臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第86號原 告 陳松被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年1月15日108公審決字第171339號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係考選部公務人員，於民國107年7月1日前退休生效，支領月退休金。被告107年5月2日部退二字第1074367533號函（下稱原處分），依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）規定，重新核算原告之每月退休所得。原告不服，提起復審，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）茲將公教退撫改革的錯誤與禍害分析如次：
1、改革理由缺乏正當性：總統府設置國家年金改革委員會，非主管機關提出公教退撫改革方案，直接交給主管機關據以研擬公教退撫改革法案，經立法院審議通過總統公布施行。依照世界銀行定義，年金與退休金的定義、目的、性質、位階及財務責任歸屬完全不同。新政府推動公教退撫改革方案的過程，竟將兩者相互混淆交錯使用，以致產生許多錯誤的改革理由與做法，並利用民粹政治手段制定退撫法。
2、退撫法亟待合憲性審查：退撫法第95條規定，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法自107年7月1日起不再適用。
這是真正的溯及既往，違反我國自行憲以來一直遵守禁止法律溯及既往的立法原則。公教退撫制度是公教人員與機關學校間簽訂公法勞動契約的一部分，有關退休給付標準之法令變更及溯及適用，依照黃茂榮大法官解釋，民法規定債之關係具有發展性，從成立、生效、屆清償期至其圓滿履行後而消滅。真正的溯及適用，原則上應為憲法所禁止。退休給付的債務人不能片面主張削減債權人法定退休金（類似民法終身定期金），政府行使瞞天過海計謀另訂退撫法，否決自48年以來公教退撫制度所發生的債之關係。退撫法第35條及第36條終結與調降18%優惠存款利息，第37條、第38條及第39條增訂退休所得替代率上限及附表，作為扣減退休所得之依據，並否定第27條、第28條及第29條有關舊制與新制的退休給付法定權利，更動每年給付率及退休所得替代率上限，卻未具備更動削減理由與立法依據。其削減結果相當於將次長級退休所得降低至薦任科員級退休所得，薦任科員級退休所得亦降低至僱員級退休所得，造成退休所得與生活水準均貧化。綜觀世界各國政府絕無如此凶狠殘暴的改革做法，這是背離法治國原理之禁止法律溯及既往原則、信賴利益保護原則與比例原則、以及憲法保障基本人權與人民財產權，故退撫法亟待合憲性審查。
3、制度變革迷失原則性：依據退休制度理論，退休金設置的意義有功績報償、遞延給付工資及維持適當生活等學說。公教退撫制度的給付方式歷來採用確定給付制，即退休金權益與給付標準於公教人員任用聘任時即告確定。退撫舊制財源來自政府預算支出的恩給制，退撫新制財源則以政府與公教人員共同提撥退撫基金為主，並由政府負最後支付保證責任，因此退撫基金績效好壞及收支餘絀與公教人員無關。近60年來，公教退撫法律經歷多次修正，每次變革都必須衡量並承擔新舊兩種制度的營運成本及制度轉換時所需付出的代價，以期符合經濟效率原則。此次變革新政府既不願意承受新舊兩種制度的營運成本及轉換時所需付出的代價，又不能針對舊制輔助措施的18%優惠存款制度作出合憲處理。綜觀世界各國政府推動公教退撫制度的改革案例，確定給付制似乎逐漸被確定提撥制取代，但為貫徹信賴利益保護原則，政府會提供在職公教人員兩種選擇，繼續留在舊制或改參加新制，新進人員則強制參加新制。我國退撫新制施行時，考量新制權益稍優於舊制，並且承擔制度轉換時所需付出的代價，因此沒有設計選擇留在舊制的機制。
4、權利義務喪失公平性：退撫新制財源以政府與公教人員共同提撥退撫基金為主，有別於退撫舊制財源來自預算支出的恩給制，因此設計每年給付率2%，35年共計70%，俾符繳費義務與給與權利相互對等原則，免除退撫舊制前後15年給付率相差5倍之缺點。退撫法漠視權利義務對等原則，修改為前15年每年給付率3%，中間20年每年給付率1.5%，後5年每年給付率0.5%，合計最高77.5%。若在相同年度公教人員提撥相同退撫基金義務，卻換取退休金每年給付率相差多達六倍之鉅，不僅違反權利義務對等原則，而且變相懲罰資深多繳之貢獻。退撫法拋棄現行兼採現職俸給總額作為退休所得替代率計算分母，單獨以本俸2倍作為計算分母，漠視主管加給有無與專業加給類別達數十種之多，造成職等愈高、專業愈精、職責愈重的公教人員，其真實退休所得替代率愈低之偏差，而且執意以本俸2倍作為計算分母，必將產生公教人力資源平庸化效應。第36條規定增訂最低保障金額，而第39條規定原支領退休金額即低於最低保障金額者，依原支領退休金額支給。實質意義應是扣減金額底線卻稱為最低保障金額，顯有欺世盜名之嫌，表現出主事者盡在上官眼底做工夫，從未關懷公教退休所得能否維持適當生活水準與維護人格尊嚴。
5、基金管理缺乏課責性：公務人員退休法規定，公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。其中共同撥繳費用，政府撥繳百分之六十五，公務人員繳付百分之三十五。公教退撫制度所遭遇的核心問題是制度成熟度增加所引起退撫基金支出超過收入以及基金運用績效偏低所造成財務結構失衡，理應從核心問題著手，對症下藥謀求解決。退撫法總說明指出退撫基金未足額提撥，試問其責任歸屬，與公務人員退休法應由政府負最後支付保證責任之規定相違，竟大言不慚另訂退撫法逐年剝奪依退休時之公務人員退休法所審定之退休金，是古今中外史無前例毀憲亂政之惡法。
6、改革手段違反比例原則：新政府推動公教退撫改革的手段，根據司法院長許宗力所說比例原則有四個層次加予檢視：
⑴目的正當性：這次改革目標既是整頓基金財務結構，但對
於改造退撫基金組織體制，建立有效的獎勵課責機制，改進投資策略與提昇經營績效等項目卻無積極回應，施政流於話術治國，完全失去改革目的正當性。
⑵適當性原則：指採取的手段應有助於目的的達成，禁止使
用完全無益的手段。從上述制度變革迷失原則性、權利義務喪失公平性及基金管理缺乏課責性等事實與手段，即能佐證不符適當性原則。
⑶必要性原則：指有多種可以達成目的之方法時，應採取對
人民損害最小者，禁止選擇損害較大者的手段。臺經院長林建甫建議的手段及考試院前院長關中說明對人民損害最小的途徑，纔是符合必要性原則。
⑷衡量性原則：指採取的手段所造成的損害不得大於所失去
欲達成的目的之利益。這是法益權衡的理念，如果損害大於利益，那麼手段就失其正當性。根據新政府估算公教人員法定退休金將被扣減1.4兆元，造成公教退休所得與生活水準均貧化，加上公教人力資源素質平庸化、重擊公教人員向心力、增加社會分裂對立與破壞社會安定秩序等無形損失。退撫法第93條規定112年7月1日以後初任公務人員者，將重行建立退撫制度，顯示退撫法改革目標之整頓基金財務結構並無法維持退撫基金永續經營，退撫法改革手段所造成的損害遠大於所欲達成目的之利益而喪失其正當性。
7、破壞憲法與法律秩序：退撫法施行立即強制公教人員退休生活墜落深谷，其落差高達所得替代率20%（以35年資為準），違反信賴利益保護原則必須採取合理補償與過渡期間的配套措施。更可議的是強制未來三任總統及立法委員都要繼續貫徹其政策，在未來十年每年再減少1.5%，直到最低60%為止，這形同指示將來三屆繼任者要將退休公教人員繼續趕往深潭溺斃。退撫法顯然逾越民意授權的界限，改革手段嚴重違反比例原則，根本不是民主法治的國家。107年3月21日行政考試兩院發布退休公教人員優惠存款辦法規定，已退休公教人員與受理優存機構簽訂優存契約，對於107年7月1日尚未期滿者，以該日為到期日，依新優存金額及新利率辦理續存。此項規定不僅抵觸民法第153條及銀行法第8條等相關規定，定期存款契約，當事人之任何一方不得片面改變。司法院釋字第717號解釋載明，退休公教人員辦理優惠存款，係以定期簽約方式辦理，對於已簽約而期限未屆至之部分，並未一體適用新規定。公教人員退休制度，目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴，俾使其於在職時得以無後顧之憂，而戮力從公。相關機關檢討退休人員優惠存款之規定時，除應符合本解釋意旨外，亦應避免使其退休所得降低至影響生活尊嚴之程度。故退撫法破壞憲法與法律秩序毋庸置疑。
（二）公務人員保險法，其費率原規定為被保險人每月俸給百分之七，修正為百分之四點五至百分之九，每月保險費由政府補助百分之六十五，被保險人繳付百分之三十五。公務人員退休法規定，公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任；所稱共同撥繳費用，按公務人員本俸加一倍百分之八至百分之十二之費率，政府撥繳百分之六十五，公務人員繳付百分之三十五。原告依94年1月19日修正公布之公務人員保險法，68年1月24日修正公布之公務人員退休法（舊制）及84年7月1日起施行之公務人員退休法（新制）辦理退休，並由權責機關即被告依法審定養老給付及退休金在案。
（三）綜上，公務人員退休時退休金之計算，應依退休時之法律規定為之。被告制定退撫法，不僅溯及既往，且採用所得替代率，刪減優存，逐年遞減10年…等多重處罰，違反一事不二罰之精神，係屬違憲。
（四）並聲明：
1、復審決定及原處分均撤銷，應依原告退休時之公務人員保險法、公務人員退休法審定之養老給付及退休金，十足發給。
2、訴訟費用由被告負擔，附帶請求國家賠償或補償。
三、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第188條第1項：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」、第189條第1項：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽。」、第141條第1項：「調查證據之結果，應告知當事人為辯論。」可知，我國行政訴訟法係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論，始得為裁判。揆其立法目的，乃在於經由言詞審理，當事人始能完整提出攻擊防禦方法並就調查證據之結果表示意見，只有經由當事人充分參與之調查證據程序，法院始能就調查證據之結果進而發現事實真相；相反地，如採書面審理，則法院實難以發現真實而為適當正確之判決；故我國行政訴訟法乃採言詞審理原則，除法律另有規定外，皆須經言詞辯論，始得為裁判。
（二）言詞審理之目的，既係為發現真實，則當案件所涉之事實並無爭議，且在法律適用上復無疑義者，則若仍堅持行言詞審理，即無必要，故行政訴訟法第107條第3項乃規定：
「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本條立法理由即明載：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符訴訟經濟之原則。」(參立法院公報第87卷第36期院會紀錄)。
（三）有疑義者，本條所謂依原告所訴之事實顯無理由，其判斷時點，是否係絕對以「原告起訴時」為準？抑或於「訴訟進行中」，法院裁判前，只要其所涉事實並無爭議，法律適用亦無疑義，即得依該條所示，不經言詞辯論而為判決？本院以為：關於原告之訴是否顯無理由，其判斷時點應採浮動之概念。申言之，苟案件所涉事實並無爭議，原告起訴所爭議者僅係據以作成原處分之法律是否違憲之問題，嗣如經有權解釋之司法院大法官就該法律業已作成合憲解釋者，則由於司法院大法官之解釋有拘束全國各機關之效力，本院自應依解釋意旨而為裁判。此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，原告之訴自屬顯無理由。故判斷原告之訴是否顯無理由，自不以「起訴時」為限。
（四）上述觀點亦可由此次大法官受理年金改革案件之聲請解釋處理方式，獲得印證。申言之，依行政訴訟法第178條之1第1項：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」及司法院大法官釋字第371號解釋：「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」意旨，本院審理有關年金改革案件，曾於108年5月8日就公立學校教職員退休資遣撫卹條例規定有牴觸憲法之疑義，聲請大法官解釋。斯時大法官尚未就系爭法律是否合憲作成解釋，而係於本院提出聲請後之108年6月25日先行為所謂之言詞辯論(按係針對立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人之聲請解釋案)，嗣於108年8月23日公布釋字第782號解釋，認系爭法律合憲。大法官就本院108年5月8日所提之釋憲聲請案並未合併解釋，直到108年10月3日司法院始以院台大二字第1080012850號函復不受理，其理由略以「經核本件聲請，固係聲請人對所審理案件先決問題應適用且顯然於該案件之裁判結果有影響之法律，確信為違憲所提出。惟立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人因行使職權，認系爭法律第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，有違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權疑義，已另提出解釋憲法之聲請，並經本院作成釋字第783號解釋公告在案。上開立法委員之聲請範圍及本院釋字第783號解釋客體，均涵蓋本件聲請人所指稱有違憲疑義之系爭規定。且大法官所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之（本院釋字第185號解釋參照）。是本件聲請人對其所應適用之上開規定已不生因違憲疑義而有取捨困難之問題，則本院於受理上開立法委員聲請案並作成解釋後，自已無另受理本件聲請之必要。」等語。足見司法院大法官對於是否受理聲請，亦係採取浮動概念，自得作為判斷本件原告之訴是否顯無理由時點之參考法理。
（五）查本件原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成原處分之退撫法規定違憲，訴請如訴之聲明所示。惟司法院大法官釋字第782號既已做成解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由略以：
1、退除、退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障，故退除、退撫給與因財源不同有不同保障。
2、調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯既往原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行日期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。
3、調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能；立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間；調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則等語。
亦即，依大法官上開解釋，退撫法有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」等規定均不違憲。雖然本院亦曾就年金改革相關法律有牴觸憲法疑義而聲請解釋，惟大法官既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，不能為相異之裁判，原告亦不能再事爭執。就此而言，自可認原告之訴顯無理由，原告附帶請求國家賠償或補償，亦失所附麗，併予駁回。
四、綜上，原告訴請如訴之聲明所示，因司法院大法官釋字第782號解釋作成，原告所主張原處分違法顯難成立，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 19 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 19 日
書記官 李依穎