臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第605號109年4月13日辯論終結原 告 賴古登美被 告 考試院代 表 人 伍錦霖（院長）訴訟代理人 石芳毓（兼送達代收人）
梁傑芳柯佩岑上列當事人間政務人員退職撫卹條例事件，原告不服考試院中華民國108年1月7日108考臺訴決字第009號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係監察院退職人員，其退職案前經審定自94年2月1日退職生效；退職時月俸額為新台幣（以下同）92480元；退撫新制實施前、後年資為27年、8年，分別核給月退職酬勞金87%、16%；其公保養老給付得辦理優惠存款金額合計為新台幣200萬元。嗣因政務人員退職撫卹條例（以下簡稱政務人員退撫條例）於106年8月9日經總統令公布，其中除第19條至23條、第25條、第26條及第34條至36條自107年7月1日施行外，其餘條文均自106年8月11日施行。銓敘部爰依被告授權規定，按政務人員退撫條例第19條、第20條及第21條規定（下稱系爭規定），以107年6月6日考授銓退二字第1074476178號函（下稱原處分）重新計算原告自107年7月1日起之每月退職所得。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
1.原告領取退職金之權利，是原告服務公職依法退職所取得之財產權，應受憲法第15條「人民財產權應予保障」，乃屬當然。原告之退職金，其構成一部分係提撥原告在職期間服務公職所得酬勞之一部分之儲金，另外一部分係國家受領原告已履行之服務應給付之酬勞，且已於原告退職時審定在案，被告自應按照所審定之退職金額，全額給付給原告。原處分另訂不同計算基準，大幅減少原告之退職金，顯有違背當時審定之退職金之給付義務。被告對於已經完結之事實依違憲之退撫條例，推翻舊法（即政務人員退職酬勞金給與條例，下稱酬勞金退酬條例）擅自變更減少金額，侵害原告退職金權利，原處分顯然違反憲法保障財產權之規定。
2.法律僅能於制訂後向未來生效，不得溯及既往對已完結之事實變更其規範效力，原則上亦不容許國家經由立法對於既已完結之事實，重新給予法律評價。人民行為時所信賴之法秩序，如事後因立法者之政策考量予以調整，原則上不得追溯變動先前法秩序下所保障之權益，否則即與「信賴保護」之法治國原則相牴觸。故法律不溯及既往原則下，法律之安定性及信賴保護之要求，亦為憲法拘束立法、行政及司法機關之基本原則。退撫條例排除原告退職時所依據之政務人員退職酬勞金給與條例規定，變更退職金計算基準，致減少原告退職時原審定之數額，侵害原告之財產權，明顯違背法律不溯及既住原則及信賴利益之保護。
3.被告對領取月退職金的公務員變更退職金之計算基準，並逐年減少，十年後月退職金幾乎只有原領取的一半。而對一次領取退職金的公務員卻未變動計算基準或追回己領取之部分金額。國家對於服完公職屆齡退休或退職的公務員給予不同的對待，公然違反平等原則。按我國公務人員退休制度自民國84年7月起，改採儲金制，由政府與公務人員按月相對提撥成立公務人員退休撫卹基金。此基金成立之目的，在加強保障公務員退休後之利益，政府不得以退撫基金營運狀況之良窳為藉口減少公務員退休金之金額。此乃類似於民法關於為確保債權獲得清償而設立的保證人制度，但是否有保證人以及保證人是否有足夠之清償能力並不影響主債務人對債權人之清償義務。
4.是以，國家對原告退職時已審定之退職金數額，自有完全之清償義務不得任意減少，其理自明。原告服務公職時已經按月依規定提繳退撫金進入公務人員退撫基金，原告之退職金自應受到公務人員退撫基金之保障。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、本件被告則以：
1.原告係94年2月1日退職生效，銓敘部依被告授權規定，按系爭規定，以其退職總年資（35年）及退職時月俸額（新台幣92480元；107年度俸額為98160元）重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退職所得，於法並無違誤。
2.系爭規定變更已退職政務人員之退職給付，係基於維持政務人員退職制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退職政務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退職政務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊。故參酌前揭司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。
3.退職人員每月退休所得係系爭規定施行後仍持續性支領之定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以系爭規定既於第19條及第20條明定退職人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退職政務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退職人員之間仍繼續存在之法律關係，自非系爭規定之溯及適用。從而銓敘部依被告授權規定，按系爭規定所為之原處分，自系爭規定施行後調降退職政務人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則。
4.次按系爭規定對於政務人員退撫條例修正施行以前（107年6月30日以前）退職並支領月退職酬勞金或優惠存款利息者，除非係每月退職所得低於最低保障金額或118年以後替代率上限金額者外，皆應依系爭規定調降每月退職所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等，原處分並未違反憲法所定平等原則。至於原告指摘系爭規定僅針對支領月退職酬勞金人員調降退職所得，而未變動支領一次退職酬勞金人員退職所得之計算基準或追回已領取之部分金額，有違平等原則一節，查系爭規定無論係對於支領月退職酬勞金或一次退職酬勞金者，均納為年金改革方案之適用對象；其中支領一次退職酬勞金者，自107年7月1日起，超出220萬9333元之優惠存款本金，係以6年半之過渡期，逐年調降優惠存款利率：
107年7月1日起，利率降為12%；110年1月1日起，降為10%；112年1月1日起，降為8%；114年1月1日起，固定為6%；又上述每月優惠存款利息所得不得超過前開退撫條例第19條所定替代率上限金額。爰系爭規定已充分考量支領月退職酬勞金人員及支領一次退職酬勞金人員兩者間退職所得之差異性及權益之衡平性，分別訂定不同之退職所得調降方案，且支領一次退職酬勞金者之每月退職所得，仍須受相同所得替代率上限之限制，與支領月退職酬勞金者，並無不同；是原告所訴，洵不足採。
5.憲法財產權保障非不得由立法者依憲法第23條，於符合法律保留及比例原則之情形下為適當之限制；然其保障內容並非保障絕對、特定、固定數額之之請求權，或絕對、長期不得予以任何調整、變更之保障。系爭規定係考量國家資源之合理分配，在保障政務人員退職生活基本保障之重大公益考量下，針對退職政務人員每月退職所得為必要之調整，同時採緩步逐年調降措施，以減輕衝擊，另亦設計「最低保障金額」及「人道關懷條款-調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」規範；此皆與憲法第23條所定比例原則相符，並未違反憲法第15條所定之財產權保障意旨。
6.次按政務人員退職酬勞金制度原為由政府編列預算支應之恩給制，自85年5月1日起，改由政府與政務人員按月提撥費用共同成立退撫基金，以支應退撫經費，但退職酬勞金給付制度仍然係採行按退職年資及退職時俸額依法定公式所計算之確定給付制，並由政府負最後支付責任；其後自93年1月1日起因制度更易，政務人員不再提撥退撫基金費用，爰自96年起迄今，退撫基金收入仰賴政府編列預算撥補。據此，政務人員之退職所得一不論新、舊制退職酬勞金或優惠存款利息之給付，與國家整體財政負擔能力有關；是為緩解政府與退撫基金經費支出壓力，並求退休（職、伍）制度之合理公平，俾使公、教、政、軍各類人員退休(職、伍）制度永續發展，確實須對上述各類人員退休（職、伍）制度進行合理妥慎的調整，避免當代人之年金財務責任移轉成為未來世代之負擔，造成代際間權益失衡情形。又政府對於退撫基金，基於負最後支付保證之責任，乃藉由財務精算之本質及作用，針對經驗預期與實際數據之差異能被及時修正，以確保財務能被適當評估並客觀且允當表達目前之財務狀況，以達到配合擬定政策方案及提供政，當退撫財務精算預警有財務疑慮時，政府即應設法改善或提供解決之道，始為政府之責。從而，所謂「政府負最後支付保證責任」，並非狹義的僅指所有財務負擔和缺口都只能由政府財政（即全民稅收）支應；政府針對現行公（政）務人員退休（職）制度積極推動改革措施，確保退休（職）制度和退撫基金都能永續發展，讓下一世代也能享有適足退休保障，方為政府應負之責。
7.按公務員與國家間係公法上之職務關係，爰公、政務人員退休（職）所得係屬公法上之金錢給付，自得由國家衡酌整體社會經濟環境變遷、政府財政負擔及社會資源合理分配等因素而適度調整給付金額，此與民法上債權關係有別；是原告援引民法上保證人制度，主張國家就退職所得給付應負起清償責任一節，洵屬誤解。並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第21至第27頁）、訴願決定（本院卷第31至第41頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：①原處分是否違反法律禁止溯及既往原則？及違反信賴保護原則？②原處分是否違反違反憲法保障財產權之規定？並違反憲法制度性保障之意旨？③對領一次退休金及領月退休金處理方式，是否有違平等原則？且國家對實際退職時已審定之退職金數額，有扣減者，是否於法無據？
五、本院之判斷如下：
1.本案參考之法規及法理：①按退撫條例第19條：
【第1項】：支領退職酬勞金之政務人員於本條修正施行後之每月退職所得，不得超過最後在職同等級人員本（年功）俸加一倍或月俸加一倍之一定比率（以下簡稱退職所得替代率）。
【第2項】：前項所稱每月退職所得，依政務人員支領退職酬勞金之種類，分別規定如下：1.於支領月退職酬勞金人員，指每月所領月退職酬勞金（含月補償金）加計公保一次養老給付優惠存款利息，或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。2.於支領一次退職酬勞金人員，指每月所領一次退職酬勞金優惠存款利息，加計公保一次養老給付優惠存款利息或社會保險年金之合計金額。3.於兼領月退職酬勞金人員，包含下列二項：㈠兼領之月退職酬勞金，加計按兼領月退職酬勞金比率計得之公保一次養老給付優惠存款利息或社會保險年金之合計金額。
㈡兼領之一次退職酬勞金優惠存款利息，加計按兼領一次退職酬勞金比率計得之公保一次養老給付優惠存款利息或社會保險年金之合計金額。
【第3項】：第1項退職所得替代率上限，依退職政務人員等級及審定之退職年資，依下列規定計算：1.比照簡任級政務人員：任職年資15年以下者，以45%為上限，其後每增加1年，上限增加1.5%，最高增至35年，為75%。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者，以一個月計。2.部長及其相當等級以上之政務人員：任職年資15年以下者，以35%為上限，其後每增加一年，上限增加1%，最高增至35年，為55%。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者，以一個月計。
【第4項】：前項退職所得替代率上限，依政務人員等級及審定之退職年資，照附表1或附表2所列各年度退職所得替代率上限認定。
【第5項】：第1項及前2項所定退職所得替代率上限，於選擇兼領月退職酬勞金者，各依其選擇兼領月退職酬勞金及兼領一次退職酬勞金之比率計算。
【第6項】：選擇依原政務人員退職酬勞金給與條例辦理退職之副總統，其每月退職所得依前5項及第20條規定計算後，不得超過卸任副總統禮遇金金額；超過者，依第21條規定之扣減原則扣減之。
【第7項】：依軍、公、教人員、其他公職人員或公營事業人員退休（職、伍）法令請領退休（職、伍）金之政務人員，其退休（職、伍）所得替代率上限，依其轉任政務人員前原適用之各該退休（職、伍）法令規定辦理。
【第8項】：本條修正施行前已退職並支領退職酬勞金之政務人員，應按本條修正施行時之待遇標準，依第1項至第6項規定重新計算每月退職所得；本條修正施行後退職並支領退職酬勞金之政務人員，應按退職時之待遇標準，依第1項至第6項規定計算每月退職所得。
【第9項】：支領退職酬勞金之政務人員依第1項至第6項及前項規定計算之退職所得，經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸或月俸之調整重新計算。
②退撫條例第20條：
【第1項】：本條修正施行前經審定得辦理優惠存款之已退職政務人員，自本條修正施行後，辦理一次退職酬勞金或公保一次養老給付優惠存款之金額，仍按本條修正施行前原儲存之金額辦理。本條修正施行後退職政務人員，比照公務人員辦理優惠存款規定計算得優惠存款金額。
【第2項】：前項人員支領月退職酬勞金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率，依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。2.自中華民國110年1月1日起，年息為零。
【第3項】：前項人員公保一次養老給付之優惠存款利息，依前項規定計算後，致每月退職所得低於前條及附表1或附表2所定最末年退職所得替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優惠存款利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條修正施行前規定計算之每月退職所得（以下簡稱原金額）原即低於前條及附表1或附表2所定最末年退職所得替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。
【第4項】：前2項人員依前條及前2項規定計算後，每月退職所得低於或等於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（以下簡稱最低保障金額）者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優惠存款利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。
【第5項】：第1項人員支領一次退職酬勞金者，其一次退職酬勞金與公保一次養老給付之優惠存款利率，依下列規定辦理：⑴一次退職酬勞金與公保一次養老給付合計之每月優惠存款利息高於最低保障金額者：㈠最低保障金額之優惠存款利息相應之本金，以年息18%計息。㈡超出最低保障金額之優惠存款利息相應之本金，其優惠存款利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。⑵一次退職酬勞金與公保一次養老給付合計之每月優惠存款利息低於或等於最低保障金額者，其優惠存款本金以年息18%計息。
【第6項】：第1項人員兼領月退職酬勞金者，其兼領之一次退職酬勞金與公保一次養老給付之優惠存款利率，依下列規定辦理：1.按兼領月退職酬勞金比率計得之公保一次養老給付優惠存款金額，依第2項至第4項規定辦理。但最低保障金額及第3項所定最末年退職所得替代率上限金額應按其兼領月退職酬勞金之比率計算。2.兼領之一次退職酬勞金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退職酬勞金比率計得之公保一次養老給付優惠存款金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退職酬勞金之比率計算。
【第7項】：依軍、公、教人員、其他公職人員或公營事業人員退休（職、伍）法令請領退休（職、伍）金，並於政務人員退職時請領公保一次養老給付辦理優惠存款者，其公保一次養老給付優惠存款利率，按其支領退休（職、伍）金之種類，依前五項規定辦理。
【第8項】：前六項以外之政務人員，其公保一次養老給付優惠存款利率，依第2項規定辦理。但本條修正施行前已退職政務人員依第2項規定計算後之每月優惠存款利息低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額；本條修正施行前每月優惠存款利息原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。
③退撫條例第21條：
【第1項】：支領退職酬勞金之政務人員每月退職所得，依前條規定調降優惠存款利息後，仍超出附表1或附表2所定各年度退職所得替代率上限者，應依下列順序扣減每月退職所得，至不超過依退職所得替代率計算之金額止：1.每月所領公保一次養老給付或一次退職酬勞金優惠存款利息。2.退撫新制實施前年資所計得之月退職酬勞金（含月補償金）。3.退撫新制實施後年資所計得之月退職酬勞金。
【第2項】：前項人員每月所領退職所得，依前2條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。
【第3項】：前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退職酬勞金者，各依其選擇兼領月退職酬勞金及兼領一次退職酬勞金之比率計算。
【第4項】：本條修正施行前退職者之每月退職所得，依前2條及前3項規定重新計算時，應由審（核）定機關以書面行政處分為之。
註：經比對「政務人員退撫條例」「公務人員退撫法」：
┌─────────────┬────┬───────┐│政務人員退撫條例第19、20、│政務人員│公務人員退撫法││21條，公務人員退撫法相關規│退撫條例│ ││定之對照表： │ │ │├─────────────┴────┴───────┤│ 【第19條】： │├─────────────┬────┬───────┤│施行後，退職所得或退休所得│第1項 │第4條第4款 ││之替代率（本俸2倍之一定比 │ │ ││率） │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│每月退職所得之內容： │第2項 │第4條第5款 ││一、支領月退職酬勞金。 │ │1.領月退。 ││二、支領一次退職酬勞金。 │ │3.領一次退。 ││三、兼領月退。 │ │2.兼領月退。 ││ 1.兼領月退職酬勞金。 │ │ ││ 2.兼領一次退職酬勞金。 │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│退職所得替代率上限： │第3項 │施行前退休： ││ │ │第37條Ⅱ： ││政務人員退職所得替代率上限│ │15年45%，每年 ││： │ │1.5%，最高35年││一、簡任級等：(15年以下)上│ │，至75%止。 ││ 限45%，其後每年1.5%， │ │施行後退休： ││ 最高35年，至75%(45% │ │第38條Ⅱ： ││ +1.5%*20)止。 │ │同上；但超過35││二、部長級等：(15年以下)上│ │年，每年0.5%，││ 限35%，其後每年1%，最 │ │至40年，至 ││ 高35年，至55%(35% │ │77.5%止。 ││ +1%*20)止。 │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│替代率上限（附表1、2） │ 第4項 │第37、38條Ⅲ ││ │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│兼領月退之替代率上限 │ 第5項 │第37、38條Ⅳ ││ │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│選擇本條例退職之副總統 │ 第6項 │無。 │├─────────────┼────┼───────┤│依其他法規退休之政務人員 │ 第7項 │無。 │├─────────────┼────┼───────┤│施行前已退：施行時之待遇標│第8項、 │第37、38條Ⅴ ││準施行後退職：退職時之待遇│第9項。 │ ││標準；且不隨在職人員之調整│ │ ││而重計 │ │ │├─────────────┴────┴───────┤│ 【第20條】 │├─────────────┬────┬───────┤│辦理優惠存款之金額 │ 第1項 │第35條 │├─────────────┼────┼───────┤│公保一次養老給付之優存利率│ 第2項 │第36條Ⅰ │├─────────────┼────┼───────┤│減後或本即低於最低替代率金│ 第3項 │第36條Π ││額 │ │ ││ │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│最低保障金額 │ 第4項 │第36條Ⅲ │├─────────────┼────┼───────┤│一次退職之優存利率： │ 第5項 │第36條Ⅳ ││一、高於最低保障：就最低保│ │ ││ 障內18%，至109年（12% │ │ ││ ），至111年（10%），至│ │ ││ 113年（8 %）自114年起 │ │ ││ （6%）。 │ │ ││二、低於或等於最低保障金額│ │ ││ 者，18%。 │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│兼領月退者之優存利率 │ 第6項 │第36條Ⅴ │├─────────────┼────┼───────┤│依其他法規退休者之優存利率│ 第7項 │無。 │├─────────────┼────┼───────┤│前6項以外者之優存利率 │ 第8項 │無。 │├─────────────┴────┴───────┤│ 【第21條】： │├─────────────┬────┬───────┤│調降優存後仍超過上限之扣減│ 第1項 │第39條Ⅰ │├─────────────┼────┼───────┤│最低保障金額 │ 第2項 │第39條Ⅱ │├─────────────┼────┼───────┤│兼領月退者之最低保障金額 │ 第3項 │第39條Ⅲ │├─────────────┼────┼───────┤│施行前已退者，就前2條、前3│ 第4項 │ ││項之重新計算，應以行政處分│ │ ││為之 │ │ │└─────────────┴────┴───────┘
④據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，
並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之）。而釋字第782號解釋意旨，明敘退撫法第7條第2項規定（無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背），同法第4條第6款、第39條第2項規定（與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背），同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定（無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背）等。
2.換言之，釋字第782號解釋意旨，業可認定原處分並無違憲之瑕疵（無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背），既解釋文及理由書已陳述綦詳；如退撫基金費用按公務員本薪額加一倍12%至18%之提撥費率，按月由政府撥繳65%，公務人員繳付35%。退休所得替代率，係公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本薪額加計一倍金額之比率。及每月退休所得，依公務人員支領退休金種類而有不同之內容，如支領月退休金人員，指每月所領月退休金加計公保一次養老給付優存利息，或參加各項社會保險所支領保險年金；與最低保障金額指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。及因退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法核發補償金之處理方式；退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付優存利率之調整；關於每月退休所得，不得超過依替代率上限計算之金額之適用範圍，及其相關起算與調降之比例；與退休公務人員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出各年度替代率上限者，應依序扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止等。參照據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之），本院即應受拘束，而應據以為爭執釐清之認定。既政務人員退撫條例與公務人員退撫法之相關規定高度類似，如上揭比對表可參。
而公務人員退撫法之相關規定經釋字第782號認不違憲，在本院受之拘束下，自無就原處分所依據之政務人員退撫條例相關規定，再為論述之必要。
3.關於原告之其他陳述，本院理解後將之整理，並就本案應理解範圍，為相關說明如下：
①從【法律問題】的觀點：為何改革需要檢視是完全溯及既
往（或不完全溯及既往）？是因為改革的迫切？⑴法安定性原則、信賴保護原則、禁止溯及既往原則，彼
此間存有互動關係。法安定性會讓人民對一個恆常法秩序產生信賴，信賴保護原則是保障人民對得以預見國家措施（尤其是侵害權益之措施），而得採取適當之因應；當然也因此而認為「新規範的效力若及於新規範生效前，已經存在的全部事實」屬於「完全溯及」者，我們的立場是原則上應禁止（就表示有例外之可能性）。但面臨到特定的現狀，讓普遍國民都感到不平（特定的法規範所產生不公義的結果）則是改革時候到了。如果我們一直堅守信賴保護原則，而貫徹完全溯及之禁止；則透過規範的改變，所尋求的改革，將不容易及時成就；遷就構成要件事實完全實現的時程，致革新制度不能及時落實，而大幅延宕其績效，讓人民無感而全無實益。這就要考量「不完全溯及」，當時新規範的效力實際上將及於部分在新規範生效前已經存在的事實，這不能說是完全無溯及，這種情形不同於完全溯及，則我們的立場是原則上應允許。
⑵此一以構成要件事實是否全部完成為分界點，所做的原
則不許可與原則許可的兩種立場，就代表對法安定性和規範改革二者的態度：只認同完全溯及既往的情形，則社會的選項偏向安定，若認同不完全溯及既往，就是要為興革事項給予較大的彈性。而我們是「民主法治國家」，在完全或不完全溯及之間。從「法治國」的觀點，是經由法律保留原則、法律優位原則、平等原則、比例原則、信賴保護原則與法律不溯既往原則等，用以建置法的安定性。而「民主國」的視角，可以透過民主投票之機制，凝聚共識而為相關興革事項，是多數民意的展現。這兩種思維，會發生角力，面對興革事項我們要給民主國原則較大的改革空間；但如這項改革措施，涉及到法治國原則，就要衡量規範在修改的過程中如何的調整及緩和，讓興革事項有較大的彈性，也讓法安定及信賴保護原則，得以慰藉。
②從【財務問題】的觀點：年金改革是否攸關國家財務永續
與族群世代正義？已經形成之迫切，有無不同意見？⑴軍公教年金改革不僅是法律問題更是財務問題，就財務
分析而言，關鍵事項有三：其一，關於年金改革之原因。年改策略選擇「減少公務人員的退休金」為手段；缺乏該有的財務現狀之說明與報告，在立法的程序中無法說明「雖在禁止不溯及既往原則，但為年金改革之公益事務下，可以有例外，而例外是要在非常特殊而非常需要的情形下進行」。年金改革所面臨之特殊性是否已攸關國家財務永續與世代正義，我們看不到相關的資訊與事證。而國家之財政困境，也有不同的說法，如前財政部長許嘉棟2018.07.12於工商時報著文「台灣何來世代不公平問題？」稱：「根據主計總處的最新國富統計報告，台灣在2016年底擁有非金融性資產淨額（淨額係指扣除資本折舊）新台幣165.17兆元，以及金融性資產淨值（因國內金融性資產與負債為債權債務關係，具互抵性，故此項金融性資產指的是國外金融性資產減去負債後的淨值）35.6 8兆，合計國富淨額達200.86兆，平均每人擁有的國富淨額為854萬元。
⑵另外從家庭部門的資產負債觀察，2016年底家庭部門平
均每人的非金融性資產淨額為217萬元，國內外金融性資產淨值為290萬元，合計平均每人的家庭資產淨值為507萬元。主計總處所報導的國富，雖然未把潛藏負債扣除，但它已將政府未償負債減除，而且未把自然資產、文化資產及人力資源（經濟學稱之為人力資本）等資產計入。這些國富及家庭財富除了可供現存各世代的人享受或運用，絕大部分是這代人要遺留予下代人的。而且，此一國富淨額遠超過潛藏負債殆無疑義。因此，根據以上統計，絕不會有這代人留下淨負債要讓年輕人及未來世代負擔的情事。」因為國庫只有一個，若有財政上的困境，就目前通過之前瞻計畫8,800億元的預算與政府各機關每年經常門的支出，與年金改革間的國家財政分配，都將是政府機關之說明義務，才能讓公務人員退休資遣撫卹法形成溯及既往之立法，仍得以獲致程序上的正義。
⑶關於減少軍公教的退休金，該參酌如何的財務分析資料
，以定如何著手。就退撫舊制之年資所應得之退休金，是應由政府編列預算支給之負債，也就是應該精算之法定義務負擔；就擁有退撫舊制年資之退休人員（或尚在職之人員）而言，毫無疑問的是他們已經在24年前提出應為之給付（服公職），而政府以財政困難或退撫基金即將破產為由，而砍減退撫舊制之年資所應得之退休金，似乎都不是可被接受的理由。於此，公務人員退撫舊制法定義務負擔之精算，包括104年度、105年度之精算報告；但這個精算只知道應計負債是多少？而無法回應改革方案。就退撫新制之退休金而言，公務人員退休金改革方案（繳多、領少、領的時間延後等）應作一份對於改革方案所產生影響之精算，作為改革可行性之評估。而銓敘部106.4.18所發表之「公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告」，雖非精算報告，但也作相關推估。然因所評估之變動因素過於簡略，而無法作為具體數據擬定之參考（如提撥率均為18%之下，銓敘部所提方案：35年年資，所得替代率75% -60%；而考試院審查方案：35年年資，所得替代率80% -70%，該評估報告累積餘額虧損年度，財務效益僅延後5年：125年度，及延後4年：124年度，此與第7次精算評估報告書，所稱提撥率12%之下，修法的財務效益，基金之累積餘額開始出現負數年度延後10年：130年度，相去甚遠）；足見此關於公務人員年金改革方案所產生影響之精算報告，實質上在立法階段是缺漏的。
③從【精算報告】的觀點：嚴格而言，修法期間（105年6月
至106年8月），相關之精算報告或評估報告只有三件：1.退撫基金第6次精算報告，2.關於公務人員退撫舊制法定義務負擔之精算，包括104年度、105年度之精算報告，3.銓敘部106.4.18所發表之「公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告」。
⑴尤其是調整給付制度，包括降低所得替代率、調整退休
金基數內涵、調整退休金計算基準、延後月退休金領取年齡等等，不同的策略或組合對退撫基金所產生之影響，無任何財務精算分析可供參酌。當期待我們給民主國原則較大的改革空間？是否改革的潮流也該給予法治國原則的讓步，一個懇切的說明？究竟我們有多少財務資料可供分析，作為正當法律程序的基礎。退撫基金每3年的精算報告，最近者為第6次精算報告（精算評估日是103.12.31），但其中調整折現率（係指轉換未來現金流量價值為現值之利率。就年金之精算而言，折現率之大小是提撥費率的訂價關鍵因子），從102年8月第5次精算報告（折現率3%），至105年2月第6次精算報告（折現率改為4%），到108年2月第7次精算報告（折現率維持4%：精算評估日是106.12.31，但發表時間108年2月）。
⑵就折現率由3%改為4%，公務員之應計負債降低2,864億
元（第5次精算評估報告折現率採3%，而第6次精算評估報告折現率採4%，關於公務人員之精算應計負債分別為15,155億元、12,291億元，差距2,864億元，因為精算基礎不同而呈現應計負債減少2,864億元，自有進一步說明之必要），這是重要的設算基礎變動，所影響精算的結果是大幅度的；而以之為政策捨取之判讀，政府機關缺少進一步說明，因計算基礎之數據變動，而產生之差異分析。而全球最近5年平均收益率為4.8%，而最近3年平均收益率為3.1%，波動甚大，最近10年平均目標收益率為3.9%；而近期社會所採之折現率介於2.5%至4.0%之間，故第7次精算報告（折現率維持4%）已經是邊緣性選擇，也缺少更詳實的說明。折現率之選擇，決定了基金提撥費率的關鍵，如同社會保險如何訂價（如何決定保險費率），這麼重要的關鍵，年金改革中卻是虛位而缺席。
④從【資訊整合】的觀點，來檢視勞保與軍公教之差異（改
革方案之影響分析之精算報告；折現率變動差異性及時機選擇性之分析；是否專款挹注）；顯然軍公教改革策略之形成，有違正當法律程序，也無法釐清手段與目的間是否有更好的組合，來判定是否符合比例原則。
⑴108年2月發表之退撫基金第7次精算報告（以修法後為
準，精算基準日:106.12.31）。參照公務人員退休撫卹基金管理條例第1條：「為辦理公務人員退休撫卹基金之收支、管理及運用等事項，依公務人員退休法第8條第6項及公務人員撫卹法第15條第3項規定，制定本條例。政務官、教育人員及軍職人員之退休（職）、（伍）撫卹基金一併納入本基金管理。」公務人員退休法第8條第6項及公務人員撫卹法第15條第3項均已廢止，授權依據就現階段而言，所為之第7次精算報告，在法律保留原則的思維下，似有未為周延之疑義。但其相關之內容，卻是此次年金改革方案之檢討報告；從一開始就採取不足額提撥方式，當時法規以8%至12%為準，但實際提撥率僅為8%，於89年6月第一次精算報告時，已經敘明法定提撥率就是不足正常成本之費率；故一開始施行退撫新制，就已經知悉退撫基金必然走向基金累積餘額出現負數之情形，只是出現年度要精算評估而已；足見退撫新制亦未全然採取共同儲金制，而是採取儲金制與恩給制的混合性制度，因此確認關於軍公教所定退撫給與，屬於退撫新制實施前年資計得者，應由政府編列預算支給（是為政府法定債務）；屬於退撫新制實施後年資計得者，應由退撫基金支給（仍由政府負最後支付保證責任）；這是法規範的一脈設計所導致之結果。相較於勞工保險，現行法勞工保險條例第69條：勞工保險如有虧損，在中央勞工保險局未成立前，應由中央主管機關審核撥補。其本質就是由政府負最後支付責任；106年4月勞保年金改革方案精算報告（計算精準日：105.1
2.31），依行政院106年3月30日函送立法院審議之勞工保險年金改革草案（立法院:政府提案第15946號），設算基礎如下：施行年度：107年起施行。保險費率：107年實收費率10%，其後每年調高0.5%，最高至12%。年金給付及老年一次金給付之平均月投保薪資採計期間：施行次年起，按加保期間最高72個月平均計算，其後每年增加12個月至上限180個月。107年起政府撥補，每年撥補200億元（此時這項勞工保險條例尚未立法通過）。
⑵面對資訊整合後，社會保險之平衡方式，最重要的有二
，其一為完全準備制（Full-Funded），另一為隨收隨付制（Pay-as-you-go）。完全準備制和隨收隨付制，係基於完全不同觀念；前者係類似於「儲蓄養老」的概念，後者則類似於「養兒防老」的想法。退休年金如果採完全準備制，年金之財源來自以前資本之累積及其孳息，退休年金之決定因素，是以前累積之資本，而該資本又決定於以前（可能20年前）之所得。所以，該所得與當前的經濟情況不容易聯結；即使在完全準備的情況下，以前累積資本之運用所產生的孳息（也可能是資本之損益），這些都是影響年金水準的重要因素，即有可能反映當前的經濟情況。而處於金融市場高度商品化的現代，要如何控管風險製造利潤，才是重點。在隨收隨付制下，主要之關鍵性變數為退休所得的高低，而其決定因素為所得替代率和計算基礎。退休者決定之後，再計算工作者的費率，決定應收保費總額。在維持一定的退休所得水準之前提下，隨收隨付的財務操作，即使有上下，仍有可能維持平衡。而策略上可以提高費率（以最適提撥率觀察實際提撥率，並精算歷年應計負債）、增加投資報酬（建立財務均衡之目標報酬率、激勵機制及投資組合策略）、調整給付制度（降低所得替代率、調整退休金基數內涵、調整退休金計算基準、退休金可依客觀條件而調整、延後月退休金領取年齡）等等。
⑶就退撫舊制之年資所應得之退休金（恩給制），其本質
為政府之債務，政府以無由聯結（退撫舊制之年資所應得之退休金，是法定義務應由政府編列預算支給，與退撫基金之管理無關，退撫基金是否即將破產者，更與之無涉）之理由，任意減除「退撫舊制之年資所應得之退休金」自屬不當聯結之濫用裁量；參照公務人員退撫舊制之年資應計退撫經費精算報告書，以具有該年資者，為84年6月30日前既定任職公務人員身分者，未來不會再新增人數或年資的封閉團體，所以僅考慮以未來30年給付的累計現值，作為各級政府未來或有給付責任之金額（參見該105年法定義務負擔精算評估報告書p7、106年底法定義務負擔精算評估報告書p7）。是以，這是一份可精算之封閉性法定義務負擔，擁有這些年資者（尤其是這些年資占該人退休金之大部分者），於今多半老邁，其經濟上應變能力多數不佳，砍減這些人的退撫舊制之年資所應得之退休金，必然應出於「迫不得已中的迫不得已」，否則必有違誠信原則及比例原則。
⑷退撫新制實施後年資所計得之月退休金，而這些全然由
公務人員之每月退休所得內扣減，政府並未因此為任何財政之支出。或許，有些不同觀點，認為共同儲金投入時政府分擔65%，所以上開「退撫新制實施後年資所計得之月退休金」之扣減，也有政府之出資；但由修法後之第4條每月退休所得而言，這投入基金之款項，就社會保險之觀點無論是完全準備制或隨收隨付制，參照其計算累加的結果，就成為退休者所待領取之款項，性質上政府所投入之部分，就成為公務人員之退休基金，而當基金有所不足時，是由政府負擔最後支付保證責任；但本次修法卻是由公務人員從依法取得每月退休所得中撥出一部分，來彌補基金提撥不足所造成之財務缺口；甚至是砍減退撫舊制年資所計算之退休金，來彌補退撫新制之財務缺口。而這分缺口是退撫新制於84年開辦時，就已經預估而知悉的情形，退撫基金歷經7次精算報告均表明提撥不足是關鍵所在。則公務人員退休資遣撫卹法第39條，將應由政府負擔最後支付保證之法律責任，轉嫁到退休公務人員身上，而全部由公務人員承擔，是不符合手段與目的之相容性，而有違比例原則。
⑤就原告所指述，就退職時已經確定之審定，而另訂不同計
算標準，溯及既往適用於已完結之事實，明顯違背信賴利益之保護及憲法對財產權之保障。雖經釋字第782號解釋而釐清，但就年金改革之原因及相關資訊之完整，仍有許多不同觀點之描述，正如原告所稱不能以退撫基金之營運狀況，作為調降公務人員退休金之藉口。
⑴從【法律問題】的觀點：為何改革需要檢視是完全溯及
既往（或不完全溯及既往）？經釋字第782號解釋意旨認為屬於繼續性法律關係，而無完全溯及既往之疑義；但就不完全溯及既往之因應，面對興革事項我們要給民主國有較大的改革空間；但如涉及到法治國，有要衡量如何調整及緩和。但實質上，我們無法認知所面對興革事項之全貌？究竟是如何的【財務問題】，也無由觀察如何成就較大的改革空間，更不知如何處理變動之調整及緩和？這明明就是一件財務問題，可是整個修法的過程中，沒有解決如何理解？以及如何因應？密集修法期間，相關之財務報告只有三件：105年2月退撫基金第6次精算報告，關於退撫舊制法定義務負擔之精算（104年度、105年度），銓敘部106.4.18之公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告。既欠缺針對改革方案之【精算報告】，也欠缺退撫舊制、新制之退休金，該有的差異上認知，以及該如何因應【整合資訊】，做全面性的理解與選擇。
⑵相對於106年3月30日行政院函請立法院審議之「勞保修
正草案」第66條就勞工保險基金之來源增訂政府之撥補，並明文每年撥補金額不得低於新臺幣200億元，而第69條第1項亦規定勞工保險之財務由中央政府負最後支付責任。且勞保年金經過4次精算，最近一次是107年度之勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估報告、勞工保險職業災害保險費率精算及財務評估報告、就業保險費率精算及財務評估委託研究報告等（基準日均為10
6.12.31，發表時間分別為：107年12月、107年6月、107年11月）。但勞保局於106年4月以基準日均為105.12.31委外製作「勞工保險金改革財務精算評估（即本文50年現金流量分析之資料）」，而勞動部於106年2月自行推估「年改會勞保年金改革建議方案財務評估報告」。可以看出對勞保年金，就改革建議方案作財務評估，並就作財務精算報告。軍公教年金改革可謂相去甚遠，就教育人員部分，教育部覆稱就「105年教育人員退撫舊制年資應計退撫經費精算計畫」所為106年底法定義務負擔精算評估報告書（精算基準日106.12.31）發表日期107年3月；另就改革方案之財務精算，提供「106年度教育人員退休制度調整成本分析計畫」所為精算評估報告（精算基準日105.12.31）發表日期106.9.11。而公立學校教職員退休資遣撫卹條例是106.8.9公布107.7.1施行。足見立法過程中，無論是退撫舊制由政府編列預算支給（除了死亡年齡尚未確定外，其他數據均以確定），而退撫新制與改革方案間之變動狀況（透過精算，理解改革方案可能之效果，或無調整之空間，甚至是透過立法規劃逐年專款的挹注），都未完成精算，而無由參酌。軍職人員經國防部陳報無相關精算報告。在同一個政府運作下的年金改革，程序上已經不合於平等原則，又因相關資訊之不足，即有違正當法律程序。
4.面對軍公教退休年金改革，本質上是一個財務問題或事件，但整個改革的過程卻是以法律問題或事件來處理。因此，就這些質疑，由關於溯及既往之概述（論述民主國有較大的改革空間；但如涉及到法治國，有要衡量如何調整及緩和）。
各種年金改革之比對（未來50年現金流量的評估，來觀察基金開始連續遞減及累積餘額出現負數之情形，裨益就改革的情形，是否得由財務分析而描述。就軍公教勞等年金，未來50年現金流量分析）：儲金制之財務建全與否，提撥率是關鍵之一，而折現率係指轉換未來現金流量價值為現值之利率。就年金之精算而言，折現率之大小是提撥費率的訂價關鍵因子；然而退撫新制之提撥率與退撫舊制之政府之法定義務負擔無涉。故從「在立法過程中我們考量過多少財務資訊」、「關於退撫舊制部分」、「關於優惠利率部分」、「關於所得替代率部分」、「關於處理調降的扣減順序」等面向觀察，說明公務人員退休資遣撫卹法第27條、第36條、第37條、第38條、第39條等規定違憲之理由，提出釋憲之聲請（以108年度年訴字第721號事件為之）經司法院108年7月2日收文，編案為108年度憲三字第34號。然於釋字第782號解釋公告後，經司法院於108年10月3日函覆，就該釋憲案於108年9月27日1497次會議決議應不受理在案。
5.綜上所述，原告上開所訴各節（如原處分重新核定原告之退休金及優惠存款，有違法律止溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障之意旨），均非可採，原處分並無違誤（依據政務人員退撫條例第19條、第20條及第21條規定；如同公務人員退撫法第4條第4款、第5款、第36條、第37條、第38條及第39條等規定，而該規定經釋字第782號解釋：上開公務人員退撫法等規定，均無違憲），訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後（如領月退或領一次退，對一次退者年改方案並無差異，但領月退者十年後差異將半，有違平等原則；實際上對年改生效日即107年7月1日之前所領之退休金都不生影響，這是符合平等原則；而關於修法生效後之影響，就是選擇的結果，一次退之影響在優存之調降，而月退部分則並及於月退休金及月補償金；基礎不同，而處預不同，自無違平等原則），核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 6 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 6 日
書記官 簡若芸