臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第703號原 告 張台榮等186人（原告姓名及住所均詳如附表一所
示）共 同訴訟代理人 陳垚祥 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 周弘憲（主任委員）被 告 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 呂桔誠（董事長）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服如附表二所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
一、事實概要：原告原係公務人員，於民國107年7月1日前退休生效，支領月退休金。被告以如附表二所示之原處分（下合稱原處分），依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）規定，重新核算原告之每月退休所得。原告不服，提起復審，經決定駁回，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）我國公教人員之「退休金」制度，公務人員係應國家考試合格，並經專業訓練及格後，再分發至中央或地方機關各單位任職；而教育人員係經學校教育培養，取得一定學歷，並通過國家考試取得教師證照合格後，再應各級教育主管機關或學校派任或甄選聘任後從事教育工作；且上開公教人員於正式就任後，由政府依官等、薪級及工作年資給付薪津。公教人員之任用、薪給與退休金均受憲法制度性保障(憲法第18條，第83條，第165條及憲法增修條文第6條，第10條參照)。是以，政府既為公教人員之雇主，依憲法制度性保障之原則所建立「退休金制度」，於其等退休後，在其等生存期間，依法自應履行給付退休金之義務；依84年以前的退休金舊制，由政府雇主負完全給付責任，自84年（公立教師為85年）採「儲金新制」，亦由政府雇主負責最終給付責任。故政府委託管理退撫基金之機構若有不足支付，政府仍應負「最後支付」之保證責任，此為政府雇主無可逃避之責任。我國於107年所舉「年金改革」，其意在攀附已有完整「保險年金制度」之德國，但卻未見建立我國完整「保險年金制度」，祇在意圖削減剝奪應由雇主負責之政府員工法定「職業退休金」，實乃邏輯之謬誤，殊屬不當。
（二）原處分及其所依據之「退撫法」第34條、第36條、第37條及第39條等規定違反憲法第15條對人民所保障「財產權」及「生存權」：
1、原告等依原「公務人員退休法」請領退休所得之權利，係因其長期履行服務公職，提供勞務，並按月繳納退撫基金義務之所得，並非政府施恩授惠，即與政府「授益行為」性質之「社會福利年金」迥異，實屬憲法第15條所保障之「財產權」。
2、原告等之退休所得，包括：1.「一次退休金」與「公保養老給付優存利息」、2.舊制月退休金、3.新制儲金月退休金、4.月補償金等，及5.其他法定（如退伍或除役）給與項目等。均屬憲法保障之財產權；且原告等於退休前除參加公教職業保險所領之「養老給付」，係屬「保險給付」，其「公保養老給付優惠存款」（下稱公保優存）係屬「保險年金」性質，此觀司法院第280號解釋：「優惠存款是在年金制度未建立前之過渡措施」意旨即明。另有政府應負擔按退休前之「任職年資」及其「薪級」計算「退休金」之義務；且上開退休所得，均屬憲法第15條規定所保障人民之「財產權」，亦係作為於原告等退休後年邁無營生能力後，老年健康醫療照護、維持家庭生計等經濟來源，為退休養老活命所必需，與原告等之「生存權」息息相關。因此政府為保障已退休教育人員之生活無慮，乃於原「公務人員退休法」第14條第2項、第26條，皆分別規定：「由政府負最後支付保證責任」且「不得作為扣押、讓與或供擔保之標的」；故予明文保障。
3、又原告皆係於「退撫法」施行前依原退休法令退休者，依司法院釋字第730號，原告於自其服務位退休後所領取退休金及優存利息，應屬於人民之「財產權」與「生存權」，且其中國家應負擔給付退休金之義務，並非「社會福利年金」可比，確係人民基本權利之核心，亦為憲法第15條所明文保障，且亦應無憲法第23條適用餘地，自不許政府以制定任何法律或被告所作出行政處分予以侵害；然被告卻依「退撫法」作出重新計算原告退休所得而作成原處分，致原告受有損害，其差額已高達原退休所得3分之1，應已嚴重侵害憲法第15條規定所保障人民之「財產權」及「生存權」。
（三）原處分及其所依據之「退撫法」片面制定「所得替代率」限制，違反憲法第7條規定對人民「平等權利」之保障：原處分及其所依「退撫法」，由政府為雇主以事後「所得替代率」片面縮減退休給付（「退撫法」第4條、第36條、第37條、第38條、第39條參照）；且「退休金」為教育人員已給付勞務後所應得之「財產權」，在無任何正當理由下，以事後採取「所得替代率」計算年資之限制而為「差別對待」。尤其對相同對為國家服務之軍公教員工，退休後境遇既已無差別，自不應無正當理由而為差別對待，其不公平之「所得替代率」計算與最低保障金額，應一致修法，同等對待，一體適用。皆亦應已違反憲法第7條「平等權」之保障。
（四）原處分及所依之「退撫法」係恣意對人民基本核心權利之侵害，並無憲法第23條「比例原則」之適用：原告退休所得為人民財產權之基本權利，既無涉「公共利益」，亦無政府所誆稱「財政困難」情事。被告所為原處分及其所依據「退撫法」，係政府為雇主為剝奪且侵害人民退休所得之「財產權」，所為違憲之政治操作。況且政府除對退撫基金與公教人員負有相對提撥之責任外，更負有最後支付之保證責任；且政府應有多種同樣能達成目的之方法（如妥善運用退撫基金投資並提高獲利之比率、減少不當施政之浪費、改善投資環境、擴展經濟以增加稅基，並按經濟成長率提撥固定之預算……）時，自應選擇對原告權損害最少之方法為之；然政府卻採取損害最多之方法即直接大幅減少退休金之方式而為，即「退撫法」將退休公教人員之退休所得予以遽減為3分之1，亦造成與「欲達成目的之利益」顯有嚴重失衡，實屬濫用憲法第23條規定之「比例原則」，已逾合理範圍，顯屬違憲。
（五）原處分所依之「退撫法」確違反憲法原則對「法的安定性」之維繫：原處分所依據之退撫法「第37條」等條文及「附表三」之規定，取消具「保險年金性質」之公保養老優存利息、大幅調降「一次退休金優存利息」至祇餘三分之一及以事後「所得替代率」遽予調降原依法給予之月退休所得。其對「退撫法」施行前退休教職員退休所得，分年大幅調降達三分之一，使其應受憲法保障之財產權遭受重大減損，卻未給予合理之補償或補救措施（參見行政程序法第126條第1項）。此已違反憲法保障人民核心權利與「禁止法律真正溯及既往」之憲法原則，洵屬無效。是以，原處分即屬無據而應予撤銷。
（六）原處分及所依之「退撫法」違反憲法對公務人員制度性保障之規定：「退撫法」將公教退休人員之退休金大幅縮減，對退休員工老年無力營生之退休生活與其疾病所需醫療、健康照護倍增之支出，更遑論退休後生活財務規劃受到莫大衝擊，亦將出現層出不窮之社會問題，衍生更大公益事項；政府將會出現「挖東牆補西牆」之窘境，亦使社會動盪不安。尤其政府亦未提出合理補償或補救措施，此係政府推脫其應盡給付「退休金」義務之「賴債」行為，實非可取。
（七）按司法院釋字第782解釋理由雖對各級法院有拘束力，不得違反上開解釋而自行認定；惟上開解釋仍有下列各項疏漏及錯誤之處，仍有待日後本件判決確定後聲請補充解釋之必要：
1、「政府」為「雇主」，按月須為公務人員負擔提撥退撫費用，與公務人員共同分擔其中65％，係因公務人員忠誠，並執行職務，致國家所制定政策順利推動之對價，應與企業主為雇主為勞工提繳其每月工資6％以上作為退休金，係屬「企業主」為「雇主」因勞工為其服勞務，致其獲得盈利之互為給付義務之性質相同；故政府按月提撥退撫費用所分擔65％之金額，並非祇係恩給之範疇。
2、公務人員之退休金應屬政府應負擔勞動成本，其性質應屬遞延工資之給付，而司法院釋字第782號解釋卻認定非遞延工資之給付，亦有違誤。
3、司法院釋字第782號解釋認「政府負最後支付保證責任，係指政府於採取開源節流手段仍不足維持退撫基金收支平衡時，始負最後支付之保證責任」，係屬增加法律上所無規定之限制而有違誤。更何況該解釋亦未指出政府已採取任何具體「開源節流」手段，卻祇係一味以限制服務年資及降低所得替代率，再該解釋理由所稱「共同提撥制之精神即係在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作」，又何須制定「政府負最後支付之保證責任」？顯見政府為減免其上開保證責任所為卸責之詞，殊非可取。
4、司法院釋字第782號解釋就「退撫基金管理條例」第8條後段亦規定「調整繳費費率，或由政府撥款補助」等開源之機制，卻視而不見，而不斷宣導「退撫基金」於120年會破產，藉以嚇唬公務人員，而須大幅削減退休公務人員之退休金達3分之1，亦有違誤。
5、依憲法第18條規定，人民既經考試而服公職，國家既為公務人員之「雇主」，即應保障其生活及日後退休之適切生活，並非僅係「基本生活」。況且依退休公務人員之教育程度、專業知識、擁有住屋或文化等因素，依社會通念即屬「中產階級」，應過著符合其退休時職等身分之生活。尤其現職公務人員依目前國民經濟之進展，隨時提高其待遇；亦即讓現職公務人員過著恰如身分之適切生活，並非僅限於基本生活。更何況退撫法所規定最低保障金額，亦不足支付退休公務人員日後體弱多病，甚至安養照顧應負擔所有開銷，又如何讓退休公務人員安心？而司法院釋字第782號解釋卻認係「保障其等於退休後之基本生活」云云，而非符合其職等身分之適切生活及日後安養照顧所須負擔之金額，亦非可採。
（八）並聲明：
1、復審決定及原處分均撤銷。
2、確認被告應依原告退休當時有效之原「公務人員退休法」相關法規，對原告已成就退休事實之退休給付條件，核定退休生效所審定退休所得金額、種類及給付領取方式，應繼續按期給付原告之全部退休所得。
3、被告應自民國107年7月1日起，按月給付原告依退休時之法規核定包括但不限於下列各項退休所得金額之差額及上開差額自每月應給付之日起迄至清償日止，按年息5%計算之利息：(一)一次退休金之優存利息及公保養老給付之優存利息。(二)舊制月退休金。(三)新制儲金月退休金。(四)月補償金。(五)其他法定退休給與。
4、被告應依原告之其他實質損失與精神損失（如起訴狀附表二所示），給予損害賠償。
5、原告要求被告給付之金額及各項損失賠償，係因被告主動毀棄原告退休時所審定之金額並擬持續變動，其權責歸屬非原告所能釐清，故原告請求依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第245條「以一訴請求計算及被告因該法律關係所應為之給付者，得於被告為計算之報告前，保留關於給付範圍之聲明」規定，聲明保留關於給付範圍，並請責令被告提供依退撫法致減損差額之詳細給付計算，以確定其金額。
6、各項訴訟費用由被告負擔。
三、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第188條第1項：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」、第189條第1項：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽。」、第141條第1項：「調查證據之結果，應告知當事人為辯論。」可知，我國行政訴訟法係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論，始得為裁判。揆其立法目的，乃在於經由言詞審理，當事人始能完整提出攻擊防禦方法並就調查證據之結果表示意見，只有經由當事人充分參與之調查證據程序，法院始能就調查證據之結果進而發現事實真相；相反地，如採書面審理，則法院實難以發現真實而為適當正確之判決；故我國行政訴訟法乃採言詞審理原則，除法律另有規定外，皆須經言詞辯論，始得為裁判。
（二）言詞審理之目的，既係為發現真實，則當案件所涉之事實並無爭議，且在法律適用上復無疑義者，則若仍堅持行言詞審理，即無必要，故行政訴訟法第107條第3項乃規定：
「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本條立法理由即明載：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符訴訟經濟之原則。」(參立法院公報第87卷第36期院會紀錄)。
（三）有疑義者，本條所謂依原告所訴之事實顯無理由，其判斷時點，是否係絕對以「原告起訴時」為準？抑或於「訴訟進行中」，法院裁判前，只要其所涉事實並無爭議，法律適用亦無疑義，即得依該條所示，不經言詞辯論而為判決？本院以為：關於原告之訴是否顯無理由，其判斷時點應採浮動之概念。申言之，苟案件所涉事實並無爭議，原告起訴所爭議者僅係據以作成原處分之法律是否違憲之問題，嗣如經有權解釋之司法院大法官就該法律業已作成合憲解釋者，則由於司法院大法官之解釋有拘束全國各機關之效力，本院自應依解釋意旨而為裁判。此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，原告之訴自屬顯無理由。故判斷原告之訴是否顯無理由，自不以「起訴時」為限。
（四）上述觀點亦可由此次大法官受理年金改革案件之聲請解釋處理方式，獲得印證。申言之，依行政訴訟法第178條之1第1項：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」及司法院大法官釋字第371號解釋：「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」意旨，本院審理有關年金改革案件，曾於108年5月8日就公立學校教職員退休資遣撫卹條例規定有牴觸憲法之疑義，聲請大法官解釋。斯時大法官尚未就系爭法律是否合憲作成解釋，而係於本院提出聲請後之108年6月25日先行為所謂之言詞辯論(按係針對立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人之聲請解釋案)，嗣於108年8月23日公布釋字第782號解釋，認系爭法律合憲。大法官就本院108年5月8日所提之釋憲聲請案並未合併解釋，直到108年10月3日司法院始以院台大二字第1080012850號函復不受理，其理由略以「經核本件聲請，固係聲請人對所審理案件先決問題應適用且顯然於該案件之裁判結果有影響之法律，確信為違憲所提出。惟立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人因行使職權，認系爭法律第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，有違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權疑義，已另提出解釋憲法之聲請，並經本院作成釋字第783號解釋公告在案。上開立法委員之聲請範圍及本院釋字第783號解釋客體，均涵蓋本件聲請人所指稱有違憲疑義之系爭規定。且大法官所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之（本院釋字第185號解釋參照）。是本件聲請人對其所應適用之上開規定已不生因違憲疑義而有取捨困難之問題，則本院於受理上開立法委員聲請案並作成解釋後，自已無另受理本件聲請之必要。」等語。足見司法院大法官對於是否受理聲請，亦係採取浮動概念，自得作為判斷本件原告之訴是否顯無理由時點之參考法理。
（五）查本件原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成原處分之退撫法規定違憲，訴請如訴之聲明所示。惟司法院大法官釋字第782號既已做成解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由略以：
1、退除、退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障，故退除、退撫給與因財源不同有不同保障。
2、調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯既往原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行日期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。
3、調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能；立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間；調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則等語。
亦即，依大法官上開解釋，退撫法有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」等規定均不違憲。雖然本院亦曾就年金改革相關法律有牴觸憲法疑義而聲請解釋，惟大法官既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，不能為相異之裁判，原告亦不能再事爭執，其訴之聲明第1-3項、第5項有關「撤銷復審決定及原處分」、【確認被告應依原告退休時之原「公務人員退休法」繼續按期給付】、「被告應自民國107年7月1日起，按月給付原告依退休時之法規退休所得差額（差額之計算方式，由被告提供，以確定其金額）及利息」部分，即屬顯無理由。又如附表二之原處分既屬合法，自不可能造成原告有其他實質損失或精神損失之結果，被告自不應負賠償責任，故原告訴之聲明第4項附帶請求損害賠償部分，應併予駁回。就此而言，自可認原告之訴顯無理由。
四、綜上，原告訴請如訴之聲明所示，因司法院大法官釋字第782號解釋作成，原告所主張原處分違法顯難成立，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 28 日
書記官 李依穎