臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第712號
110年3月4日辯論終結原 告 張川榮等98人(原告姓名及住所均詳如附表所示)共 同訴訟代理人 鄭志政 律師被 告 銓敘部代 表 人 周志宏訴訟代理人 邱德明
張家祥上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示的復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告銓敘部代表人原為周弘憲，嗣於訴訟進行中變更為周志宏，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為經被告審定於民國107年6月30日前退休生效的公務人員。因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日修正公布，107年7月1日施行，於是被告分別以附表所示函文重新計算原告自107年7月1日起的每月退休所得（下合稱原處分）。原告不服，經以附表所示復審決定（下合稱復審決定）駁回後，共同提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)原處分於退撫法未施行前便發布，已違反公法行為時的效力，且公法行為無效者，是自始、當然、絕對無效且不能補正的。
(二)退撫法的修正侵害公務員制度性保障：公教人員的退休金請求權，源自憲法第18條服公職權的制度性保障。政府貿然修正退撫法，不但違背法秩序，並嚴重影響公教人員退休制度的永續運作。公務員制度性保障的目的，在於將公務員納入特別法律關係，在權利與義務對等的原則下，給予常任文官終身任用的職務保障，同時羈束公務員的自由，以高於一般人民的各項義務，確保依法行政、行政中立，並提升公共服務的品質。但退撫法的修正已違反衡平法則，侵害公務員制度性保障，造成公務員服務法義務規範喪失合理性，使常任文官制度崩解。
(三)退撫法的修正適用，違反法律不溯及既往原則：公務員請領退休給付的本質，與一般社會安全保障的年金制度有別，退休給付與薪資給付就公務員而言均屬報酬價金，乃屬「遞延工資」公務員相對於國家具有請求權基礎，其自任用時起，即與國家產生公法上勤務關係。在公務員退休的要件事實完成後，退休給付的法令有不利於公教人員的變更，當屬法規生效前業已終結的事實或法律關係，適用新法為真正溯及，為憲法所禁止。國家未經同意變更公務員退休法令，其事物本質即為契約當事人透過單方行為，事後破棄契約，產生類似公法上債務不履行情形，從正當法律程序與法治國原則而論，已違反法律不溯及既往原則。
(四)退撫法違反信賴保護原則：信賴保護原則應通過緩衝措施來落實，否則可能致使退休公務人員成為貧窮老人，且已退休公務人員於退休當時，原信賴當時的退休條件，因而選擇領取月退休金規劃退休生活，如今國家卻於事後逕為變革且溯及適用，而已退休的公務人員卻無法變更改領一次退休金或申請回任公教人員，均顯現本次年金制度的變革，有違信賴保護原則。
(五)退撫法違反平等原則：根據行政院精算報告指出，軍保預計108年破產、勞保預計116年破產、教保預計117年破產、公保119年破產。政府僅片面且大幅修改退撫法，對勞工保險基金卻因選票考量而不敢修法，此種選擇性、針對性及仇恨性修法，有違反憲法第7條平等原則。又公務員退休給付並非僅是社會保險，而是國家的對待給付，應依退休公務員俸給與職等身分給付，其最低給付標準應合乎中產階級生活標準。但退撫法沒有針對個人退休情況，依據公務員職等身分給付退休金，是齊頭式的假平等，有違平等原則。
(六)退撫法違反比例原則：退撫法第31條規定改變請領資格，延後月退休金起支年齡、第27條調整退休金計算基準、第4條第4款及第37條至第39條規定調降退休所得、第34條取消年資補償金、第92條規定年金制度定期檢討機制，使退休給付債權處於不確定狀態。退撫法僅基於國庫利益考量，摧毀公務員制度性保障，並減損具有效能的文官制度，未遵守退撫基金管理條例有關調整提撥費率或由政府撥款的規定，反而以違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、誠信原則與平等原則的退撫法，達成所謂減輕國家財政負擔的目的，且僅能延長公教人員退撫基金收支平衡16至17年，以及延後基金免於用罄約20年，對基金能否永續經營仍無法解決，亦已違反比例原則。
(七)聲明：復審決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯略以：
(一)原告係107年6月30日前退休生效。嗣因退撫法於106年8月9日公布並自107年7月1日施行，被告依第34、36、37及39條等規定，按其退休總年資及退休等級，以原處分重新計算原告自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
(二)參酌司法院釋字第396號、第433號、第554號、第575號、第577號、第605號、第620號、第717號及第766號解釋意旨，原處分自退撫法施行後逐年調降退休公務人員每月退休所得，未違反比例原則，亦無違憲法第15條財產權保障及第18條公務員制度性保障意旨，且未違反平等原則。本次改革是針對整體退休制度檢討後，透過修法程序，分年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率，已給予充分過渡期間，並非溯及消滅或終止退休公務人員於退撫法施行前已發生且實現的法律關係，而是僅適用於退撫法施行後國家與退休人員間仍繼續存在的法律關係，無涉法律不溯及既往原則。退撫法同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員的生活尊嚴，並考量情況特殊的退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷的保障機制，以減緩衝擊。此外，依退撫法第65條第2項規定，在退撫法施行前退休生效者的每月退休所得，應由被告依退撫法規定以書面行政處分重新計算，有助於避免代際間權益失衡，公務人員退休制度永續發展的立法目的，實未違反信賴保護原則及比例原則。
(三)聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（原告起訴狀所附原證一）、復審決定（原告起訴狀所附原證一）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠原處分於退撫法施行前即作成是否無效或違法？㈡原處分所依據的退撫法第34、36、37及39條規定，是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則？
六、本院的判斷：
(一)按書面之行政處分應記載其法令依據，行政程序法第96條第1項第2款定有明文，而書面行政處分已將其法令依據記載明確者，即已符合上述程式要求，至於所記載之法令依據是否有誤，必須依個別行政處分所涉及相關行政法之法律關係予以具體判斷，尚非社會普通一般人依其認知能力，一望即能辨識判斷之違法性瑕疵，核非屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵。再者，書面行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達之內容對其發生效力，同法第110條第1項定有明文。所謂「依送達之內容對受送達之相對人或利害關係人發生之效力」，係指處分機關基於單方作成對外直接發生法律效果之行政處分的意思決定，按所送達行政處分內容所表示之法效意思（規制內容），對該法律行為對象（處分相對人或利害關係人）發生之規制性法律效果。書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容，均是按送達之處分內容而發生。職是，行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內容之內部效力即須待始期屆至，始發生效力。由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時所依據之法規狀態為斷。在此情形下，書面行政處分所記載之法令依據是否為有效施行之法令，自應以始期屆至內部效力發生時為基準，以供受送達相對人或利害關係人據以判斷，其規制內容是否合法有效。經查，觀諸卷存原處分可知，原處分雖於退撫法107年7月1日施行日前即作成並送達予原告，惟其上已明確記載原經被告核審之每月退休（職）所得，依退撫法規定，應自107年7月1日起，重新計算如原處分所附附表等情。是以，揆諸前開規定及說明，被告依106年8月9日就制定公布並訂自107年7月1日施行之系爭退撫法規定，以書面方式作成原處分，以重新計算審定原告月退休所得之內容，係自退撫法施行日起或送達原告後，才會發生原處分內容之規制效力，亦即其內部效力是自107年7月1日始發生，自無原告所指以尚未生效之退撫法為依據之瑕疵。此外，原告亦未舉證證明原處分究竟符合行政程序法第111條所定何款無效之情形。從而，原告主張原處分無效，容屬其一己主觀之法律見解，並無可採。
(二)原處分適用的法律：退撫法第34條規定：「（第1項）退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息百分之9。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：(一)最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息百分之18計息。(二)超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息百分之12。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息百分之10。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息百分之8。4.自中華民國114年1月1日起，年息百分之6。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息百分之18計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。
但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為百分之45，其後每增加1年，替代率增給百分之1點5，最高增至35年，為百分之75。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」
(三)原處分所依據的退撫法第34、36、37及39條規定，是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則？
1.司法院已於108年8月23日作成釋字第782號解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。……」
2.司法院釋字第782號解釋理由書第86、87段表示：「一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；(2)退休人員經審定後之月退休金，於系爭法律施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭法律施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定……皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查系爭法律規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭法律施行後，始依系爭法律規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」
3.上開解釋理由書第115、116段表示：「4.小結：第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。綜上，原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開(二)1、2、3之理由，上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」
4.司法院釋字第782 號解釋已就原告上開指摘有所認定。又司法院釋字第185 號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」，依此，本院受司法院解釋所拘束，應依解釋意旨作成裁判。原告主張上情，均不可採。
5.原告雖主張：被告僅刪減公務人員的退休所得，卻因選票考量而沒有就勞工保險等年金進行改革，且沒有依據公務人員的職等身分給付退休金，有違平等原則等語。但原處分沒有變更原告退休時已經核定的退休（職）等級及退休（職）審定年資，僅是按退撫法所定的所得替代率，分年調降月退休所得，該所得替代率標準是依退休人員審定的退休年資計算，尚無原告所稱未按公務人員的職等、年資等個別條件差異給付退休金的情形。又司法院釋字第596號解釋理由書表示：「憲法第7條規定，中華民國人民在法律上一律平等，其內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別對待……憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務暨由此衍生之身分保障、俸給與退休金等權利（本院釋字第575號解釋參照）。憲法第83條暨憲法增修條文第6條設置國家機關掌理公務人員退休法制之事項，亦旨在立法保障公務人員退休後之生活（本院釋字第280號解釋理由書參照）。按國家為公法人，其意思及行為係經由充當國家機關之公務人員為之。公務人員與國家間係公法上之職務關係，國家對公務人員有給予俸給、退休金等保障其生活之義務，公務人員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務（本院釋字第433號解釋理由書參照）。然勞雇關係，則係人民相互間本諸契約自由而成立，勞工為雇主提供勞務，從事特定工作，雇主則給付勞工相當之報酬，其性質為私法上權利義務關係，惟國家基於憲法第153條保護勞工之基本國策，仍得以立法之方式介入勞雇關係，要求雇主協力保護勞工之退休生活。是公務人員與勞工之工作性質、權利義務關係不同，國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護，方法上自亦未盡相同，公務人員退休法暨公教人員保險法中關於『養老給付』之規定等，係國家為履行憲法保障公務人員之退休生活而設。勞動基準法第6章『退休』暨勞工保險條例第4章第6節『老年給付』之規定等，則係國家為保護勞工退休生活而定。其間差異是否牴觸憲法平等原則，應就各種保護措施為整體之觀察，未可執其一端，遽下論斷。例如敬老福利生活津貼暫行條例第3條規定，公務人員退休後已領取公務人員月退休金或一次退休金者，即不得領取敬老福利生活津貼（同條第1項第2款參照），此乃立法者權衡公務人員及勞工退休後老年生活之保護必要，以及國家資源之合理分配，所為之設計，俾貫徹保護勞工之基本國策以及保障人民之生存權之憲法意旨」等等，有關公務人員的退離給與、公教保險的養老給付與勞工保險的老年給付、勞工退休金等，是依照職業團體而建立的兩套不同制度，其適用範圍、影響層面、給付標準及修法的急迫性等容有不同，尚難逕認立法者目前尚未就勞工保險法制進行相關修正，即認為退撫法的修正違反平等原則。
6.至退撫法第34條規定雖然不是司法院釋字第782號解釋的解釋標的，但該條第1項規定是以退撫法施行後1年內退休生效的公務人員為適用對象，與本件原告無關；第2項規定是就退撫法施行前已經審定並領取（月或一次）補償金者，仍按退撫法施行前原定標準發給，並無產生不利益的變動；第3項規定則是就退撫法施行前已經審定並領取月補償金者，於退撫法施行後，規範補發一次補償金餘額的計算方式，以保障退撫法施行前已擇領月補償金退休人員與擇領一次補償金者權益的衡平性。退撫法第34條規定是同法第36、37及39條規定的配套規範，參酌司法院釋字第782號解釋，難認有違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、比例原則及平等原則的情形。
七、結論：原處分合法，復審決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
中 華 民 國 110 年 3 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 孫萍萍法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 25 日
書記官 王月伶