臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第646號
109年4月8日辯論終結原 告 黃文彬等104人（原告姓名及住所均如附表所示）共 同訴訟代理人 鄭志政 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 廖康如
黃俞婷（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示的復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原均係公務人員，皆經被告核定於民國107年6月30日前退休生效（退休日期及最後服務機關均詳如附表所示），支領退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經制定公布並自107年7月1日施行，被告爰以附表所示之函文及該函文所附之「退休（職）所得重新計算附表」（下合稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，分別提起復審，均經決定駁回。原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠退撫法第31條規定改變請領資格，延後月退休金起支年齡、
第27條調整退休金計算基準、第4條第4款及第37條至第39條規定調降退休所得、第34條取消年資補償金、第92條規定年金制度定期檢討機制，使退休給付債權永成不確定狀態等，其適用對象與範圍涵蓋已退休與未退休含警消在內之所有公務人員，違反法律溯及既往原則，侵害公務人員及警消人員之財產權：
⒈公務員及警消法律地位受到國家特別法律關係限制，從「任
用」時起，即與國家產生公法上勤務關係，揆其本質與一般受僱者相同，均屬「勞動」，是公務員提供勞務向國家換取報酬，國家作為雇主，依據憲法第18條規定應建構良好公務員制度，善盡國家「照顧義務」，並以憲法所定之「公務員制度保障」提供基層人民平等權。
⒉公務員請領退休給付之本質，與一般社會安全保障之年金制
度有間，退休給付與薪資給付就公務員而言均屬報酬價金，公務員相對於國家具有請求權基礎，其於「任用」時起，即與國家產生公法上勤務關係，受特別法律關係之拘束，當屬「法規生效前『業已終結』之事實或法律關係」，退撫法所改變不單僅為「規範勞動契約之上位法令」之普遍性與對世效，同時亦變更「勞動契約實質內容」相對效，亦即國家擅自以國家地位，而未經同意變更公務員退休法令時，其事物本質即為契約當事人透過單方行為，事後破棄契約，而產生類似公法上債務不履行情形無異，從正當法律程序與法治國原則而論，自屬違反法律不溯既往原則。
⒊司法院大法官會議釋字第717號解釋之事實基礎係針對優惠
存款之制度，依據該號解釋稱，優惠存款之制度作為對公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼，與本件聲請釋憲客體涉及國家經常性退休給付顯然有別，退休給付並非國家政策性補貼，而係屬公務員請求國家支付退休金之權利，國家自負有給付之義務。退休給付經被告核定時，業將退休所得之給付內容、金額、方式及時期業於退休生效時審定確定在案，就其公務員請領退休所得所有構成要件事實及法律關係均為確定，顯為司法院釋字第717號解釋所稱：「法規生效前『業已終結』之事實或法律關係。」退撫法背離法律不溯既往原則，真正溯及適用，應為憲法所禁止。
㈡公務員制度性保障目的，在於將公務員納入特別法律關係，
在符合權利與義務對等原則下，給予常任文官終身任用職務保障，同時羈束公務員自由，以高於一般人民之各項義務，用以確保依法行政、行政中立，並提升公共服務之品質。退撫法第31條規定冒然改變請領資格，延後月退休金起支年齡、第27條調整退休金計算基準、第4條第4款及第37條至第39條規定調降退休所得、第34條取消年資補償金、第92條規定年金制度定期檢討機制，使退休給付債權永成不確定狀態等；使退休給付債權永成不確定狀態等，其適用對象與範圍涵蓋已退休與未退休之所有公教人員，破壞公務員制度性保障，將使特別法律關係失其正當性；又退撫法實施後公務員年齡結構將達60歲，全體公務員勢將以「消極性取代主動性」，而年輕菁英無人願進公務體系，公共服務品質與國家整體競爭力必將下降，嚴重影響常任文官制度。
㈢退撫法第31條規定改變請領資格，延後月退休金起支年齡、
第27條調整退休金計算基準、第4條第4款及第37條至第39條規定調降退休所得、第34條取消年資補償金、第45條規定調整月撫慰金制度、第92條規定年金制度定期檢討機制，使退休給付債權永成不確定狀態等；其適用對象與範圍涵蓋已退休與未退休之所有公務人員，除侵害公務員財產權外，因該法設計係以國家作為第三人而非雇主身分，而生繳費義務與退休所得不相稱現象，違反平等原則，又拒絕給與符合「退休公務員俸給與職等身分」之價金，致公務員老年生活喪失安全保障，顯然違反最小侵害原則，自有違憲法第15條生存權與憲法第23條比例原則至明；再者，退撫法僅基於財務政策公益之考量（即國庫利益之考量），而遽行摧毀公務員制度性保障或減損文官制度，並未遵守退撫基金管理條例調整繳費費率，或由政府撥款，反以違反法治國原則下之法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、誠信原則、平等原則，並侵害公務員財產權與生存權之方式，達成所謂減輕國家財政負擔目的，其亦僅能延長公教人員退撫基金收支平衡16年或17年，與延後基金免於用罄約20年，對於基金得否永續經營無法解決，除與「適合原則」未盡相符外，亦違反狹義之比例原則。
㈣按退撫法之規定，所得替代率因設定75%為上限，從該法施
行後，立即將所得替代率上限由95%降為75%，係屬嚴苛條款，且無任何所謂合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，俾減輕公務員權利損害；且當公務員技術或專業加給高於本俸（年功俸）時，其實際所得替代率將遠低於退撫法法定之所得替代率，就公務員退休給與請求權之權利侵害將更形嚴重，顯然斲傷信賴保護原則至明。
㈤原處分於退撫法未施行前便發布，已違反公法行為時的效力
，且公法行為無效者，是自始、當然、絕對無效且不能補正的。
㈥警消是擁有高度危險及特殊之專業人員，其辛勞程度不亞於
軍人，惟本次卻年改對於警消、軍人設計不同制度，違反公平正義原則。
㈦以制定在後之退撫給與「新」標準，溯及適用於前此已退休
之公務人員（含警消人員），重新計算其退撫給與，嚴重違反「平等權」。公務人員（含警消人員）以制定在後之年改法新標準，溯及適用於前此已退休之公務人員（含警消人員），重新計算其退撫給與上限，並據以削減原領退撫給與之金額，因具有財富重分配之性質，顯達反「平等權」。
㈧主事者屢稱，劃一「同（年）資」、「同（職）級」退休人
員之退休所得，以消除因前此不同時期，適用不同規定（基數內涵不同），所致同資同級退休人員支領退休給與差別甚大之現象，乃調降月退休所得之重要目的。然不同時期，有不同的背景，強迫趨同，確有違反平等權（不等者，等之）。
㈨並聲明：如附表所示之復審決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠公務人員於107年6月30日以前退休生效者，自107年7月1日
起之每月退休所得，應按107年度待遇標準依下列規定重新計算：⑴擇（兼）領月退休金部分，應由審定機關先就公保養老給付辦理優惠存款金額，依退撫法第36條第1項所定各年度法定優惠存款利率調降優惠存款利息；調降優惠存款利息後，如每月退休所得超出各年度所定退休所得替代率上限所計算之金額（下稱上限金額）者，應依每月所領「優惠存款利息」、「退撫新制實施前月退休金（含月補償金）」及「退撫新制實施後月退休金」之順序，依序扣減至不超過上限金額止。至於擇領月退休金者，其「公保養老給付優惠存款利息」之扣減，係在各年度法定優惠存款利率不變動之原則下，調降可辦理優惠存款金額（可辦理優惠存款金額調降至新臺幣（下同）0元時，養老給付不得辦理優惠存款）。但調降優惠存款利息後，如每月退休所得低於或等於「最低保障金額（33,140元）或118年以後上限金額（二者取其高）」時，該金額中屬於公保養老給付優惠存款金額部分，可按18%利率，回推得辦理優惠存款金額。⑵擇（兼）領一次退休金部分，依其辦理優惠存款金額合計數額中，低於或等於按擇（兼）一次退休金比率計算之低保障金額之優惠存款利息，其相應之本金仍以年息18%計息；超出上述本金部分，再依退撫法第36條第4項所定各年度法定利率調降優惠存款利息；調降優惠存款息後，如擇（兼）一次退休金之每月優惠存款利息所得）過各年度按擇（兼）一次退休金比率計算之替代率所計之上限金額（下稱擇〈兼〉一次退休金上限金額）者在各年度法定利率不變動原則下，調降可辦理優惠存款金額至其每月優惠存款利息不超過擇（兼）一次退休金上限金額為止；擇（兼）一次退休金之每月優惠存款利息低於各年度擇（兼）一次退休金上限金額者，仍支領調降優惠存款利息後之金額。⑶擇領月補償金者，按退休人員退休（職）時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，計算其應領之一次補償金，並扣除退撫法施行前、後所領之月補償金後，一次補發其餘額（無餘額，不再補發）。但於調降每月退休所得，且於118年1月1日以後，仍得繼續領取全部或部分補償金者，不予補發。
㈡原告係107年6月30日前退休生效。嗣因退撫法於106年8月9
日公布並自107年7月1日施行，伊乃依退撫法第34條、第36條、第37條及第39條規定（下合稱系爭規定），按其退休總年資、退休等級及得辦理優惠存款總金額，以原處分重新計算原告自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
㈢原告主張受憲法服公職權利之制度性保障，然為解決現今公
務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，與制度性保障無違。
㈣原告主張涉及法律不溯及既往原則一節。退休人員每月退休
所得係系爭規定施行後仍持續性支領之定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以系爭規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，從而原處分並無涉禁止法律溯及既往原則。
㈤原告主張涉及信賴保護原則及誠信原則一節。公務人員退撫
新制實施迄今已逾23年，為解決原公務人員退休制度所面臨上述種種問題，經立法院制定系爭規定調整公務人員退休所得，係在維持公務人員退撫制度之公平合理及永續經營。系爭規定採10年半，逐年調降退休所得替代率上限；優惠存款利率於擇領月退休金者，則採2年半利率歸零；於擇領一次退休金者，其等於或低於最低保障金額部分維持18%利率；超出最低保障金額部分，採6年半逐步降低其利率至6%止。
系爭規定並未全部逕予終止退休人員之退休給付；所採取分階段實施減少給付之緩步改革作法，已給予充分過渡期間。此外，系爭規定設有最低保障金額機制，於第36條第3項及第39條第2項，明定公務人員退休所得於依系爭規定調降時，每月所領退休所得不得低於最低保障金額。另基於人道關懷及弱勢照顧精神，於系爭規定第36條第2項明定，支領月退休金人員，如調降優惠存款利息後之每月退休所得低於118年以後替代率上限金額時，可按該金額中，屬於公保養老給付優惠存款利息部分，照年息18%回推得辦理優惠存款之金額，予以補足。
㈥就平等原則部分，公務人員退休制度之設計，必須兼顧國家
體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。次按退撫法施行以前（107年6月30日以前）退休者，除非係每月退休所得低於最低保障金額或118年以後替代率上限金額者外，皆應依系爭規定調降每月退休所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等，爰伊依系爭規定所為原處分並未違反憲法所定平等原則。
㈦就比例原則部分，鑑於退撫基金財務危機已迫在眉睫，並兼
顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，同時避免造成代際間權益之失衡，自有必要全面調整公務人員退休給付機制，使其制度得以永續發展，故由立法院制定退撫法明定系爭規定針對公務人員退休所得為合理及適當之調整，有助於上述立法目的之達成，符合適當性原則。系爭規定雖對於個別退休公務人員調降退休所得，然而其設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有「最低保障金額」及「人道關懷條款-調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」之保障，是系爭規定並未逾必要限度，符合必要性原則。又系爭規定追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，兩相衡平之下，應足以認定系爭規定所欲追求之公益與其侵害個人之私益並未顯不相當，故未違反衡量性原則。
㈧按司法院釋字第433號解釋，國家與公務人員間為公法上職
務關係，自無民法所定契約原則之適用。且本次改革係針對整體退休制度檢討後，鑑於現行制度已有迫切改革之必要性，爰在衡量追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的下，透過修法程序漸進調降退休公務人員未來領取之退休給與，同時納入最低保障金額及人道關懷條款，已符合憲定信賴保護原則，自非政府單方或任意之變更，亦無違反誠信原則。爰原告訴稱政府支付退休人員退休所得之法律關係，如同民事契約之履行，應依雙方約定契約內容決定，係屬誤解。
㈨按職業退休金之給與，隨者時代發展及給付制度不同，其建
置理論並非一成不變。在傳統恩給時代，職業退休金或屬薪資之延期給付，但因隨財經環境變化及給付理論改變，職業退休金已發展出屬社會安全政策之一環，此時政府扮演之角色乃逐漸轉化。以我國為例，84年7月1日以後，公務人員退休金隨「公務人員待遇已然調高」、「退休金準備責任已轉由政府與公務人員共同提存」等發展，已難謂屬遲延給付薪資之一部分。
㈩按退撫法第7條第1項、第8條規定，政府對於退撫基金，基
於負最後支付保證之責任，乃藉由財務精算之本質及作用，針對經驗預期與實際數據的差異能被及時修正，以確保財務能被適當評估並客觀且允當表達目前之財務狀況，以達到配合擬定政策方案及提供政策評估之參考。因此，當財務精算預警有財務疑慮時，政府即應設法改善或提供解決之道，始為政府之責。爰被告為保障全體公務人員退撫權益，對於退撫基金之財務安全持續作嚴密監控，已由公務人員退休撫卹基金管理委員會按照法定精算時程，每3年進行精算1次，至今已完成第7次精算報告。再查退撫基金自84年7月1日正式運作，供支付參加退撫基金人員之各項退撫給與；惟該基金自成立以來，因實際提撥費率均遠低於精算結果之最適提撥費率，加上支領定期給與人數逐年累積（基金每年支出金額上升）及人口高齡化（支領年限上升）等因素，造成退撫基金未提撥退休金之負債（即實際提撥費率與最適提撥費率之間未足額提撥之部分）逐年增加；進而導致退撫基金無法因應快速支出成本，產生嚴重收支失衡問題。是以退撫基金確實已面臨嚴重財務困境，若不予即時處理因應，公務人員退休年金制度將面臨無法持續運作之危機；基此，被告除積極提升基金經營績效，期達基金收支平衡及永續經營目標外，為求退休制度的合理公平並避免債留子孫，仍須對公務人員退休制度進行合理妥慎的調整，此與政府各年度稅收是否超徵、外匯存底多寡並無關聯。從而，原告等人指稱政府以「破產」為由，修正公務人員退休法令，並將退撫基金財務問題由全體退休公務人員承擔，係對退休制度改革目的之誤解。
查退撫法第92條訂定年金制度滾動檢討機制，除明定由考試
院會同行政院建立年金制度監控機制並明定5年內檢討制度設計與財務永續發展，之後定期檢討。公務人員年金制度在經過本次改革後，已適度減緩退撫基金急迫性財務危機，同時亦維持公務人員退休所得之合理性。未來依照退撫法所建立之滾動檢討機制並針對112年7月1日以後新進人員建立全新制度，以逐步建構長遠穩健可行的公務人員退休制度。原告訴稱退撫法第92條規定將使退休給付成永不確定狀態，誠屬誤解。
查公務人員自84年7月1日實施退撫新制，將退休給與經費來
源改由政府及公務人員按月照65%及35%比率提撥費用所成立之退撫基金支應，上開提撥費用係作為退休給付之財務準備，惟退休給付機制仍然維持為「確定給付制」，即退休給與係按其任職年資及退休俸額照法定給付標準給付，並非以其與政府按月提撥費用累積之本息總額給付，故退休公務人員所領退休給付額度與其繳付之退撫基金費用間並非相對等，擇領月退休金之退休人員累積至亡故時可領取之退休給付總額，通常都較其所繳付之費用總額高出許多；爰原告訴稱退撫法的實施使基金繳費義務與退休所得間產生不相稱現象，致生違反平等原則云云，淘屬誤解。另原告指稱原處分之退休（職）所得替代率，係以本俸加1倍之計算基準，計算渠等之所得替代率，與公務人員俸給法核給之現職待遇不符一節，審酌現職公務人員待遇性質，特重在反映員工個人專業及勞動價值，故現職待遇標準應設有高低之別。基此原理，於公務人員俸給法第3條第1項規定，現職公務人員待遇包含本（年功）俸（薪）額及加給。同法第5條規定，加給分為職務加給、技術或專業加給及地域加給3種；其中技術或專業加給多達25種以上且高低金額存有蓋異。復以退休給付旨在維持退休人員退休後基本經濟生活安全，特重公平原則，尤其在退撫新制實施以後，退撫給付改採儲金制，更強調繳費之權利義務對等原則。因此，鑑於公務人員待遇高低有別，若以公務人員實際薪資計算退休金，即造成不同類別公務人員繳費及退休給付基準之不平，爰此，公務人員退休金之計算自始僅以本（年功）俸（薪）為計算基準，嗣於退撫新制實施時，亦立法以（年功）俸（薪）2倍為繳付退撫基金及退休金給付之基準，以符合退休金給付追求之社會保險特重之公平原則。據上，在計算退休所得替代率時，分子值與分母值應用相同標準計算始符公平，爰於退撫法第4條第4款明定以公務人員最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加1倍金額為分母值之內涵，以求各類退休公務人員間退休給付權益之衡平並兼顧繳費之權利義務對等原則。從而原告主張，應以其在職時之實際所得為所得替代率之計算基準云云，核無足採。
又按公務人員退休撫卹基金管理條例第8條規定，軍、公、
教人員退撫基金採分戶設帳，不得相互流用；各帳戶累積餘額若實際發生不足支付時，由政府撥款補助。次按公務人員退撫基金雖於104年度首次發生當年度收支不足情形，惟由於公務人員退撫基金帳戶累積餘額仍足以支付各項給付，尚無立即發生不足支付之情形，爰政府未編列預算撥款補助公務人員退撫基金帳戶，尚於法無違。再按基金管理條例第5條第3項規定，如退撫基金3年內平均最低年收益低於臺灣銀行2年期定期存款利率計算之收益，基金管理會即依據基金管理條例施行細則第15條第2項規定，由基金管理會依預算（公務預算）程序申請國庫補足差額。經查退撫基金97至99年度決算產生國庫應撥補數計48億8,174萬3千元，國庫亦自99年度開始陸續撥補，期間礙於政府財政狀況，迄至106年度已全數撥補完竣。原告指稱政府於基金不足支付時，未依法辦理撥補，誠屬誤解。
至於原告指摘政府以窮困抗辯為由，針對性修正公務人員退
休法令，將退撫基金財務問題轉嫁由全體退休公務人員承擔部分，蓋以「窮困抗辯」實為民法贈與契約之概念（民法第418條參照），其指贈與人於贈與約定後，其經濟狀況顯有變更，如因贈與致其生計有重大之影響，或妨礙其扶養義務之履行者，得拒絕贈與之履行。原告藉此指摘政府修正退休法令，係主張窮困抗辯。但以窮困抗辯之概念與公共年金制度（退撫基金即屬公共年金制度）之財務處理方式完全無關，政府亦從未以此毫不相關之概念作為制定退撫法之理由；何況公共年金之權利義務從來即非民事贈與契約之法律關係，更從未曾以窮困抗辯作為國家財政平衡問題之論理依據。至於原告引述司法院釋字第717號解釋部分大法官意見書內
容一節，查意見書乃個別大法官之個人意見，並無法律上拘束力，當無從執其內容而主張對其為有利之判斷。
至於原告認為警察人員及消防人員（下稱警消人員）應予特
別考量一節，查警消人員之退休事項依警察人員人事條例第35條規定，除該條所定執行職務命令退休及領有勳章、獎章者之多發退休金規定，其餘適用公務人員退休法規定。準此，警消人員係屬退撫法之適用對象。而以公務人員退休制度之建制目的，係以保障公務人員退休基本生活為宗旨，是公務人員退休金之給與標準是否合理，應衡酌「是否足以維持其退休基本生活」為基本理念，而非審究其在職期間之職務類型等。因此，退撫法實施後，全體適用該法之公務人員（含警察人員）之每月退休所得，應一律按前述方案調降，不因公務人員之在職身分屬性而有差別。至於軍職人員年金改革，前於總統府國家年金改革委員會討論時，考量其服役特性，已達成共識，採單獨處理，並未納入警消人員；而警消人員之退休所得是否應該比照軍職人員或與一般公務人員採不同方式處理，尚非本案所得審酌。
本次調整係退撫法所規定，與公教人員保險法無關，原告訴
稱該法修正損其權益一節，屬對法律適用之誤解等語，以資抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（原告起訴狀所附原證一）、復審決定（原告起訴狀所附原證一）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之退撫法系爭規定，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，有無違誤？
五、本院之判斷：㈠按退撫法第4條：「本法用詞定義如下：……四、退休所得
替代率（以下簡稱替代率）：指公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加計1倍金額之比率。但兼領月退休金者，其替代率上限應按兼領月退休金之比率調整之。五、每月退休所得，依公務人員支領退休金種類，定義如下：㈠於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。㈡於兼領月退休金人員，指每月按審定比率所領月退休金（含月補償金），加計一次退休金及公保一次養老給付優存利息或社會保險年金之合計金額。……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。」第34條第3項：「前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：
一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：㈠最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。㈡超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1項：「退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」次按107年3月21日訂定、同年7月1日施行之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第5條第1項規定：「退休人員每月退休所得依本法第36條規定調降優存利息後，仍超出本法所定各年度替代率上限，致應依本法第39條第1項第1款規定減少每月所領養老給付或一次退休金優惠存款利息（以下簡稱優存利息）者，以減少優惠存款金額（以下簡稱優存金額）方式辦理……。」司法院釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」㈡經查，被告係依退撫法系爭規定，重新計算並審定原告自10
7年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新計算說明」部分載明。惟立法委員林德福等38人因行使職權，認退撫法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付（下稱公保給付）優惠存款利息（下稱優存利息）等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異，亦即應依其財源是否係公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，⑴個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，⑵政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及⑶政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款，均由退撫基金管理委員會統一管理，按政府別（中央政府、地方政府）、身分別（政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員），分戶設帳，分別以收支平衡為原則。基金財務獨立，用途限於退撫給與或與退撫給與相關之支出（公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照）。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定，且可由退撫基金中分離。退撫給與中源自上開⑴個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，司法院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開⑵關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開⑴由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開⑵政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開⑶（a）與⑶（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準；政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲；退撫給與並非遞延工資之給付：對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查退撫法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫法施行後，始依退撫法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。
足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於退撫法施行後，依系爭規定，就原告及附表所示選定人自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新計算退休所得之原處分，於法自無不合。原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。
㈢次查，行政程序法第110條第1項、第3項規定：「（第1項）
書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。……（第3項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。……」由此可知，行政處分自其依上開規定發生存續效力後，嗣後如經其他行政處分予以廢止者，原存續力即不存在。又依同法第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。……」且依同法第125條前段規定，合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。再行政程序法第110條第1項所謂「依送達之內容對受送達之相對人或利害關係人發生之效力」，是指處分機關基於從事行政處分單方法律行為之意思決定，按所送達行政處分內容所表示之法效意思（規制內容），對法律行為對象（處分相對人或利害關係人）發生之規制性法律效果。書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容，均是按送達之處分內容而發生。是故，行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期屆至，方始發生。由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為斷。如前所述，自107年7月1日退撫法施行日起，原在該法施行前，即擇領月退休金而退休生效之公務人員，即使曾經退休審定機關，就其退撫改制補償金、公保一次養老給付優惠存款、每月退休所得等退休給付內容，以退休審定處分予以審定，並生行政處分之實質或形式之存續效力，但因退撫法已變更前退休審定處分所依據之法規，應由退休審定機關依退撫法規定，予以重新計算審定。且退撫法系爭規定，是為追求高於退休人員個人信賴利益之重要公共利益，亦經司法院釋字第782號解釋明確。本件原告前雖經被告以前退休審定處分審定，於退撫法107年7月1日施行前，即擇領月退休金退休。然參照前開說明，自退撫法107年7月1日施行起，原告上述退休給付請求內容，均應依退撫法系爭規定，重新計算核定予以變更。被告為就原告自退撫法107年7月1日施行起之每月退休所得、退撫改制補償金、公保養老給付得辦理優惠存款之權益等，依退撫法系爭規定重新計算予以審定，分別於107年4月、5月、6月以原處分予以審定，雖所審定系爭退休權益已實質變更前退休審定處分之存續效力內容，但此是因前退休審定處分所依據之法規，即原公務人員退休法事後遭退撫法施行而廢止，且依退撫法系爭規定，被告有義務應就原告未完結之繼續性退休給與法律關係，另為原告月退休所得之計算審定，此並為達成退撫法所追求高於原告個人信賴保護之重要公共利益所必要，則被告依退撫法系爭規定，另為原告月退休所得計算審定之原處分，合於行政程序法第123條第4款規定得為廢止前退休審定處分之事由，參酌前揭說明，前退休審定處分之存續效力，自因原處分就其變更原規制內容部分，依法廢止其存續效力而不存在。另原處分雖係於退撫法107年7月1日施行日前，即於同年107年4月、5月、6月間陸續作成並送達予原告而存在成立，但原處分之規制內容，重新計算審定原告自退撫法施行日起之月退休所得，亦即其內部效力是自107年7月1日始發生，參照前開說明，原處分本應依據內部效力發生時所施行之退撫法而作成，不得以經退撫法第95條第2項規定預告於當時已廢止失效之原公務人員退休法，作為其法律依據。原告主張被告作成原處分時，並未廢止前退休審定處分，原處分不應以作成時尚未生效之退撫法為依據，均有所誤云云，亦均非可採。
㈣至原處分因退撫法之法律修正而重新核定，原告主張其等退
休時法律關係已確定，有關是否違反法律不溯及既往及信賴保護原則乙節，已如前述。另退撫法已由司法院大法官作成釋字第782號解釋，原處分據以核定之相關規定經宣告並無違憲，已如前述，本件並無再聲請釋憲之必要。而原告主張釋字第782號解釋有可議之處，尚非本院可得審酌，併予指明。
六、綜上所述，原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
書記官 劉道文