臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第666號原 告（被選定人）
鍾明宏被 告 銓敘部代 表 人 周志宏（部長）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表序號1所示復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告銓敘部代表人原為周弘憲，於訴訟進行中變更為周志宏，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告及附表序號2至250之人（姓名詳附表各該序號所載，以下與原告合稱原告等250人）為退休公務人員，前經被告依民國84年施行之公務人員退休法（下稱舊退休法，於107年11月21日廢止）核定，於107年6月30日前退休生效，並領取退休所得。被告嗣依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新退撫法）第
34、36、37、39條等規定，以附表所示原處分通知原告等250人，重新審定計算其等自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得。原告等250人不服，提起復審經附表所示復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟，附表序號2至250之人並選定原告為當事人。
三、本件原告主張：
（一）新退撫法及原處分違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及被告之契約義務：
⒈原告係新退撫法制定施行前依據當時公務人員退休法（下
稱舊法）及公務人員保險法（下稱公保法）辦理退休在案，其於舊法特定法條之所有構成條件均已完全實現，並無跨越新、舊法之情形，不容以原告每月領取退休金，即認定其屬繼續性法律事實。又法律均明定政府負退休金最後支付保證責任，今政府無法恢復原告退休前職務，就不能以制定退撫法，廢止舊法之方式，任意改變原告依舊法領取退休金權益。
⒉原告退休金權益與給付標準於原告被任用時即告確定，原
告在職時與政府係成立僱傭關係，退休時，被告係依據舊法第30條至第32條規定審定退休所得，並製發退休核定函，應為被告與原告間約定支付退休所得的公法上行政契約。退休後原告與被告成立債權債務關係，既屬行政契約，其修改就必須要補償相對人因此所受之財產上損失或經雙方同意。今被告不依契約所明定金額支付退休所得，且未經原告同意或提出一個可讓原告接受的替代方案，就直接砍原告退休金及優惠存款，變更退休所得內容，違反行政程序法第8條、第146條及司法院釋字第348號解釋。
⒊退休金給付方式，年改前無論新制舊制，歷來都是採用「
確定給付制」，舊制（恩給制）財源來自於政府預算支出，新制（儲金制）則以政府與公務人員共同提撥退撫基金為主，基金之管理既然由政府負責，基金績效好壞及收支餘絀與原告無關，且於舊法第14條及公務人員退休撫卹基金管理條例（下稱退撫基管條例）第8條均明定由「政府負最後支付責任」，公保法第5條也有由財政部審核撥補規定，等於是以國庫作擔保，所以政府應信守退休函之行政契約給付原告退休金，不應違法違憲片面作不利益於原告之改變。
⒋新退撫法將新、舊年資併計，再用新退撫法第4條第5款來
定義，無論在職時繳納退撫基金多少，大家都必須依據退撫法領取一樣標準之退休金，對繳納退撫基金較多者顯不公平，違反憲法上之信賴保護原則。
（二）新退撫法第3條規定:「本法適用於依公務人員任用法及其相關法律任用，並經銓敘審定之人員。前項人員退休、資遣或撫卹之辦理，除本法另有規定外，以現職人員為限。」原告皆已無公務人員身分，不是新退撫法第3條所稱依公務人員任用法及其相關法律任用，並經銓敘審定之現職人員，另被告援引新退撫法第36條、第37條及第39條重新審定原告退休所得，其內容所稱退休公務人員或退休人員，並未明定含舊法退休人員，故不是第3條後段所稱新退撫法另有規定辦理退休、資遣或撫卹人員，並不適用新退撫法，是原處分顯非適法。
（三）依據退撫基管條例第8條，基金不足支付時，應由基金檢討調整繳費費率，或由政府撥款補助，並由政府負最後支付責任，並無賦予政府另訂退撫法，扣減原告之退休所得去支應退撫基金，基於退撫基管條例係特別法，優於新退撫法之普通法，普通法與特別法牴觸，優先適用特別法，因此原處分應屬無效。
（四）年改所定法律將退休公務人員及軍人分別制定不同的最低保障金額、所得替代率及再任規定，製造身分歧視，原處分應屬無效：
⒈依新退撫法及陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例
）規定，公務人員最低保障金額現為新臺幣（下同）33,140元，退伍軍人最低保障金額為38,990元；軍公教退休人員在職時本依相同標準繳交退撫基金，退休後也依相同標準支領退休金，年改卻制定不同最低保障金額。又軍人任滿20年就有月退俸，俸率達55％；公務人員要任滿25年，年滿65歲才可領取月退俸，任滿25年所得替代率才45％，同樣年資軍人俸率卻可高達65％。
⒉同樣是退休再任，公務人員再任機關（構），每月支領薪
酬總額超過法定基本工資（22,000元），就要停止領受月退休金權利，但軍人卻必須超過公務人員委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額（33,140元），才要停止領受月退休金；又軍人只再任私立大學專任教師要限制，再任私立大學其他職務或私立中小學任何職務，均可不受停止領受月退休金權利限制，此種差別待遇與身分歧視，顯已違反憲法第15條工作權保障規定。
⒊此外，政府可撥補1,000億元挹注軍人退撫基金，對公教
退撫基金沒有撥補任何金額；公務人員所得替代率低，又讓公務人員退休金分十年急降，政府認為可減輕衝擊，實際是凌遲公務人員，對國家總體經濟與勞動市場發展將產生負面影響。
⒋法律存在之「生效要件」，除了立法機關制定，總統公布
外，必須法律之內容具有法律條文形式且內容合法。原處分引據之退撫法，欠缺法律存在之「生效要件」，其制定程序不完備，明知退撫法與服役條例制定與修正相差一年，從全國各機關學校組織法、組織規程、任（聘）用法令（含軍事校院人事處理法令）等規定，軍、公、教人員有同時存在同一機關學校服務，職稱相同、工作內容相同，其權利義務無法區分之特性，新退撫法未配合服役條例內容修正，讓軍人與公教人員退休金產生差別待遇，違反國是會議決策，製造身分與就業歧視，顯與憲法及相關法律牴觸。大法官不諳我國軍公教人員權利義務無法區分之特性，且對軍、公、教人員員額精簡缺乏實證資料，致陷於錯誤，其作成司法院釋字第782號解釋顯有偏頗缺漏。今「國家年金改革委員會」違反行政程序法第6條第9條規定，造成原處分引據之退撫法，未完成再修正程序，退撫法及司法院釋字第782號解釋內容違憲，原處分應屬無效，宜重新來過。
（五）政府是一個大型企業體，其僱用之公務人員亦屬廣義之勞工，私人企業勞工領取勞工退休金，要依據勞動基準法，政府有權對不依勞動基準法發給勞工退休金之企業雇主，課予連續懲罰，反觀政府身為雇主卻可不依法發給其僱用人員（公務人員）退休金，且沒有課予處分規定，其雙重標準，顯已違反憲法第7條、行政程序法第7條及兩公約施行法第2、4、5條與公民與政治權利國際公約第26條等規定。
（六）總統府所定「國家年改委員會設置要點」，既非依據法律條文授權訂定的「授權命令」，也非依據總統職權所訂的「職權命令」，更非憲法所定的總統職權，其設置「國家年改委員會」之任務編組，以執政黨在立法院多數優勢，指導立法院強行快速通過制定最嚴苛之新退撫法，惟其所制定的各項內容，明顯違反職級高低及年資多寡給予退休金之原則，破壞人事制度，且我國公務人員退休撫卹依據憲法第83條規定，是考試院的職掌，其組織不法，制定之法律及改革執行程序顯然違法違憲。
（七）原處分所引用之退撫法條文，其實質內涵與憲法第7條、第15條、第18條、第23條及司法院釋字第658、717號解釋牴觸：
⒈退撫新制（儲金制），國家（雇主）是部分責任制，它強
制軍公教人員每月繳納35％退撫基金，則退休時所領退休金之35％是屬於公務人員自己繳納的，每人因年資不同、俸（薪）級不同，繳納的金額不同，它不是政府給付的，新退撫法第4條卻將它列入退休所得替代率，當成政府的恩惠，明顯違反憲法15條人民之財產權應予保障規定。⒉退休人員公保一次養老給付優惠存款（下稱優存）18％之
計算，本已設有退休所得替代率門檻與計算公式，該門檻與計算公式匡列出每個退休人員可存入18％利息的本金額度。18％利息占每人月退所得之比例不一，因此，新退撫法第36條第1項制定期程將其全部歸零處理，有失公允。
⒊新退撫法第37、38條對退休人員修改為每月退休所得不得
超過依替代率上限計算之金額，前15年替代率每年3％，中間20年每年替代率1.5％，後5年每年替代率0.5％，合計最高77.5％。在相同年度公務人員提撥相同退撫基金義務，卻換取退休金每年給付率相差多達6倍之鉅，不僅違反權利義務對等原則，而且變相懲罰資深多繳之貢獻。另因舊制年資不用繳交退撫基金，新制年資要繳退撫基金，對貢獻退撫基金年資多者是不公平的，尤其是已退休人員退休年資超過法定最高年資35年標準且又選擇保留新制年資者，當時如選擇保留舊制年資，新制年資超過部分還可退還自繳退撫基金加計利息費用，這些均無給予補救。原告退休年資既經審定已無法改變，被告採計此年資之替代率計算退休所得上限，並非對原告原公務人員身分實現照顧義務之具體展現，已違反了司法院釋字第658號解釋「應實現憲法第18條規定人民有服公職之權利及維護公共利益」之意旨。
⒋退休金原係依主管機關核定原告退休時之本（年功）俸（
薪）額計算，且係配合公務人員待遇調整而調整，世界各國退休年金，亦都會隨著通貨膨脹而增加，今退撫法規定經審定後，變成四年評估再提報告，顯係欺騙退休軍公教人員，將使原告退休所得降至影響生活尊嚴程度，與司法院釋字第717號解釋有違。
⒌新退撫法第77條規定退休人員經審定支領或兼領月退休金
再任公務機關或私校職務，超過基本工資，即停發其全額退休金，但其自行提撥的部分及孳息並未計算並返還，明顯違反憲法第15條財產權的規定。又勞動基準法並未限制退休勞工轉職即停發退休金，是新退撫法第77條違反憲法第7條、第15條及第23條規定。
⒍退休金是公務人員應得的「勞動報酬」，而不是「額外恩
給」；退休金不只是一種財產權，更是「對服公職者賦予制度性保障」的一部分。新退撫法減發原告退休金，與憲法第15條、第18條規定牴觸。
（八）「年金」是指涉給付方式，而非給付性質或來源，與職業退休金完全不同，年改將不能混為一談之職業退休金與勞工保險年金並列改革，本是「概念錯亂」。政府早年財政困窘，需延後人事支出，故將應給付軍公教人員工作所得的一部分，以提撥或保留的方式作為延時給付，原告自許先苦後甘可「晚年有福」，故均放棄投身私人企業機會，此退休制度本質是「共體時艱」的變相薪資延遲給付等情。
（九）聲明：⒈復審決定及原處分均撤銷。⒉依原公務人員退休法及退休核定函給付退休金。
四、被告則以：
（一）原告等250人係於107年6月30日前退休生效，被告依新退撫法第36、37、39條等規定，按渠等退休總年資、退休等級，重新計算渠等自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則，且原處分係自新退撫法施行後調降退休公務人員每月退休所得，無涉禁止法律溯及既往原則。況新退撫法係考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退休生活基本保障之重大公益考量下，採緩步逐年調降措施，另亦設計最低保障金額及人道條款，與憲法第23條所定比例原則相符，未違反憲法第15條保障財產權之意旨。
（二）聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。故原告起訴所爭議者，如僅係行政處分作成所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，原告以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟，在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（二）經查：如事實概要欄所載之事實，有原處分書及復審決定書附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。原告起訴所爭執者，無非被告以原處分減少原告每月退休所得，所依據之新退撫法第36、37、39條等規定，侵害渠等憲法第15條所保障之財產權、憲法第22條、第23條；司法院釋字第782號解釋明顯偏頗，悖離信賴保護、比例及平等原則等法律原則。惟查：立法委員林德福等38人因行使職權，認新退撫法第4條第4至6款、第7條第2項、第18條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付與優惠存款利息（下稱優存利息）、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認新退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；第4條第4、5款、第18條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。其解釋理由略以：
⒈84年7月1日施行之舊退休法第8條第1項所稱「由政府負最
後支付保證責任」，由退撫新制所採由現職公務人員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金，負責支給之共同提撥制本旨理解，應指於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應；至立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視。共同提撥制自實施以來，未依歷次精算報告之意見足額提撥，長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基金所需財源，加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素，致退撫新制施行越久，潛藏負債越增。退撫基金係退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限，自屬重要公共利益。新退撫法第7條第2項將撥繳費用之基準由原8%至12%，提高為12%至18%，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，然係自新退撫法施行後，始對未來發生效力，未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用或侵害受規範對象工作權之問題；且該規定除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由行政院會同考試院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率（第8條第1項參照）後，逐步調至上限之18%，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯，未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
⒉新退撫法所規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施
行時期，而構成要件事實於新退撫法生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。又雖84年施行之舊退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新退撫法公布時已逾20年，受規範對象據此舊退休法將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。惟對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當，綜合理由如下：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著差異；(2)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(3)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(4)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)維護退撫基金之存續，及(7)延緩政府培育人才提早流失。而新退撫法以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，尚屬合理；替代率之設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成，且關於過渡期間、底限與不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
（三）再者，舊退休法所稱「由政府負最後支付保證責任」，由退撫新制所採共同提撥制本旨理解，應指於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應；立法者為因應基金收支不足之情形，以新退撫法第36、37條規定，所採行之退撫給與改革立法，無涉法律不溯及既往原則，且無違信賴保護原則、比例原則，並未違憲，業據司法院大法官作成第782號解釋，本院應受解釋意旨拘束，是原告主張新退撫法違反法律不溯及既往原則，且退撫新舊制均為確定給付制，法律並明定政府應負退休金給付之保證責任，被告片面作不利益之變更，自屬違法違憲云云，顯屬無據。準此，原告以被告作成原處分所適用之新法規定，違反法律不溯及既往原則、法治國之法安定性原則及信賴保護原則等，侵害憲法第15條保障之財產權之意旨，主張有違憲情事，依前開各節說明，顯不足採。此外，被告據以作成原處分之事實，除與卷附資料相符外，亦為兩造所不爭，自可信實，故本件訴訟無須經調查程序，即足認原處分並無違法，原復審決定予以維持，亦無不合。原告提起本件撤銷訴訟顯然不能獲得勝訴之判決，在法律上顯無理由者。爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（四）末按司法院釋字第782號解釋理由書第122段業已指明：「倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於依第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施（例如計算後減少退休公務人員特定月份退休所得之調降金額），俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。」是主管機關不得怠忽新退撫法第92條所課予責任，應於該法自107年7月1日起施行後5年內，進行第一次檢討時，斟酌調增公務人員退休所得，減少退撫制度改革造成之衝擊，併此敘明。
六、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 9 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳 金 圍
法 官 彭 康 凡法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 9 月 28 日
書記官 徐 偉 倫