分所依據的退撫法第36條、第37條及第39條規定，是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則、平等原則？
五、本院的判斷：㈠原處分適用的法律：
退撫法第36條規定：「（第1 項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1 日至109年12月31日止，年息百分之9。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3 所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3 所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。（第4 項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：㈠最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息百分之18計息。㈡超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息百分之12。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息百分之10。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息百分之 8。4.自中華民國114年1月1日起，年息百分之6。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息百分之18計息。（第5 項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2 項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條規定：「（第1 項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2 項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15 年者，替代率為百分之45，其後每增加1年，替代率增給百分之1點 5，最高增至35年，為百分之75。未滿1 年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3 項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3 所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5 項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4 項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36 條規定調降優存利息後，仍超出附表3 所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37 條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3 項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」㈡原處分所依據的退撫法第36條、第37條及第39條規定，沒有
違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則：
⒈司法院已於108年8月23日作成釋字第782 號解釋：「公務人
員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2 項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4 條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1 項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。……」⒉司法院釋字第782號解釋理由書第86、87 段表示：「一次性
之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由⑴退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；⑵退休人員經審定後之月退休金，於系爭法律施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭法律施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定……皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查系爭法律規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭法律施行後，始依系爭法律規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」⒊上開解釋理由書第115、116段表示：「4.小結：第4條第4款
、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38 條及第39條第1 項規定，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。綜上，原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開㈡1、2、3 之理由，上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」⒋原告雖主張：正因恩給制下，國家負擔責任較重，才改為共
同提撥制，以求減輕國家負擔；在共同提撥制下，個人自繳及政府提撥部分應受相同保障，不應差別待遇等等。但司法院釋字第782號解釋理由書第59-61段已表示：「退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，⑴個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，⑵政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及⑶政府補助：政府於(a) 退撫基金未達法定最低收益，或(b) 退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款，均由退撫基金管理委員會統一管理，按政府別（中央政府、地方政府）、身分別（政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員），分戶設帳，分別以收支平衡為原則。基金財務獨立，用途限於退撫給與或與退撫給與相關之支出（公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8 條參照）。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定，且可由退撫基金中分離。退撫給與中源自上開⑴個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開⑵關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65％計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開⑴由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開⑵政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間（註 2）。至於上開⑶(a)與⑶(b)之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。」上開憲法解釋，依據個人俸給的支配性與個人關聯性，區別公務人員退撫給與應受保障的程度，而採取不同的審查密度，尚符合事理。原告上述主張，容有誤會。
⒌原告雖主張：退撫法刪減原告的退休所得，造成財產損失，
已逾越個人的社會責任，基於特別犧牲，應受適當補償等等。但司法院釋字第782號解釋理由書第90 段也表示：「查依系爭法律規定不同等級與職務人員，原退休所得被調降平均比例，僅具退撫舊制年資者為22.04％至30.88％、兼具退撫新舊制年資者為24.96％至38.24％、僅具退撫新制年資者為
6.59％至14.29％（見附件9）。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其『退撫舊制退休所得』之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其『退撫新制退休所得』之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。蓋就個人之提撥而言，其在職時依法提撥之費用為〔本俸×2×（提撥費用率8％至12％）×35％〕，即〔本俸×2×（2.8％至4.2 ％）〕；其提撥之費用換算成本俸之比例，為『本俸之5.6％至8.4％』。
然就系爭法律施行前之退休所得而言，其額度則為〔本俸×2×系爭法律施行前退休所得替代率（由服務年資20年之 40％，至服務年資35年之70％）〕，即〔本俸×2×（40 ％至70％）〕；換算成本俸之比例，為『本俸之80％至140 ％』。則以僅具退撫新制年資20年者為例，原退休所得為107年7月1日同等級現職人員本俸之80％，以最大扣除額14.29％計算，其於118年1月1日起之最低退休所得為107年7月1日同等級現職人員本俸之68.57％〔即（100％－14.29％）×80 ％〕，仍超過其個人在職時提撥之最大費用額，即本俸之 8.4％。兩者（68.57％與8.4％）差距達8 倍之鉅，縱令納入繳費年限及平均餘命等因素綜合考量，系爭法律之施行，仍顯未扣減僅具退撫新制年資者個人於任職期間，依法提撥之費用本息。對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭法律第39條第
1 項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇」等等，已說明調降原退撫給與的範圍僅觸及恩給制的範疇，而不含公務人員個人提撥的部分，即未達對人民財產權為徵收的程度。原告主張享有特別犧牲的補償請求權，尚無依據。
⒍司法院釋字第782 號解釋已就原告上開指摘有所認定。又司
法院釋字第185 號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」，依此，本院受司法院解釋所拘束，應依解釋意旨作成裁判。原告主張上情，均不可採。
⒎原告主張：我國財政惡化，公務人員退撫及勞工退休基金瀕
臨破產的情形，並非公務人員支領退休所得所致，政府不應歸責於退休公務人員，由退休公務人員負擔不利益，否則即違反平等原則等等。但退撫法對原退撫給與作適度的調降是為了達成：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同的退休人員，因服務期間的不同，退休所得的顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得的不均衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息的不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息的財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加的費用，多由少子化後的下一世代負荷的情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金的存續，維護退休公務人員老年經濟安全等目的，以維繫公務員年金制度的永續發展，與勞工退休金或勞保年金的破產與否無關，亦與政府整體財政的收支情形並無直接關係。又司法院釋字第596號解釋理由書表示：：「憲法第7條規定，中華民國人民在法律上一律平等，其內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別對待……憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務暨由此衍生之身分保障、俸給與退休金等權利（本院釋字第 575號解釋參照）。憲法第83條暨憲法增修條文第6 條設置國家機關掌理公務人員退休法制之事項，亦旨在立法保障公務人員退休後之生活（本院釋字第280 號解釋理由書參照）。按國家為公法人，其意思及行為係經由充當國家機關之公務人員為之。公務人員與國家間係公法上之職務關係，國家對公務人員有給予俸給、退休金等保障其生活之義務，公務人員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務（本院釋字第433 號解釋理由書參照）。然勞雇關係，則係人民相互間本諸契約自由而成立，勞工為雇主提供勞務，從事特定工作，雇主則給付勞工相當之報酬，其性質為私法上權利義務關係，惟國家基於憲法第153 條保護勞工之基本國策，仍得以立法之方式介入勞雇關係，要求雇主協力保護勞工之退休生活。是公務人員與勞工之工作性質、權利義務關係不同，國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護，方法上自亦未盡相同，公務人員退休法暨公教人員保險法中關於『養老給付』之規定等，係國家為履行憲法保障公務人員之退休生活而設。勞動基準法第6章『退休』暨勞工保險條例第4章第6 節『老年給付』之規定等，則係國家為保護勞工退休生活而定。其間差異是否牴觸憲法平等原則，應就各種保護措施為整體之觀察，未可執其一端，遽下論斷。例如敬老福利生活津貼暫行條例第3 條規定，公務人員退休後已領取公務人員月退休金或一次退休金者，即不得領取敬老福利生活津貼（同條第1項第2款參照），此乃立法者權衡公務人員及勞工退休後老年生活之保護必要，以及國家資源之合理分配，所為之設計，俾貫徹保護勞工之基本國策以及保障人民之生存權之憲法意旨」等等，有關公務人員的退離給與、公教保險的養老給付與勞工保險的老年給付、勞工退休金等，是依照職業團體而建立的兩套不同制度，其適用範圍、影響層面、給付標準及修法的急迫性等容有不同，尚難逕認立法者目前尚未就勞工保險法制進行相關修正，即認為退撫法的修正違反平等原則。
㈢本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊、防禦方法、訴訟資
料及調查證據的聲請，經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無逐一論述、調查的必要，併予說明。
六、結論：原處分合法，復審決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並請求給付退休所得差額及利息，均無理由，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 7 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 30 日
書記官 何閣梅