臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第611號原 告 廖義男被 告 考試院代 表 人 伍錦霖（院長）上列當事人間政務人員退職撫卹條例事件，原告不服考試院中華民國108年1月7日108考臺訴決字第013號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係司法院退職政務人員，於民國107年7月1日前退職生效，並支領月退職酬勞金。被告依107年7月1日施行之政務人員退職撫卹條例（下稱退職條例），以107年6月7日考授銓退二字第1074337672號函（下稱原處分）重新計算原告自107年7月1日起各年度之每月退職所得。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
公務員法制度核心理念及目的，在延攬優秀人才進入公職長久為國家服務。達成此目的之方法，則以官等、職等及職位之層級設計及授與，及以考績評量公務人員之服務績效並以其功績作為其陞遷官等、職等及職位之依據。而國家給予公務人員之俸給，係依其官等、職等及職位所代表之身分尊嚴及責任重要性為評量之待遇給付，並使其能維持與其官等、職等及職位身分相當之生活水準。並於其依法退休（職）時，予以充分照顧，給予依其最後在職之同職務人員之俸額為基準計算之退休金（退職酬勞金），且其任職年資愈長者，退休金（退職酬勞金）基數愈高，使其於年老體衰時仍有相當之收入，足以相當程度仍可維持其原來生活水準。因此具有強烈引導公務人員以長久服公職至得依法退休（退職）為止，作為其人生志業目標之作用，並因而達到公務員法制度延攬及保住優秀人才長久並持續提升績效為國家服務之目的。尤其合理適當之退休金（退職酬勞金）更是維繫及鞏固整個公務員法制度有效運作之最後關鍵因素。而稱「制度」者，為具有客觀法原則之規範性質，「受憲法制度性之保障」者，即表示此客觀法原則之規範性質，位階上屬於憲法層次，因而不容立法者任意制定法律予以破壞該制度功能或減損其核心價值。此受憲法制度性保障之公務員法制度，為原告長期投入公、教職生涯之信賴基礎，該公務員法制度所保障之公務員權益，包括賦予依法退休（職）人員得依法享有之退休金（退職酬勞金）為應受保護之信賴利益。以扣減退休（職）公、教及政務人員依法所得受領之退休金（退職酬勞金），作為彌補退撫基金缺口之手段，根本不合法及不適當，且侵害人民財產權及嚴重損害公、教人員對政府之信賴，已非侵害最小之手段而已，其手段所造成之損害顯然大於為減輕國庫財務負擔目的之利益，乃違反憲法第23條所揭示之比例原則。106年8月9日修正公布之退職條例，將退休（職）人員之退休（職）所得替代率之上限，第1年即大幅遽降
25.9616%，其後又逐年調降1.5%，持續10年。逐年減少退休（職）所得，其實際作用及結果，係在逐年減損退休（職）人員最後在職之俸給所依據之官等、職等及職位所代表國家賦予之責任與榮譽之意義與價值。逐年減少退休（職）所得，使退休（職）人員逐漸不能維持其原來之生活水準，且每下愈況，嚴重損害退休（職）人員受憲法保障之財產權。且亦表示公務人員退休（職）後之生活未獲國家妥善照顧，國家不信守其照顧義務，將失去人民對國家之信賴及投入公職之意願，嚴重損害延攬優秀人才並使其久任公職之功能，乃破壞公務員法制度之核心理念及價值。原處分作成依據之退職條例第19條、第20條及第21條（下稱系爭規定）大幅遽減並逐年遞減退職所得，違反憲法上信賴保護原則、比例原則及侵害人民憲法所定服公職權之制度性保障，並嚴重侵害退休（職）人員受憲法保障之財產權。亦即該處分實質上並無合憲適法之依據，乃屬違法損害原告之財產權利，因此依行政訴訟法第5條提起撤銷訴訟，請求撤銷該違法處分及訴願決定，並依行政訴訟法第7條合併請求如訴之聲明之損害賠償。
㈡聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應給付原告新臺幣（下同）35萬6,072元，並自108年3月1日起至上述第1項原處分撤銷確定（即回復為原來退職所得）之日止，按月於每月1日給付原告如附表「每月減少退職所得之損害」欄所示之每月金額及各期給付日次日起加計之法定遲延利息。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
原告係96年10月1日退職生效，銓敘部依被告授權規定，按系爭規定以原處分，以其退職總年資（33年7個月）及退職時月俸額（9萬2,480元；107年度俸額為9萬8,160元），重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退職所得（如原處分附表），於法並無違誤。參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。系爭規定與適當性、必要性、衡量性3原則均無違背，實未違反比例原則之精神。適度調降政務人員退職所得規定之最終目的，不宜論斷為縮小高、低階公（政）務人員退休（職）所得之差距，而係為落實上述多元公益性目的，爰原告訴稱系爭規定目的不具正當性一節，洵屬誤解。政務人員退職制度自93年1月1日起改採離職儲金制後，因政務人員退撫基金已無現職人員繳費收入，爰自96年起迄今，均由政府編列預算撥補政務人員退撫新制之退職酬勞金給付，從而原告所提「改善退撫基金經營績效」、「調高繳付退撫基金之費率」或「延後退休金起支年齡」等其他手段，尚無法達到本次改革所欲達成之公益目的。退職條例第9條第1項、第10條第1項規定並非如原告所稱係為鼓勵及報償久任公職為目的所設計；再以，早期政務人員退職制度雖比照公務人員退休制度設計，然以政務人員應隨政策成敗進退或於任期屆滿退職，與永業性公務人員係屬有別，難謂政務人員退職制度寓有以退職酬勞金給與作為吸引政務人員久任其職之功能意義，爰原告稱系爭規定損害公務員法制度延攬優秀公務人員並使其久任公職之功能，乃破壞公務員法制度之核心理念及價值，違反憲法之制度性保障原則一節，洵不足採。銓敘部依被告授權規定，按系爭規定逐年調降退職人員每月退職所得，並未違反憲法第15條所定之財產權保障意旨。按公（政）務人員退休（職）制度之退休（職）金，係第二層強制性職業退休金，係按其任職年資長短、職位及職級提供相稱支持其退休（職）適足生活之所需，主著重公平性，無法針對個人年齡及經濟能力狀況而為差別待遇；是國家對於退休（職）公（政）務人員權益之保障，並非追求退休（職）金為固定不可變更之數字及維持退休（職）人員原來生活水準，而是給與退休（職）公（政）務人員「適足」的生活照顧。所謂「政府負最後支付保證責任」，並非狹義的僅指所有財務負擔和缺口都只能由政府財政（即全民稅收）支應；政府針對現行公（政）務人員退休（職）制度積極推動改革措施，確保退休（職）制度和退撫基金都能永續發展，讓下一世代也能享有適足退休保障，方為政府應負之責。另本案原處分係依系爭規定所為，並無違誤，爰原告主張應給付其每月退職所得調降差額，自當無所附麗。
㈡聲明：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、爭點：㈠原處分作成依據之系爭規定是否違反信賴保護原則？㈡原處分作成依據之系爭規定是否違反比例原則？㈢原處分作成依據之系爭規定是否侵害憲法所定服公職權之制
度性保障、違反財產權保障？
五、本院的判斷：㈠按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行
政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。此所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，原告以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，該法律於經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題，並非行政法院為案件審理時所得審查。故原告以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。
㈡前提事實
原告係司法院退職人員；其退職案前經審定自96年10月1日退職生效；退職時月俸額為9萬2,480元，退撫新制實施前、後年資為25年及8年7個月，分別核給月退職酬勞金85%及18%；其公保養老給付得辦理優惠存款金額為200萬元。茲因退職條例嗣於106年8月9日經總統修正公布，其中第19條至第21條等條文並特定自107年7月1日施行，被告乃依該條例上開條文規定，以原處分按其退職總年資（33年7個月）及退職時月俸額（9萬2,480元；107年度俸額為9萬8,160元），重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退職所得（如原處分附表）。
㈢再按陸海空軍軍官士官服役條例、公務人員退休資遣撫卹法
、公立學校教職員退休資遣撫卹條例分別於107年6月21日、106年8月9日、106年8月9日修正公布，並均自107年7月1日施行。立法委員江啟臣、林德福等多人，認相關修正違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。司法院於107年12月4日、108年5月15日分別召開說明會；並於6月24日、25日進行言詞辯論。言詞辯論後司法院大法官於8月21日至23日舉行第1496次會議，分別作成釋字第781號、第782號及第783號解釋。其解釋理由略以：1.退除、退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。2.調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯及既往原則：新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。3.調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。
㈣又按早期政務人員退職制度係參照公務人員退休制度設計，
於符合一定條件退職時，得請領退職酬勞金及辦理優惠存款。然因舊政務人員退職撫卹條例第4條及舊政務人員退職酬勞金給與條例第4條規定，產生「擔任政務人員年資2年以上，即得併計常務人員年資，按政務人員等級支領全部年資之退職酬勞金及辦理優惠存款」之結果，造成長期擔任常務人員者，只因任職政務人員，即得將常務人員年資併計退職年資並按政務人員本（年功）俸或月俸計算全部年資之退職酬勞金及優惠存款，衍生退職所得偏高問題；於今公務人員退休制度面臨退休所得替代率過高及退休金準備不足等問題，以及因應我國人口結構高齡化及少子化之發展趨勢下，已規劃相關調降退休所得替代率及調降優惠存款利率等改革方案；再加以我國人口結構面臨高齡化及少子化之發展趨勢，為避免退休（職）給與經費有不當之代際移轉情形，造成後代子孫之沈重負擔，政務人員退職所得確有因應時勢配合調整之必要。是以，基於整體社會經濟環境之情勢變遷，政務人員退休（職）權益之衡平及社會整體資源公平分配之原則，政務人員退職所得應因應時勢配合調整，故退職條例乃參酌公務人員調降退休所得替代率及調降優惠存款利率等改革方案，調降政務人員退職所得，並與公務人員年金改革方案同步自107年7月1日起實施，俾使公務人員及政務人員退休（職）權益衡平，並兼顧社會整體資源之公平分配。是以，本件被告據以作成原處分之退職條例規定，雖與上開司法院大法官釋字第781號、第782號及第783號解釋係針對服役條例、退撫法及退撫條例規定所作成之合憲解釋，其法律名稱及條文內容雖有不同，惟揆諸其上開立法精神乃屬相同，故依上開司法院大法官釋字第781號、第782號及第783號解釋意旨，應認退職條例有關「調降領取（一次）退休金者之優存利率」等規定屬合憲，並無原告所指摘之違反憲法所定服公職權之制度性保障、財產權保障、信賴保護原則、比例原則等違憲事由。足認原處分係屬合法，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
㈤原告請求被告應給付如聲明第2項所載之金額及法定遲延利息，顯無理由。
按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。本件原告請求撤銷原處分違法，為無理由，應予駁回，已如前述，則難逕認原處分違法侵害原告權利，是其依行政訴訟法第7條規定合併請求被告賠償如訴之聲明第2項所示之金額及法定遲延利息，亦無理由，應併予駁回。
六、綜上，原告訴請如訴之聲明所示，惟本院參酌司法院大法官釋字第781號、第782號及第783號解釋意旨，應認退職條例規定不違憲，原告之訴，顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
中 華 民 國 109 年 3 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 黃 莉 莉附錄本判決引用的相關條文：
政務人員退職撫卹條例
第19條規定：「（第1項）支領退職酬勞金之政務人員於本條修正施行後之每月退職所得，不得超過最後在職同等級人員本（年功）俸加一倍或月俸加一倍之一定比率（以下簡稱退職所得替代率）。（第2項）前項所稱每月退職所得，依政務人員支領退職酬勞金之種類，分別規定如下：一、於支領月退職酬勞金人員，指每月所領月退職酬勞金（含月補償金）加計公保一次養老給付優惠存款利息，或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。二、於支領一次退職酬勞金人員，指每月所領一次退職酬勞金優惠存款利息，加計公保一次養老給付優惠存款利息或社會保險年金之合計金額。三、於兼領月退職酬勞金人員，包含下列二項：（一）兼領之月退職酬勞金，加計按兼領月退職酬勞金比率計得之公保一次養老給付優惠存款利息或社會保險年金之合計金額。（二）兼領之一次退職酬勞金優惠存款利息，加計按兼領一次退職酬勞金比率計得之公保一次養老給付優惠存款利息或社會保險年金之合計金額。（第3項）第一項退職所得替代率上限，依退職政務人員等級及審定之退職年資，依下列規定計算：一、比照簡任級政務人員：
任職年資十五年以下者，以百分之四十五為上限，其後每增加一年，上限增加百分之一點五，最高增至三十五年，為百分之七十五。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者，以一個月計。二、部長及其相當等級以上之政務人員：任職年資十五年以下者，以百分之三十五為上限，其後每增加一年，上限增加百分之一，最高增至三十五年，為百分之五十五。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者，以一個月計。（第4項）前項退職所得替代率上限，依政務人員等級及審定之退職年資，照附表一或附表二所列各年度退職所得替代率上限認定。（第8項）本條修正施行前已退職並支領退職酬勞金之政務人員，應按本條修正施行時之待遇標準，依第一項至第六項規定重新計算每月退職所得；本條修正施行後退職並支領退職酬勞金之政務人員，應按退職時之待遇標準，依第一項至第六項規定計算每月退職所得。（第9項）支領退職酬勞金之政務人員依第一項至第六項及前項規定計算之退職所得，經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸或月俸之調整重新計算。」第20條規定：「（第1項）本條修正施行前經審定得辦理優惠存款之已退職政務人員，自本條修正施行後，辦理一次退職酬勞金或公保一次養老給付優惠存款之金額，仍按本條修正施行前原儲存之金額辦理。本條修正施行後退職政務人員，比照公務人員辦理優惠存款規定計算得優惠存款金額。（第2項）前項人員支領月退職酬勞金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率，依下列規定辦理：一、自中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之九。二、自中華民國一百十年一月一日起，年息為零。（第3項）前項人員公保一次養老給付之優惠存款利息，依前項規定計算後，致每月退職所得低於前條及附表一或附表二所定最末年退職所得替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優惠存款利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條修正施行前規定計算之每月退職所得（以下簡稱原金額）原即低於前條及附表一或附表二所定最末年退職所得替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第4項）前二項人員依前條及前二項規定計算後，每月退職所得低於或等於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（以下簡稱最低保障金額）者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優惠存款利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。」第21條規定：「（第1項）支領退職酬勞金之政務人員每月退職所得，依前條規定調降優惠存款利息後，仍超出附表一或附表二所定各年度退職所得替代率上限者，應依下列順序扣減每月退職所得，至不超過依退職所得替代率計算之金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退職酬勞金優惠存款利息。
二、退撫新制實施前年資所計得之月退職酬勞金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退職酬勞金。（第2項）前項人員每月所領退職所得，依前二條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 17 日
書記官 鄭 聚 恩