臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第865號109年2月26日辯論終結原 告 劉淑惠
陳志清被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 賴威志
曾瓊敏（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示的復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項
一、原告陳志清於民國108年3月19日起訴時聲明：「一、復審決定及原處分均撤銷。二、被告應重新計算原告陳志清之退休年資。三、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第13頁），嗣經數次調整，而於108年11月22日準備程序時調整聲明為：
「一、復審決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第169頁）。其聲明之調整與撤回經核與行政訴訟法第111條第1項、第3項、第113條第1項、第3項等規定相符，應予准許。
二、原告劉淑惠經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、事實概要：原告均經被告核定於民國107年6月30日前退休生效。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱系爭法律）於106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行，被告爰以附表原處分欄所示原處分（下合稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起的每月退休所得。原告不服，分別向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，並均經如附表復審決定欄所示復審決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起本件訴訟。
參、本件原告主張：
一、按原告之退休案原係由原告申請及計算，送由被告審定，被告核定函中並敘明原告如不服可於30日內提起行政救濟，如不提起，核定就確定，日後「不可再要求變更改為領一次退休金」，原告不可再要求變更，同理，被告自亦不得單方逕自變更，且此亦影響退休當年一次退與月退兩項總額之評估基礎，影響原告當年之選擇，事實昭然，違反比例原則。
二、按支領月退休金之法律關係發生於退休當時，核定確定後不得再變更，即退休之法律關係已終結。日後之按月支領係屬分期給付性質之「領取事實行為」。被告單方變更有違法律禁止溯及既往原則。
三、以「基於公益必要而變動既存法律狀態」為由，係持系爭法律草案總說明，「公務人員退休年齡偏低、退休人員持續累增及退撫基金長期不足額提撥，………兼顧國家財政資源永續運用等重大公益」為其理由，亦顯未合。按退休年齡偏低係退休法問題，且並非每一公務人員均提早退休，原告陳志清於105年退職時已65歲，故各別情節不同，豈可一概而論？另退休人員持續累增，更係被告等機關未控管員額，一再增加用人所致，不從源頭控管，砍已退人員月退休金，實捨本逐末。而不足額提撥之缺失亦歸責於被告，怎可反責由原告負擔？顯而易見其未合。而被告單方重新計算之退休所得，如何兼顧國家財政資源永續運用？均未說明其理由，更屬不法不當，蓋退休所得占國家財政百分比多少？刪減數占百分比多少？刪減金額如何運用？刪減之金額對退撫基金有助益嗎？而105年5月20日新政府後，新增多少機關人員？原由政府機關人員兼任職務多少改為專任？增加多少薪資負擔？……另本年政府稅捐超收之運用？補助老舊及中古大柴油貨車？補助計程車？二次暖冬專案後又要推春遊，向美國購買66架F-16V戰機……等等，不勝枚舉，政府大肆花費經費，怎可說財政困難？凡此請被告詳予說明，始能證明被告於立法理由所稱「兼顧國家財政資源永續運用」，是否可以支持？
四、退撫基金等基金之管理亦是基金健全與否之指標，試想退撫基金之管理由被告選派人員為之，並非原告等退休人員選任，基金為了替政府護盤，非以賺錢為目標來操作，故虧損為多？基金操作虧損，怎可責由原告等退休人員承擔？而基金賺錢原告等之退休金並未增加，怎有賺錢原告無法分享、賠錢卻要減原告退休金之理？
五、被告107年6月單方重新計算原告陳志清之退休所得，只是重新計算原告67年至95年之退休年資，原告104年8月至105年5月至農委會擔任副主任委員及主任委員之年資，並無法領取退職金，同樣是在公務機關為國家及人民服務，其年資無法領退職金則被告應於重新計算時納入退休年資計算始為正當，被告未慮及此亦有違誤。
六、釋字第782號解釋，指明公務人員退休金給與84年7月1日以前是「恩給制」，其後改為現職人員及政府按比率提撥之「退撫基金制」，惟解釋文大都依照被告機關106年度…財務評估報告，論斷系爭法律立法目的是否正當，並未對個案不同情節作解釋，故請再予審議。諸如原告84年以前之恩給制年資過半，該部分與退撫基金是否提足？基金何時用盡？兩不相關。被告一併與基金年資同視，而單方重計後核減，即有違法。又解釋文就基金「個人提撥」、「政府提撥」及「政府補助」三種不同來源，作高低不同之保障程度認定；同理，「恩給制」與「退撫基金制」亦應作不同程度計算，始符合保障精神。另被告106年度退撫基金…財務評估報告中所論退基金如未依新法改正，民國120年會用盡，解釋文照單全收，並未審視其正確與否？且又接受被告報告所稱現可延至民國139年，如計算有誤，至民國139年基金仍維持著未用盡，又將如何還原告等受害者公道？而改革不應只在退撫基金項下論斷，現職人員薪資及大量進用非文官人員等浪費與退撫相同性質之人事經費，難道不應併同檢討嗎？
七、被告不可單方重新計算原告之月退休金，理由係退休有屆齡之「強迫退休」及尚未屆齡之「申請退休」兩種不同情形，原告二人均係申請之自願退休，被告未受理原告之申請，自不能單方重新計算原告之月退休金。屆齡之「強迫退休」，無再任公務人員之可言，自可依當年退休時點計算；而尚未屆齡之「申請退休」，有可能再出任公務人員，重新計算自應以重新計算之時點，加計新年資，有年資自應有退休給與，法理甚明，其法律依據應由被告查明辦理之，怎可反苛責原告之理。故本案撤銷被告107年原處分時，被告既於107年6月單方重新計算原告之月退休金，自不應只計算至原告陳志清95年3月31日之年資，而應以重新計算時點之年資合計重新計算。依釋字第782號解釋退休金84年7月1日以前是「恩給制」，其後改為現職人員及政府按比率提撥之「退撫基金制」，二者不同，保障不同，恩給制部分自應百分之百保障，不應調降，解釋意旨指明在案。
八、聲明：
㈠、復審決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
肆、被告則以：
一、原處分係依相關法令規定辦理，於法並無違誤。
二、系爭法律施行後，原告原經被告依原退休法審定之退休處分中，優惠存款之辦理及超過退休所得替代率上限金額之每月退休所得部分，已因新法明文限制而失其效力。從而原告主張被告應受其依原退休法審定之退休處分備註之約束，不得更動其退休所得，顯無理由。
三、系爭法律第95條第2項已明定原退休法自107年7月1日起不再適用。次依中央法規標準法第21條第4款規定，公務人員退休（職）事項已定有新法規（系爭法律）並公布施行，爰原退休法應依該規定廢止之；另查退休法亦已依中央法規標準法第22條規定，經總統令於107年11月21日廢止。準此，被告原處分依系爭法律審定原告自107年7月1日起之每月退休所得如該處分附表，並無牴觸原退休法情事。
四、本次改革係針對整體退休制度檢討後，鑑於現行制度已有迫切改革之必要性，爰在衡量追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的下，透過修法程序漸進調降退休公務人員未來領取之退休給與，同時納入最低保障金額及人道關懷條款，已符合憲定信賴保護原則，自非政府單方或任意之變更，亦無違反誠信原則。爰原告訴稱政府與退休人員間之法律關係，如同民法契約，應依雙方約定契約內容決定，係屬誤解。
五、退休人員每月退休所得係系爭法律施行後仍持續性支領之定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又系爭法律既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭法律施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭法律施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，參酌釋字第577號、第620號及第717號解釋意旨，自非溯及適用。從而被告依系爭法律所為之原處分，自系爭法律施行後調降退休公務人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則。
六、依憲法第23條規定之意旨，審酌本次公務人員退休制度之改革，主要係因應我國人口結構快速高齡化及國人平均餘命延長，相對使退休人員支領退休給與年限增長，致退撫基金面臨急迫性財務危機，若不立即設法改善而任其持續惡化，長期以往將使退撫基金餘額快速侵触，終至歸零，影響全體退休及在職公務人員退休權益。基此，為謀有效解決並促進公務人員退撫制度之穩健，同時兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益衡平，爰調降公務人員退休所得，並將各級政府每年所節省之退撫經費支出，全數挹注退撫基金，以維持基金財務安全及維護所有參加基金人員權益。系爭規定，旨在推動公務人員退休制度改革政策，係本於憲法第23條所定精神，於不違反人民自由權利，不妨礙他人利益，亦不違背社會秩序等原則下，由立法機關所制定具拘束力之法律，明定以原處分執行原告等人之每月退休所得調降事宜，確係依法而為且所欲保障之公益者，實屬宏大，並不違背憲法第23條之意旨。
七、退撫基金自84年7月1日正式運作，供支付參加退撫基金人員之各項退撫給與；惟該基金自成立以來，因實際提撥費率均遠低於精算結果之最適提撥費率，加上支領定期給與人數逐年累積（基金每年支出金額上升）及人口高齡化（支領年限上升）等因素，造成退撫基金未提撥退休金之負債（即實際提撥費率與最適提撥費率之間未足額提撥之部分）逐年增加；進而導致退撫基金無法因應快速支出成本，產生嚴重收支平衡問題。是以退撫基金確實已面臨嚴重財務困境，若不予即時處理因應，公務人員退休年金制度將面臨無法持續運作之危機；基此，被告除積極提升基金經營績效，期達基金收支平衡及永續經營目標外，為求退休制度的合理公平並避免債留子孫，仍須對公務人員退休制度進行合理妥慎的調整。基此，政府推動年金改革並透過前述系爭法律相關規定，維持退撫基金及公務人員退休制度之永續發展，並對於退休公務人員之退休所得仍負最後支付責任，爰無原告所稱以年金破產危機為假議題，被告將最後責任轉嫁由全體退休公務人員承擔情事。
八、按司法院釋字歷次相關解釋意旨，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。次按系爭法律施行以前（107年6月30日以前）退休者，除非係每月退休所得低於最低保障金額或118年以後替代率上限金額者外，皆應依系爭規定調降每月退休所得，確符合相同事物應為相同處理之實質平等，爰被告依系爭法律規定所為原處分並未違反憲法所定平等原則。
九、系爭法律係考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退休生活基本保障之重大公益考量下，針對退休公務人員每月退休金所得為必要之調整，同時採緩步逐年調降措施，以減輕衝擊，另亦設計「最低保障金額」及「人道關懷條款-調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」規範；此皆與憲法第23條所定比例原則相符，並未違反憲法第15條所定之財產權及生存權保障意旨。
十、就比例原則部分，公務人員退休制度之設計，必須兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，並避免造成代際間權益之失衡。從而本次年金改革確符合比例原則之必要性原則。鑑於退撫基金財務危機已迫在眉睫，並兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，同時避免造成代際間權益之失衡，自有必要全面調整公務人員退休給付機制，使其制度得以永續發展，故由立法院制定系爭法律針對公務人員退休所得為合理及適當之調整，有助於上述立法目的之達成，符合適當性原則。系爭法律雖對於個別退休公務人員調降退休所得，然而其設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有「最低保障金額」及「人道關懷條款-調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」之保障，是系爭法律並未逾必要限度，符合必要性原則。又系爭法律追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，兩相衡平之下，應足以認定系爭法律所欲追求之公益與其侵害個人之私益並未顯不相當，故未違反衡量性原則。
十一、依政務人員退職撫卹條例第9條第1項及其施行細則第5條第1項規定，93年1月1日以後由公務人員轉任政務人員者，其轉任時如已符合公務人員退休法令條件，應於轉任政務人員之日起1個月內，據其轉任前公務人員年資，按該公務人員職務之等級及待遇條件，依公務人員退休法令規定核給退休金。從而被告95年5月1日部退一字第0952638770號函採認原告陳志清至95年3月30日（轉任政務人員職務前1日）止之合於採計規定之年資，審定其退撫新制實施前年資為18年，退撫新制實施後年資為11年5個月，合計29年5個月，已結算且於法並無違誤。復以原告自95年3月31日至103年12月24日止及104年8月至105年5月之系爭政務人員年資，因非屬依公務人員任用法律任用並經被告銓敘審定而得繳納退撫基金費用之年資，爰依前開原公務人員退休法第2條第1項及施行細則第2條、第12條規定，上開政務人員年資本不得採認併計為公務人員退休年資。
另，原告95年3月31日至103年12月24日之政務人員年資，已於103年12月25日退職時，向服務機關申請核發公、自提離職儲金在案。而原告104年8月至105年5月之政務人員年資，因原告該時並非以現職常務人員職務轉任為政務人員，未符政務人員退職撫卹條例第3條及其施行細則第2條第1項之規定，亦無法參加政務人員離職儲金，併予敘明。故按系爭法律第37條規定，被告重行審定退休人員退休所得時，應依退休人員審定之退休年資，據以計算退休所得替代率上限。爰此，原告陳志清95年3月31日退休生效後之系爭政務人員年資並非前開規定之「經被告審定之退休年資」已如前述，從而非屬107年系爭法律應重新計算退休所得之範圍，自毋須加計上開系爭政務人員年資併為重新計算。
十二、並聲明：
㈠、原告之訴駁回。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
伍、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第21頁至25頁、第27頁至31頁）、復審決定（本院卷第33頁至43頁、第45頁至55頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項為：原處分是否違反禁止法律溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、違反平等原則？原處分是否應加計原告陳志清之政務人員年資？
陸、本院之判斷：依據釋字第185號解釋，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。再參照111年1月4日起生效的憲法訴訟法第38條第1項規定，憲法法院之「判決，有拘束各機關及人民之效力；各機關並有實現判決內容之義務。」其立法理由也敘明：「依司法院釋字第一八五號解釋意旨，並參酌德國聯邦憲法法院法第三十一條裁判拘束力之規定，明定憲法法庭判決之效力，非僅及於聲請案件之當事人，而有對世效力。」、「所稱各機關，包括中央各機關及地方自治團體之立法及行政機關。」、「所稱【並有實現判決內容之義務】，例如各法院應依憲法法庭判決之意旨為裁判、法令主管機關應修正相關法令及行政機關應據以執行等均是…。」而關於公務人員退撫給與案，司法院大法官會議已在108年8月23日做成釋字第782號解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，因此，本院應依釋字第782號解釋之意旨就本件相關部分予以適用。
關於此次年金改革所引發的違憲爭議，其中所涉及的爭點包括：「公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義；第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準；第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休，增列年滿55歲要件；第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第37條、附表三及第38條，關於本法施行前後退休者，年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用；第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限，及原領金額低於最低保障金額者，依原金額支給；第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整，及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則？侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權？」，業經釋字第782號解釋在案，解釋文與本件相關者略以：
(1)、系爭法律第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及
工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
(2)、同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
(3)、同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36
條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
(4)、相關機關至遲應於按同法第92條為第1次定期檢討時，
依本解釋意旨，就同法附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。
(5)、同法第67條第1項前段規定：「公務人員退休後所領月
退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由考試院會同行政院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，與同法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。
釋字第782號解釋理由主要相關部分如下：
一、憲法對退休公務人員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與本院審查密度
㈠、憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（釋字第605號解釋參照）。
所稱退休金之權利，係指公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。
㈡、依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，（1）個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，（2）政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及（3）政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款，均由退撫基金管理委員會統一管理，按政府別（中央政府、地方政府）、身分別（政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員），分戶設帳，分別以收支平衡為原則。基金財務獨立，用途限於退撫給與或與退撫給與相關之支出（公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照）。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定，且可由退撫基金中分離。
㈢、退撫給與中源自上開（1）個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開
（2）關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開（1）由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開（2）政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。
㈣、至於上開（3）（a）與（3）（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。
二、政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量
㈠、查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布，84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布，85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84年8月11日制定公布，86年1月1日施行之陸海空軍軍官士官服役條例（下稱86年服役條例）第27條第1項規定：「軍官、士官退伍除役給與，應由政府與現役人員共同撥繳費用，設立基金負責支付之，並由政府負最後支付保證責任。」系爭法律第7條第1項亦明定：「第6條所定退撫基金，由公務人員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任。」上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。
㈡、上開84年施行之公務人員退休法、85年施行之學校教職員退休條例、86年服役條例及系爭法律，未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。
㈢、另由共同提撥制之精神而言，其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作（公務人員退休撫卹基金管理條例第8條參照）；此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給與根本差異所在。倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時，未先嘗試採行上述開源節流措施，尋求因應，而完全仰賴政府預算支應，將無異回到舊日之恩給制；此反而有悖於共同提撥制之精神。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本俸計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。
㈣、綜上，政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。
三、退撫給與並非遞延工資之給付
㈠、俸給與退休金給付請求權為服公職權所衍生之權利。俸給為公務人員在職時執行職務之對待給付，乃本俸（年功俸）及職務加給、技術或專業加給、地域加給之總和（公務人員俸給法第3條、第5條參照）。由於在職期間確定，俸給總額因而可得確定。退撫給與則為公務人員因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與俸給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之俸給無關，亦難謂其屬遞延工資。
㈡、再者，勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然公務人員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。
四、第7條第2項規定，無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背
㈠、系爭法律第7條第2項規定：「前項退撫基金費用按公務人員本（年功）俸（薪）額加1倍百分之十二至百分之十八之提撥費率，按月由政府撥繳百分之六十五；公務人員繳付百分之三十五。」係關於共同撥繳費用之基準，由84年之8%至12%、100年之12%至15%（84年公務人員退休法第8條第3項、100年公務人員退休法第14條第4項參照），提高為12%至18%之規定。
㈡、提高共同撥繳費用之基準，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於系爭法律施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無聲請人所指摘之法律溯及適用之情形，亦無聲請人所指侵害受規範對象工作權之問題。
㈢、按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準，事涉基金整體財務規劃與國家財政資源分配。就其對現職人員財產權之限制是否違反比例原則之問題，基於財政規劃之專業能力、國家機關之組織與分工及決定作成程序之考量，法院原則上尊重政治部門就此事項所為之決策，採寬鬆標準予以審查。
㈣、第7條第1項規定，依退撫新制年資計得之退撫給與，由現職公務人員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金，負責支給。如前所述，此共同提撥制為收支平衡之財務制度。自該制度實施起，即未依歷次精算報告之意見足額提撥，而長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基金所需財源，加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素，致退撫新制施行越久，潛藏負債（即學理上所稱之「未提存精算應計負債」）越增。此可由退撫新制實施以來至105年之6次精算報告指出之最適提撥費率，與實際提撥費率差距持續加大，足資說明。
㈤、退撫基金係退撫新制（自84年7月1日起施行）退休所得之財源，退休公務人員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。
㈥、立法者依法定程序將撥繳費用之基準由84年之8%至12%、100年之12%至15%，提高為12%至18%，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率（第8條第1項參照）後，逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率36.98%相較，系爭法律採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18%，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。
㈦、綜上，第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
五、第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨，尚無違背
㈠、系爭法律第4條第6款規定：「最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。」第39條第2項規定：「退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」查最低保障金額之設定，係參酌釋字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額。使因系爭法律之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障服公職權之意旨尚無違背。
㈡、按退休所得之計算基準有二：服務年資及依俸級與俸點計算之本俸。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本俸較低所致，而非因系爭法律所造成。上開第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。
㈢、綜上，上開規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨，尚無違背。
六、第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背
㈠、上開規定無涉法律不溯及既往原則
１、按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（釋字第620號及第717號解釋參照）。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由（1）退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；（2）退休人員經審定後之月退休金，於系爭法律施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭法律施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定（第67條第1項、第75條至第77條、第79條至第80條、公務人員退休法第9條第3項、第23條、第24條、第24條之1、公務人員退休法施行細則第31條第6項參照），皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。
２、查系爭法律規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭法律施行後，始依系爭法律規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。釋字第717號解釋無變更或補充之必要。
㈡、上開規定調降原退休所得，與信賴保護原則、比例原則尚無違背
１、依系爭法律規定調降之退撫給與，並未及於受規範對象在職時所提撥之費用，法院就立法者採取之調降手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，應採寬鬆標準，予以審查
⑴、查依系爭法律規定不同等級與職務人員，原退休所得被調降
平均比例，僅具退撫舊制年資者為22.04%至30.88%、兼具退撫新舊制年資者為24.96%至38.24%、僅具退撫新制年資者為
6.59%至14.29%。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其「退撫舊制退休所得」之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其「退撫新制退休所得」之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。蓋就個人之提撥而言，其在職時依法提撥之費用為〔本俸×2×（提撥費用率8%至12%）×35%〕，即〔本俸×2×（2.8%至4.2%）〕；其提撥之費用換算成本俸之比例，為「本俸之5.6%至8.4%」。然就系爭法律施行前
之退休所得而言，其額度則為〔本俸×2×系爭法律施行前退休所得替代率（由服務年資20年之40%，至服務年資35年之70%）〕，即〔本俸×2×（40%至70%）〕；換算成本俸之比例，為「本俸之80%至140%」。
⑵、則以僅具退撫新制年資20年者為例，原退休所得為107年7月
1日同等級現職人員本俸之80%，以最大扣除額14.29%計算，其於118年1月1日起之最低退休所得為107年7月1日同等級現職人員本俸之68.57%〔即（100%－14.29%）×80%〕，仍超過其個人在職時提撥之最大費用額，即本俸之8.4%。兩者（
68.57%與8.4%）差距達8倍之鉅，縱令納入繳費年限及平均餘命等因素綜合考量，系爭法律之施行，仍顯未扣減僅具退撫新制年資者個人於任職期間，依法提撥之費用本息。對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭法律第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。
⑶、依系爭法律規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇
，立法者採取之調整手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，如前所述，法院應採寬鬆標準，予以審查。
２、調降系爭法律施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的
⑴、信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對社
會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第525號及第717號解釋參照）。
⑵、查84年公務人員退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限
，施行迄系爭法律公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。惟查：
①、月退休所得中之優存利息，僅就以退撫舊制年資計算之一次
退休金及（或）公保給付之優惠存款本金為支付；年資補償金僅就具退撫新舊制年資之舊制年資1年以上未滿15年者為給付；退撫舊制年資月退休金之每一基數以本俸1倍加930元計付、退撫新制年資月退休金之每一基數則以本俸2倍計付。此因不同年代之退撫制度設計，導致服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著之差異。
②、優惠存款制度係因退撫制度實施之始，公務人員俸給所得偏
低，以本俸為計算基準之退休所得，無以維持其退休後之基本生活所需而設立，施行迄今已逾50年。政府自63年起迄今多次調升軍公教人員待遇，其中自63年至69年7次、70年至79年8次、80年至88年每年皆有調升、90年至107年4次。又至85年底每次調升幅度為5%至20%不等（除84年為3%外），86年以後均為3%。又公務人員於69年之起薪已提高至6,580元，比其他行業就業者起薪平均數6,175元高。公務人員俸給既未持續偏低，則以該本俸為計算基準之退休所得，即難謂仍有無以維持其退休後基本生活所需之情事，從而如概以退休所得過低為由，繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息，其合理性基礎已有動搖。
③、優惠存款制度實施之初，係以臺灣銀行1年期定存利率之1.5
倍計付優存利息。優惠存款年利率隨1年期定存利率浮動調整，至72年固定為18%後，1年期定存利率已經從72年7.55%，降到90年2.95%、99年1.16%、105年1.07%。優惠存款年利率仍維持18%不變，導致政府補貼優存利息之負擔越來越沉重。
④、年資補償金係為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資
者之年資補償，施行已逾20年。年資補償金之給付，使兼具退撫新舊制年資且舊制年資1年以上至15年者之月退休所得替代率均相同且最高（對於僅兼具1年舊制年資者最有利），兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。此群體間退休所得之不均衡，將因退休公務人員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯。
⑤、因人口結構老化，領取退撫給與人數與年數增加，政府以預
算支應退撫舊制退撫給與持續增加。復因少子化結果，繳納費用者人數愈少，確有因應必要。
⑥、用以支付退撫新制退撫給與之退撫基金，因自始提撥費率與
收益率不足，其財務收支自104年起入不敷出，且將於120年用盡（第6次精算報告參照）之際，政府適時、適當提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退撫給與，目的係為維護退撫基金之存續。
⑦、系爭法律施行前之退休所得與現職人員待遇相差不大，造成
公務人員於符合退休要件時即自願退休，致領取月退休金之退休公務人員之平均起支年齡，於105年下降為56.6歲。退休年齡偏低、退休給付年限增長，除政府以預算支應之退撫給與負擔持續加重外，亦導致政府長期培育之人才太早流失，影響政府施政效能。
⑶、綜合上開理由，對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當。
３、上開規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度
⑴、以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，尚
屬合理；替代率之設定，有助於系爭法律目的之達成
①、系爭法律所規定之月退休金係以本俸乘以2為基數內涵，再
乘以服務年資為基礎計算之退休所得替代率。上開基數內涵，就系爭法律施行前已退休者或已達月退休金起支條件並提出退休申請，於系爭法律施行後退休生效者，係指最後在職經銓敘審定之本俸加1倍；就於系爭法律施行後退休者，係指「最後在職5年至15年之平均俸（薪）額」加1倍（第27條及第37條參照）。是月退休金計算之核心要素為本俸與年資二者。
②、就本俸之要素而言，系爭法律係以本俸乘以2計算，雖未直
接將加給部分計算在內，然查現職人員所領取之職務加給、技術或專業加給、地域加給等，為現職人員因擔任並執行該相關職務之對待給付；其退休後，因已無此種職務上付出，原造成在職俸給個別差異之各類加給，自不宜作為退休所得計算之基準。而衡酌本俸係依俸級與俸點計算，為現職人員以其所占職位與年資之綜合體現、退撫新制退撫給與財源之退撫基金撥繳費率係以本俸加1倍計算，以及每月本俸加專業加給之總額約為本俸之1.6倍至1. 7倍，以本俸加1倍為計算基礎，對專業加給低於本俸之屬於絕大多數之受規範對象而言，較為有利等情，得認系爭法律續採退撫新制實施以來之以本俸加1倍作為基數內涵規定，尚屬合理。
③、就年資之要素而言，系爭法律有關核給月退休金之替代率基
準部分係以服務年資為區分，使退休所得因服務年資與職級，有合理差距。系爭法律設定107年7月1日起至118年1月1日以後之各年度退休所得替代率，適用於全體受規範對象。使於系爭法律施行日已退休，且任職滿15年者，於107年7月1日之退休所得替代率為45%，年增1.5%，最高可計年資35年為75%。於系爭法律施行後退休者，最高可計年資40年，超過35年年資部分，年增0.5%，40年為77.5%，並自109年1月1日起至118年1月1日之10年期間，不問服務年資，每年各再調降退休所得替代率1.5%（第37條參照）。
④、依系爭法律核計並調降退休所得差額後，受規範對象於107
年7月1日之退休所得額，以服務年資20年、25年、30年、35年、40年為序，分別為以107年7月同等級現職人員本俸2倍為計算式分母之52.5%、60%、67.5%、75%、77.5%（即系爭法律附表三第一年退休所得替代率）；就絕大多數受規範對象而言，換算其實質薪資所得（本俸與專業加給）依序分別約為61.95%、70.8%、79.65%、88.5%、91.45%。服務年資35年之（非主管職人員）月退休所得約相當於現職者於107年7月1日之九成薪。而同樣以服務年資20年、25年、30年、35年、40年為序，受規範對象自118年1月1日起之退休所得額，依序分別為以107年7月同等級現職人員本俸2倍為計算式分母之37.5%、45%、52.5%、60%、62.5%（即系爭法律附表三最末年退休所得替代率）；就絕大多數受規範對象而言，實質薪資所得依序約為44.25%、53.1%、61.95%、70.8%、73.75%。服務年資35年者（非主管職人員）之月退休所得約相當於107年7月1日現職者之七成薪。
⑤、如前所述，依系爭法律規定不同等級與職務人員，原退休所
得被調降平均比例，僅具退撫舊制年資者為22.04%至30.88%、兼具退撫新舊制年資者為24.96%至38.24%、僅具退撫新制年資者為6.59%至14.29%，以領有主管職務加給、優存利息及年資補償金之具退撫新舊制年資者受最大影響。然上開替代率規定，形成如下效果：（1）使退休所得與現職待遇維持合理差距。以服務年資35年者為例，退休所得替代率由107年7月1日之75%，降至自118年1月1日起之60%，換算後之實質薪資所得由約為107年7月同等級現職待遇之九成降至七成，且不再有退職人員之退休所得超過相同等級在職人員待遇之不合理現象；（2）相同退休年資及等級者，不分退休年度及所具退撫新舊制年資之多寡，因一體適用相同退休所得計算式，使其等退休所得趨同；（3）服務年資15年至35年者之服務年資替代率年增率與過渡期間之年減率同採1.5%，使兩者間之替代率差距恆定。例如服務年資35年與15年者，其於107年7月1日之替代率分別為75%與45%，差距30%，於118年1月1日分別為60%與30%，差距仍為30%，故可維持退休所得以年資為要素之原則；（4）替代率低限部分，以支領月退休金之基本服務年資15年者為基準，以系爭法律施行前原規定之30%為其最末年（即118年1月1日起）退休所得替代率，俾維持原支領月退休金者之最基本給與，不因系爭法律之施行受不利影響；（5）僅具退撫新制年資者，因退休所得財源部分屬個人先前給付，而受有延後起扣及較低扣減額之相應處理，使扣減範圍不及於個人先前提撥費用本息。例如僅具20年退撫新制年資者，原退休所得替代率為40%，依系爭法律附表三規定，自系爭法律施行日起至116年12月31日止之年度退休所得替代率均超過40%，是其原退休所得自117年起才開始扣減，足見其扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息。
⑥、綜上，系爭法律年度退休所得替代率規定，有助於系爭法律目的之達成。
⑵、扣減順序規定，有助於系爭法律目的之達成
①、具舊制年資之部分受規範對象於系爭法律施行日，除原退休
所得中之優存利息全數被扣除外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減之說明如下：按原月退休所得為舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和，於超過系爭法律第37條規定之年度退休所得替代率與本俸計算之總額時，依系爭法律第36條、第39條第1項之規定，先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除。以服務年資35年者為例，於系爭法律施行前之法定退休所得比率上限為95%（公務人員退休法第32條第3項參照），於系爭法律施行日之退休所得替代率上限為75%（系爭法律附表三參照），二者間20%之差額，首自優存利息扣減半數，若扣減後之退休所得額仍高於年度法定退休總額時，由剩餘半數之優存利息中扣減，仍超過時，再扣減舊制退休金中之月補償金，至不超過該年度法定退休所得或法定最低保障金額或最末年保障金額之較高者為止。
②、此扣減順序規定，使部分受規範對象於系爭法律施行日，除
原退休所得中之優存利息全數被扣減外，部分舊制退休金（含月補償金）亦被扣減，為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言，原退休所得應被扣減額，究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減，其法效益並無差異，但扣減順序規定有助於處理繼續領取全部優存利息之不合理性，及消除因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。
⑶、上開過渡期間、底限與不予調降等規定，核屬適度減緩受規
範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段上開規定除設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，自107年7月1日至109年12月31日調降為12%；自110年1月1日至111年12月31日調降為10%；自112年1月1日至11 3年12月31日調降為8%；自114年1月1日起調降為6%，未全數扣除，過渡期間6年；對於因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段。
４、小結：第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，與信賴保護原則、比例原則尚無違背綜上，原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開（二）1、2、3之理由，上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
七、倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於按第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密
㈠、查調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革。系爭法律之制定，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機。是本案所應審酌者，係政府為解決公務人員退撫基金瀕臨於120年破產之財務危機，及為達成該退撫基金得以延續至少一個世代（25年至30年）之現階段改革效益目的，所採取系爭法律附表三規定之各年度退休所得替代率之調降期程及幅度等節流手段，其對受規範對象之財產權所造成不利影響，是否違反比例原則。如前所述，法院係採寬鬆標準審查上開調降原退休所得規定之合憲性，其判斷應取決於其所追求之立法目的是否正當，及其手段與目的之達成間是否具合理關聯而定。
㈡、查依銓敘部所提系爭法律草案，其中關於優存利息扣減部分之調降期程為6年，即第1、2年降為9%；第3、4年降為6%；第5、6年降為3%；第7年起降為0%；另自109年1月1日起每年調降年度退休所得替代率1%，調降期程15年，並將因此節省之退撫費用支出，以編列預算方式逐年全額挹注退撫基金。且在草案其他規定（諸如起支年齡、替代率、平均本俸計算期間等因素）不變之情形下，如實際提撥率調至18%，公務人員退撫基金用盡年限預估可由原120年延後至139年；如實際提撥率調至15%，則可由原120年延後至134年。此有銓敘部提出之106年度「公務人員退休制度調整成本分析財務評估報告」稱節省之退撫經費支出全數挹注公務人員退撫基金，將使該基金用盡年限預估可由原120年延後至139年可稽。
㈢、系爭法律附表三於審議期間，立法者除採取上開銓敘部版草案所定之最末年退休所得替代率上限（如退休年資35年為60%，15年為30%）之架構，另將優存利息歸零之調降期程縮短為2年6個月，使受規範對象原於第3年至第6年得領取之以相對優惠利率計付之優存利息提前扣除；就年度調降退休所得替代率期程及幅度，則綜合考試院版草案（調降期程為10年，每年調降1%，共調降10%，最末年退休所得替代率上限，如退休年資35年為70%，15年為45%）及銓敘部版草案（調降期程為15年，每年調降1%，共調降15%，最末年退休所得替代率上限，如退休年資35年為60%，15年為30%），最後上開附表三規定，調降期程定為10年、每年調降1.5%，共調降15%。由於上述二調降期程及每年降幅之設定，將可使節省之退撫經費支出提前全額挹注退撫基金（第40條第1項參照），在上開起支年齡、替代率、平均本俸計算期間等因素不變情形下，系爭法律「現階段改革效益」之目的將可能提前達成。
㈣、倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於依第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施（例如計算後減少退休公務人員特定月份退休所得之調降金額），俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。
八、第67條第1項前段規定與系爭法律改革初衷不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求
㈠、系爭法律第67條第1項前段規定：「公務人員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由考試院會同行政院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」。查公務人員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，係基於退休所得替代率與本俸計算。替代率部分依據服務年資為年度之設定（系爭法律附表三參照）。本俸部分，於系爭法律施行前已退休者，依系爭法律施行日（107年7月1日）同等級現職人員本俸2倍計算；於系爭法律施行後退休者，以退休生效時同等級現職人員之法定期間平均本俸2倍計算，均不再隨現職人員待遇調整而更動。
㈡、為貫徹依系爭法律第36條至第39條所設定之現階段合理退休所得替代率之改革目的，國家自有維持依系爭法律重新審定之退撫給與之財產上價值，不隨時間經過而產生實質減少之義務（系爭法律施行細則第103條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照）。上開規定並未對相關機關課以依消費者物價指數調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金之義務，與系爭法律改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。
九、綜上，可知釋字第782號先將憲法對於退休公務人員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與審查密度予以說明，認為退撫給與關於政府提撥、政府補助部分，性質上屬於恩給制，立法機關有一定的立法形成空間與相對較高的調整形成空間，司法機關在審查是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採取較為寬鬆之審查標準，恩給制所涉及之退休給與範圍仍得予以調整。至於政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。且退撫給與並非遞延工資之給付，而是因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。依系爭法律規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，調降系爭法律施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，相關規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度，扣減順序規定，有助於系爭法律目的之達成，就目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且相關規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。且系爭法律關於退休所得最低保障金額的規定，足以保障退休後基本生活，與憲法保障服公職權、生存權之意旨相符。
十、至於釋字第782號提及「倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於按第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密」部分，是以改革目的可以提前達成為前提，相關機關屆時究竟將如何檢討而採行何種適當調整措施，仍屬未定，而且並不因此使原處分將月退休金之金額計算至118年1月1日以後而成為違法，也與釋字第782號解釋意旨無違。
十一、再依釋字第782號解釋意旨，系爭法律相關規定並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則、並未侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權，已如前述，且釋字第782號解釋已斟酌公務人員退撫制度之沿革、系爭法律主要內涵，並詳述所採取的較為寬鬆的違憲審查標準，難認有何違誤之處。因此，原告仍以其與上述解釋意旨不符的法律見解，主張原退休審定已經可得確定其總額不得由被告單方變更、基金操作虧損不應由退休人員負擔、恩給制應百分之百保障不應調降、釋字第782號解釋有誤等，仍無可採。
十二、至於原告陳志清主張應併計其政務官與事務官年資重新計算部分，並無理由：
㈠、查原告陳志清於95年3月31日退休生效同日再任政務人員，至103年12月25日退職，又於104年8月再任政務人員至105年5月退職（上開年資合稱系爭政務人員年資）。原告陳志清自95年3月31日至103年12月24日轉任政務人員期間，係依政務人員退職撫卹條例（下稱政務人員退撫條例）規定參加政務人員離職儲金，並於103年12月25日退職時，申請核發公、自提離職儲金本息等情，有被告提出之原告陳志清政務人員退撫制度網路報送作業資料在卷可參（本院卷第151-153頁）。
㈡、原告陳志清系爭政務人員年資無從採計為公務人員退休年資，無法併入其95年3月31日退休生效之退休年資予以計算。
１、依原告陳志清95年3月31日轉任政務人員當時的政務人員退撫條例第9條第1項規定：「本條例施行後擔任政務人員者，如有曾任軍、公、教人員、其他公職人員或公營事業人員服務年資，於轉任時，符合各該退休（職、伍）法令之條件者，應依其原適用之各該退休（職、伍）法令核給退休（職、伍）金。」以及退撫條例施行細則第5條第1項規定：「依本條例第九條第一項規定，符合各該退休（職、伍）法令之條件者，除於轉任前已辦理退休（職、伍），或依其意願保留年資，俟再任軍、公、教人員、其他公職人員或公營事業人員時，依各該退休（職、伍）法令辦理者外，應於轉任政務人員一個月內，由各該軍、公、教人員、其他公職人員或公營事業人員之原服務機關（構），函請其退休（職、伍）案件之核定機關（構），以其轉任前最後職務之等級（階）及待遇標準，辦理退休（職、伍）。」，原告陳志清由公務人員轉任政務人員當時，既已符合公務人員退令條件，自應於轉任政務人員之日起1個月內，以其轉任前公務人員年資，按其轉任前最後職務等級及待遇標準，依退休法令辦理退休。此即被告95年5月1日部退一字第0952638770號函採認原告陳志清至轉任政務人員前一日之95年3月30日止合於採計規定年資，為退撫新制實施前18年，退撫新制實施後11年5個月，合計29年5個月，並無違法（本院卷第155-157頁）。
２、依原告陳志清95年3月31日退休生效時有效而現已廢止的公務人員退休法第2條第1項規定：「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」同法施行細則第2條規定：「（第1項）本法第二條所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。（第2項）所稱公務人員以有給專任者為限。」同法施行細則第12條第1項規定：「依本法退休人員，在本法修正施行後之任職年資，除本法另有規定外，應以依法繳付退撫基金之實際月數計算。未依法繳付退撫基金之任職年資或曾經申請發還離職、免職退費或曾經核給退休金、資遣給與之任職年資，均不得採計。」同法施行細則第12條第2項規定：「公務人員在本法修正施行後，曾任政務人員、公立學校教育人員或軍職人員之年資，應於轉任公務人員時，將其原繳未曾領取之基金費用之本息移撥退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」，從而，公務人員於退撫新制實施後之任職年資，須為依公務人員任用法律任用並經被告銓敘審定或登記有案之編制內有給專任年資，並依法繳納退撫基金費用，始得採計為公務人員退休年資。
３、因此，原告陳志清主張自95年3月31日轉任任職政務人員之年資，包括95年3月31日起至103年12月24日止，以及自104年8月至105年5月之系爭政務人員年資，應計入其00年0月00日生效的退休案之公務人員退休年資部分，因為該等年資並不是依公務人員任用法律任用並經被告銓敘審定而得繳納退撫基金費用之年資，本即不得採認為公務人員退休年資。故原告陳志清主張系爭政務人員年資應併計入其公務人員退休年資，於法無據。被告於重新審定時未予計入公務人員年資，並無違誤。
柒、從而，原處分並無違法，復審決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
捌、本件事證已臻明確。兩造其餘攻擊防禦方法，經核對於本判決結果不生影響，爰不一一論述。
玖、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 11 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 11 日
書記官 林淑盈