臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第702號
109年4月8日辯論終結原 告 成秀珍法定代理人 阮建東被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）住同上訴訟代理人 賴威志
陳韻竹被 告 公務人員保障暨培訓委員會代 表 人 郭芳煜（主任委員）訴訟代理人 黃郁婷上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年1月15日108公審決字第162804號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按監護人於監護權限內，為受監護人之法定代理人；此於成
年人之監護亦準用之，民法第1098條第1項、第1113條分別定有明文。原告前經臺灣屏東地方法院以103年度監宣字第35號裁定宣告為受監護宣告之人，並選定其子阮建東為原告之監護人，上開裁定業已確定，有上開裁定及失能診斷證明書在卷可稽（見本院卷第61至63頁、第121頁），是本件以阮建東為原告之法定代理人，程序核無不合，合先敘明。
㈡次按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加
他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款定有明文。本件原告起訴時原聲明：「1.請判令將被告公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）復審決定書108公審決字第162804號予以撤銷。2.被告銓敘部應將原告自年金改革民國107年7月1日起每月支領月退休金（含18%），改回為新臺幣（下同）3萬8,332元。
」嗣於本院109年4月8日行言詞辯論程序時追加第1項聲明為：「復審決定及原處分均撤銷。」經核其聲明變更前後其請求基礎事實不變，且被告亦無異議，而為本案之言詞辯論（見本院卷第186頁），爰依前揭規定予以准許。
二、事實概要：原告原係內政部警政署保安警察第二總隊雇員，於107年7月1日前退休生效（自87年1月16日退休生效），支領月退休金，退休等級為雇員年功薪16級310薪點暫支370薪點。被告銓敘部107年5月21日部退二字第1074458687號函（下稱原處分），依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）規定，重新核算原告之每月退休所得。原告不服，提起復審，經決定駁回，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按司法院釋字第717號解釋意旨，衡酌出於信賴先前法規繼
續施行，及考量較低階或情況特殊之退休公教人員，採取合理的補救措施，以減緩其退休後生活與財務規劃所受衝擊，原告情況與之相符。再按司法院釋字第766號解釋，人民依法享有之相關權利，如其內容涉及人民最低限度生存需求，則應兼受憲法第15條生存權之保障。原告每月所付照護經費每月4萬餘元或超過10萬元，均靠早年所存少許退休金支應，其年金改革前退休所得（含18%優存）總額為3萬8,332元；如今年金改革後所領為最低保障金額3萬3,140元，每月共減少5,192元，不足以維護生命安全，與憲法第15條保障人民生存權之意旨不符。
㈡爰聲明求為判決：1.復審決定及原處分均撤銷。2.被告銓敘
部應將原告自年金改革107年7月1日起每月支領月退休金（含18%），改回為3萬8,332元。
四、被告銓敘部則以：㈠原告係於87年1月16日退休生效，被告以原處分，依退撫法
第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭規定），按其退休總年資（32年7個月）及退休等級（雇員年功薪16級310薪點暫支370薪點；107年度俸額為2萬5,180元），重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。
被告依系爭規定逐年調降退休人員每月退休所得，並未違反憲法第15條所定之財產權保障意旨。本案所涉系爭規定，係考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退休生活基本保障之考量下，設計了「最低保障金額」及「人道條款」規範，此皆設想到改革的比例原則，爰系爭規定未違反憲法第15條所定之財產權及生存權保障意旨。
㈡答辯聲明：原告之訴駁回。
五、被告公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）則以：㈠按行政訴訟法第24條規定，本件原告因退撫給與事件，不服
原處分，提起復審，經復審決定駁回在案。該復審決定既未撤銷或變更原處分，原告不服之標的，核屬被告銓敘部重新審定其每月退休所得。被告保訓會既非原處分機關，亦非撤銷或變更原處分之撤銷或變更機關，原告誤將保訓會並列為被告機關，於法未合。
㈡答辯聲明：原告之訴駁回。
六、本件原告固主張其退休金所得受憲法之服公職權制度性保障及憲法第15條關於生存權保障，退撫法與原處分違反憲法上信賴保護原則，被告依據退撫法作成原處分重新審定計算原告每月退休所得有所違誤等語。被告為配合退撫法之施行，於107年5月21日以原處分重新核算原告自107年7月1日起每月退休所得。是本件爭執事項厥為：㈠原處分作成依據之系爭規定是否違反信賴保護原則？㈡原處分作成依據之系爭規定是否違反財產權及生存權保障？
七、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
⒈按退撫法第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退
休金者，其公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：
一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」、同法第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」、同法第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」⒉次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為
憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之（司法院釋字第185號意旨參照）。準此，個案審理應適用之法律，倘經大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。又退撫法於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，立法委員江啟臣、林德福等多人，認該法相關規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。司法院於107年12月4日、108年5月15日分別召開說明會；並於6月24日、25日進行言詞辯論。言詞辯論後司法院大法官於8月21日至23日舉行第1496次會議，作成釋字第782號解釋在案。其解釋意旨略以：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」㈡原告主張原處分及退撫法系爭規定有前揭爭點所列之違憲爭議部分：
本件原告固主張退撫法與原處分違反憲法信賴保護原則，並侵害憲法所定服公職權之制度性保障及生存權保障云云，然依據司法院釋字第782號解釋。茲就原告主張之違憲爭議，析述解釋理由要旨如下：
⒈原處分並無違反法安定性原則、信賴保護原則：
信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。
⒉原處分並無違反憲法上財產權及生存權之保障：
憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。現代意義之制度性保障制度係在敦促國家必須建立各種足以實現人民基本權利之制度或法律（例如國家必須建立完善之私有財產制度，來保障人民之財產權）。所以憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，以及由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（司法院釋字第575號解釋意旨參照）。也因此，國家建構完善之退休、資遣、撫卹制度來確保公務人員服任公職後之退休金請求權，自屬制度性保障之一環。然查，制度性保障係指該制度及法律形成之際，除有因而使人民因該項權利保障之核心領域有所欠缺而導致違憲者外，概都容許立法者有廣泛之形成空間；但該項保障並非絕對保障。蓋以任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。因此，倘立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上亦有決定是否予以維持以及如何維持人民既存之有利法律地位之形成空間（司法院釋字第620號解釋意旨參照）；但就人民基本權之限制，則須於合乎比例原則之情形下，按憲法第23條之規定予以限制；此有司法院釋字第396號、第554號解釋意旨可稽。為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺；其立法目的在於保障公務人員退休後可領取合理退休所得，進而確保退休制度永續運作之制度性規範，爰即便該系爭規範將既有制度作了些許修正，其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後，請領合理退休所得，是系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。退撫法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。
⒊至關於原告所主張原處分未考量個案狀況，嚴重侵害原告最
低生活保障部分，前揭解釋意旨就此固未詳加論述，惟按國家稅收來自全體納稅義務人，而非僅來自於軍公教人員，且稅收乃國家資源之一，如於退撫基金入不敷出之情形，僅因立法明文「由政府負最後支付保證責任」，即立即動用稅收支應，將明顯違反司法院釋字第485號解釋所指「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據」意旨。本次年金改革絕非完整周密，此由各項調降給與或提高提撥之規定，多僅以相關人員退除役（或退休）時之職位、本俸為參考因素，而未斟酌受影響者之不同實際經濟狀況，以為合理差別之待遇（例如：針對真正仰賴退除（撫）給與之退休人民，不予調降或減少調降），即可顯現。惟本於尊重立法形成空間之總體原則，仍難指為違反憲法（詹森林大法官協同意見書參照）。
㈢原告請求被告銓敘部給付退除給與之差額並無理由：
又按行政訴訟法第8條第2項前段規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」該條規定係由行政法院以行政處分撤銷為前提，就給付請求一併為判決。原處分既未違法，原告無權請求原規定之退休所得，是原告請求被告銓敘部回復原每月支領月退休金（含18%），改回為每月3萬8,332元之給付如聲明第2項所示，顯屬無據，應併予駁回。
㈣原告訴請撤銷被告保訓會復審決定部分：
末按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。……」行政訴訟法第24條第1款定有明文。又原告於訴狀誤列被告機關者，依行政訴訟法第107條第2項準用第1項規定，固應定期命當事人補正，但如起訴狀已列適格之被告機關，又再贅列其他機關為被告者，自無庸再命補正，即得逕以裁定駁回該贅列之機關部分。查原告不服被告銓敘部作成之原處分，向被告保訓會提起復審遭決定駁回，核諸上開規定，自應以銓敘部為被告，原告起訴併列保訓會為被告，核屬贅列，為不合法，依前揭規定，應以裁定駁回之，併此敘明。
八、綜上所述，退撫法相關規定既經司法院釋字第782號解釋宣告不違憲，被告依前開法令規定重新計算原告自107年7月1日起之退休所得如原處分附表，於法並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請判決如訴之聲明所示，均無理由，應予駁回。又原告贅列非適格之被告機關即保訓會，其起訴顯非合法，本應另以裁定駁回，為求卷證齊一及訴訟經濟，爰併於本件判決中予以裁判，併此敘明。
九、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 29 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 29 日
書記官 吳 芳 靜