臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第71號原 告 蔡燦熙等427人（原告姓名及住所均詳如附表一所
示）共 同訴訟代理人 王東山 律師複 代理人 許富雄 律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師邱馨嫻 律師被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 周弘憲（主任委員）被 告 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 呂桔誠（董事長）上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告分別不服如附表二所示之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告教育部代表人原為姚立德，嗣於訴訟進行中變更代表人為潘文忠，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告經被告教育部核准於107年6月30日前退休生效，其退休所得經依當時學校教職員退休條例（自107年7月1日起不再適用）規定審定有案。嗣被告教育部依107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）規定，分別以如附表二所示之原處分（下合稱原處分）重新審定原告之自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日以後之退休所得。原告不服，提起訴願，經行政院分別以附表二所示之訴願決定（下合稱訴願決定）駁回，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：
（一）訴願決定有理由不備之違法：被告教育部及行政院訴願審議委員會對於「退撫條例」之第28條、第29條、第31條、第32條、第34條、第36條、第37條、第39條及第100條規定之制定過程與實體內容，有無違反憲法第15條「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」？有無牴觸憲法之法安定性原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠實信用原則、平等原則、法律保留原則、比例原則、侵害人性尊嚴等重要內容，均未予審酌，亦未於訴願決定書中詳加交代未予審酌之理由，該訴願決定自有理由不備之違法。
（二）原處分及所依之「退撫條例」片面恣意制定所得替代率限制，違反憲法對人民平等權之保障。蓋依據憲法平等原則，一般職工的退休給與法律並無對最高所得替代率設限，爰政府雇主自不應對員工退休金恣意為片面限制。且依公務人員退休撫卹基金管理條例第8條後段規定，「如基金不足支付時，應由基金檢討調整繳費費率，或由政府撥款補助，並由政府負最後支付責任。」：
1、軍、公（含警消）、教等政府員工的三種職別，退休後生活處境並無殊異，且新修退撫三法：（1）退撫基金提撥率相同，（2）雇主員工扣繳比例相同，（3）退撫基金管理機關相同。爰三種職別所定退休所得替代率亦應相同，方為合理。然而，公（含警消）、教職員工的退休所得替代率，卻遠低於軍職很多，甚至差距竟高達退休所得率的三分之一！且無任何立法之正當理由與任何手段與目的之關聯性，確已違反憲法對平等權保障。相較於舊法時期，對軍公教退休後已無職務之境遇，均給予相同計算標準與所得率之對待。新法違反憲法平等一致性原則，相同事件應為相同處理。按法有利於當事人者，應平等修法，退休後境遇既已無差別，自不應無正當理由而為差別對待，故其退休新法應均一致修法，同等對待，一體適用。
2、新制退撫基金是由公教人員在職時自提35%的退休金，非屬政府雇主負擔。原立法目的在強制員工從薪資中增加提撥基金，以提高未來退休所得，增進老年退休生活安全。退撫新法更不應以職工自提35%的退休金部分，納入整體所得替代率限制，而未將此35%自提部分予以扣除，造成高估所得替代率而惡意違憲剝奪人民財產權。另者，公教人員保險屬於職業保險，由被保險人依規定繳納保費與取得給付保險金，其以退休養老年金發放，更不應再納入退休金所得替代率中設限。新法中均未予以排除，顯已惡意剝奪侵害人民之財產權。
3、原處分所依之退撫條例，由政府雇主片面設定退休所得替代率之限制規定（退撫條例第4條、第36條、第37條、第38條、第39條參照），且於受僱員工工作事實已成就並終結後，溯及已完成之工作年資適用，顯有違憲。按退休金為人民付出勞務所得之財產權，其所得替代率既已依工作年資核計，並無任何差別對待之正當理由，所採差別待遇手段與目的之達成亦無任何實質關聯，顯已違反憲法第7條保障平等權意旨，原處分及訴願決定應予撤銷。
（三）原處分所依之「退撫條例」第34條、第36條、第37條、第39條規定，違反憲法信賴保護原則，並對於法的安定性造成嚴重衝擊，實則，法規之變動應不能溯及既往而侵害人民權利，否則將因牴觸憲法規定而無效：
1、政府之「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」（行政程序法第8條參照）。為維護法治秩序安定與國家行為可預期性，為法治國家行政行為所必須遵守，而為確保國家正常運作，更具有重要公益價值。爰政府雇主應恪守「誠實信用原則」、「信賴保護原則」與「法律不溯既往原則」，履行其給付退休金義務。被告教育部所作原處分，其所據新法第37條等條文及附表三之規定，訂於二年取消「公保養老給付優惠存款」及以事後所得替代率，對新法施行前退休教職員退休所得大幅調降，使其財產權遭受重大減損；此已違反憲法保障人民核心權利與禁止法律真正溯及既往之憲法原則，洵屬無效。
2、司法院大法官黃茂榮就此直白地指出：退休給付以退休為其發生之要件事實，而在退休時，因勞務債務人（公教人員）已完全履行其債務，所以其對待給付中之退休給付債權的範圍基本上應已確定下來。可能保留之調整事由，應限於通貨膨脹及情事變更的因素，而不應該包含：在退休之要件事實完成後，關於退休給付之法令有不利於公教人員之變更。
（四）原告於「退撫條例」公布施行前，既已取得請領退休所得之權利，此係得自已履行長期服務教職與按月繳納退撫基金義務之所得，與政府授益性質之社會福利年金，截然不同，該等退休金等權益是原告給付勞務完畢後所應享有之權益，原告對之存有信賴基礎，立法者不可溯及予以不利之限制，否則即屬侵害人民之財產權：
原告均係於退撫條例施行前依原法退休者。依司法院釋字第730號解釋：「公立學校教職員依學校教職員退休條例請領退休金之權利，乃屬憲法保障之財產權。」可證公教人員依法領取退休金之權利，係受憲法第15條保障之財產權。足見國家對於退休人員有依法按月支付退休金之義務，退休人員亦有依法按月領取退休金之權利。但被告卻假「年改」為名，恣意依退撫條例以原處分減損原告法定財產權利，顯已違背誠實信用原則、信賴保護原則、法律不溯既往原則及違反憲法對人民權利保障，應予撤銷原處分，確認並繼續按原法核定，給付原告種種退休所得。
（五）「退撫條例」第34條、第36條、第37條及第39條等規定，已侵及原告之生存權與財產權，除違反憲法第7條對人民平等權之保障外，且亦未徵得受影響者即原告之同意，與契約自由原則亦有牴觸：
1、政府罔顧原法已明定給付率上限以35年為70%，惡意修法另限定35年所得替代率為60%，使繳費義務與給付權利嚴重失衡，更造成同法法理自相矛盾。而新制退撫儲金中有職工自提35%的退休金，更不應未予扣除而高估整體所得替代率設限，故原處分所依之退撫條例，由政府雇主片面設定退休所得替代率之限制規定（退撫條例第4條、第36條、第37條、第38條、第39條參照），因退休金為職工勞務所得之財產權，無涉公共利益。且無任何差別對待之正當理由，已違反憲法第7條對平等權保障，原處分應予撤銷。
2、再則，基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換，是憲法於第15條保障人民之財產權，於第22條保障人民之契約自由。財產權不容以所得替代率剝奪。依工作年資與薪級核定之退休金給與，在已依年資計算其所得替代率，並核算給與。自不容於退休時或退休後，再以減損之所得替代率，減少支付員工之退休金。退休金為政府軍公教退休員工老年安養生活之所繫，任意剝奪，將危及其生存權。
（六）憲法第23條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」而原處分及所依之「退撫條例」，在無憲法第23條所規定「為防止妨礙他人自由」、「避免緊急危難」、「維持社會秩序」、「增進公共利益所必要者」之事由存在情況下，竟透過法律對人民之財產權進行片面剝奪，顯然屬於違憲之舉：
原告退休所得均係退休時依法取得之權利，被告教育部於退休時均已依法審定並支付，此為確定之「連續性金錢請求權」。退休給與是工作契約之債權，非政府片面授予利益，是雇主應給付員工退休所得之債務關係，故學校教職員退休條例亦明定：政府雇主應負最後支付保證責任（學校教職員退休條例第8條參照），爰與被告所狡稱之社會公益無涉。而真正重要的社會公共利益，乃是維護國家社會穩定運作。惡法將造成軍公教體制崩解，政府難以招募人才，而危及國家安全與發展。而誠信穩定的退休給與保障，方使政府員工任職時，能安心本職，維持政府及社會功能的正常運作。綜上，各項政府員工退休所得均係員工付出勞務對價，為員工財產權。係為政府雇主應負責給付債務，無涉政府福利授益或補貼措施。
（七）原處分及所依之「退撫條例」違反憲法對教育人員制度性保障之規定：
退撫條例對退休教育人員權利之侵害，已違反憲法原則，亦違反教育人員法制度之核心理念及價值，並嚴重損害其功能。教育人員法制度對退休教育人員依其職位與年資為基準給與退休金，以強烈引導教育人員長久盡責服務至退休，作為其人生志業目標。故其職位俸給、考績晉敘、任職年資與退休金，其關聯性及連動性為法制度之核心價值。也是教育人員退休金保障，應優於其他職業勞工退休金的重要考量。退撫條例對已退休者所得替代率逐年調降，持續十年大幅減損退休所得，使退休人員逐漸不能維持其原來（退休前）之生活水準，且每下愈況。綜上，退撫條例即表示教育人員退休後之生活，將未獲妥善照顧，嚴重損害延攬優秀人才投入並久任服務之功能，實已牴觸教育人員法制度之核心理念及價值。其制度性保障性質已屬憲法位階之客觀法原則規範。據此意義，退撫條例的退休給與基數內涵計算及十年遞減所得替代率上限與大幅遞減之規定，違反憲法的制度性保障，有違憲法保留原則，應屬違憲。
（八）綜上所述，聲明求為判決：
1、原處分及訴願決定均撤銷。
2、被告教育部應依原告退休當時有效之原退休相關法規，對原告已成就退休事實與條件，核定退休生效所審定退休所得金額、種類及領取方式，應繼續按期給付原告全部退休所得。
3、被告應自107年7月1日起，按月給付原告依退休時之法規核定退休所得金額及差額（如附表三所示）。被告應給付原告全部退休所得，包括但不限於下列各項：（一）一次退休金與公保養老給付優存利息。（二）舊制月退休金。
（三）新制儲金月退休金。（四）月補償金。（五）其他法定退休給與。
4、被告應自107年7月1日起，就以上金額及上開差額，自每月應給付之日起迄至清償日止，應按年息5％計算之利息。並依原告之其他實質損失與精神損失，給予損害賠償。
5、原告要求被告給付之金額及各項損失賠償，因被告主動毀棄原告退休時所審定之金額並持續變動，且權責單位歸屬非原告所能釐清。原告請求應依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第245條（以一訴請求計算及被告因該法律關係所應為之給付者，得於被告為計算之報告前，保留關於給付範圍之聲明。），請被告先行提供詳細給付範圍之計算報告。
6、各項訴訟費用均由被告負擔。
四、本院之判斷：
甲、關於訴之聲明第1項部分：
（一）按行政訴訟法第188條第1項：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」、第189條第1項：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽。」、第141條第1項：「調查證據之結果，應告知當事人為辯論。」可知，我國行政訴訟法係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論，始得為裁判。揆其立法目的，乃在於經由言詞審理，當事人始能完整提出攻擊防禦方法並就調查證據之結果表示意見，只有經由當事人充分參與之調查證據程序，法院始能就調查證據之結果進而發現事實真相；相反地，如採書面審理，則法院實難以發現真實而為適當正確之判決；故我國行政訴訟法乃採言詞審理原則，除法律另有規定外，皆須經言詞辯論，始得為裁判。
（二）言詞審理之目的，既係為發現真實，則當案件所涉之事實並無爭議，且在法律適用上復無疑義者，則若仍堅持行言詞審理，即無必要，故行政訴訟法第107條第3項乃規定：
「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本條立法理由即明載：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符訴訟經濟之原則。」(參立法院公報第87卷第36期院會紀錄)。
（三）有疑義者，本條所謂依原告所訴之事實顯無理由，其判斷時點，是否係絕對以「原告起訴時」為準？抑或於「訴訟進行中」，法院裁判前，只要其所涉事實並無爭議，法律適用亦無疑義，即得依該條所示，不經言詞辯論而為判決？本院以為：關於原告之訴是否顯無理由，其判斷時點應採浮動之概念。申言之，苟案件所涉事實並無爭議，原告起訴所爭議者僅係據以作成原處分之法律是否違憲之問題，嗣如經有權解釋之司法院大法官就該法律業已作成合憲解釋者，則由於司法院大法官之解釋有拘束全國各機關之效力，本院自應依解釋意旨而為裁判。此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，原告之訴自屬顯無理由。故判斷原告之訴是否顯無理由，自不以「起訴時」為限。
（四）上述觀點亦可由此次大法官受理年金改革案件之聲請解釋處理方式，獲得印證。申言之，依行政訴訟法第178條之1第1項：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」及司法院大法官釋字第371號解釋：「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」意旨，本院審理有關年金改革案件，曾於108年5月8日就公立學校教職員退休資遣撫卹條例規定有牴觸憲法之疑義，聲請大法官解釋。斯時大法官尚未就系爭法律是否合憲作成解釋，而係於本院提出聲請後之108年6月25日先行為所謂之言詞辯論(按係針對立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人之聲請解釋案)，嗣於108年8月23日公布釋字第783號解釋，認系爭法律合憲。大法官就本院108年5月8日所提之釋憲聲請案並未合併解釋，直到108年10月3日司法院始以院台大二字第1080012850號函復不受理，其理由略以「經核本件聲請，固係聲請人對所審理案件先決問題應適用且顯然於該案件之裁判結果有影響之法律，確信為違憲所提出。惟立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人因行使職權，認系爭法律第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，有違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權疑義，已另提出解釋憲法之聲請，並經本院作成釋字第783號解釋公告在案。上開立法委員之聲請範圍及本院釋字第783號解釋客體，均涵蓋本件聲請人所指稱有違憲疑義之系爭規定。且大法官所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之（本院釋字第185號解釋參照）。是本件聲請人對其所應適用之上開規定已不生因違憲疑義而有取捨困難之問題，則本院於受理上開立法委員聲請案並作成解釋後，自已無另受理本件聲請之必要。」等語。足見司法院大法官對於是否受理聲請，亦係採取浮動概念，自得作為判斷本件原告之訴是否顯無理由時點之參考法理。
（五）查本件原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成原處分之退撫條例規定違憲，訴請如訴之聲明所示。惟司法院大法官釋字第783號既已做成解釋：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由略以：
1、退除、退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障，故退除、退撫給與因財源不同有不同保障。
2、調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯既往原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行日期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。
3、調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能；立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間；調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則等語。亦即，依大法官上開解釋，退撫條例有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」等規定均不違憲。雖然本院亦曾就年金改革相關法律有牴觸憲法疑義而聲請解釋，惟大法官既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，不能為相異之裁判，原告亦不能再事爭執。就此而言，自可認原告之訴顯無理由。
乙、關於訴之聲明第2項至第5項部分：
（一）按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條定有明文，依其立法意旨：「因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民權利，並省手續重複之繁。」可知人民對於違法之行政處分，除依國家賠償法直接向民事法院請求國家賠償外，亦得利用對於違法行政處分之行政訴訟程序，合併請求國家賠償。次按行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決參照）。
（二）經查：本件原告所提之撤銷訴訟（即訴之聲明第1項部分），經本院審理結果認為原告之訴為顯無理由，應予駁回，業如前述，是原告合併請求損害賠償及其他財產上給付，揆諸前揭說明，亦失所附麗，應併予駁回。
五、綜上，原告訴請如訴之聲明所示，因司法院大法官釋字第783號解釋作成，原告所主張原處分違法顯難成立（即訴之聲明第1項部分），且合併請求損害賠償及其他財產上給付部分（即訴之聲明第2項至第5項部分），亦失所附麗，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 1 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ ││ │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 1 日
書記官 陳可欣