臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第803號109年4月20日辯論終結原 告 江坤祿被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 邱蘭芳（兼送達代收人）
梁傑芳石芳毓上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年1月15日108公審決字第173533號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前經被告審定於民國107年6月30日前退休生效。嗣被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）第36條、第37條及第39條規定，以107年6月7日部退二字第1074443484號函及所附退休（職）所得重新計算附表（下稱原處分），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，遞經公務人員保障暨培訓委員會駁回復審，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
1.原告於民國103年7月16日退休離職，奉被告依當時有效之「公務人員退休法」核定退休生效，並依法給與退休所得，包括退休金及公保養老給付優惠存款等在案。原告與國家間退休給與關係於退休生效當時，均已告確定。已完全實現舊法「公務人員退休法」所規定的構成要件，自應依舊法規定，定其法律效果，被告依據違憲之退撫法重新核定原告之退休金及優惠存款，片面違約，且有違法安定性、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障之意旨。本件違反公平原則，因為政務官沒有實施改革等語。
2.公務員的退休是一個契約行為，就像我們買東西一樣，交易完成言明分期付款，但後來經濟上有困難要求打折，至少也要協商或者交付仲裁，而不是他們自己作行政處分來減少我的退休金。並聲明：復審決定及原處分均撤銷。訟費用由被告負擔。
三、本件被告則以：
1.原告係於103年7月16日前退休生效，被告以原處分，依退撫法第36條、第37條、第39條規定，按原告退休總年資（35年）及退休等級（簡任第十職等年功俸五級780俸點；107年度俸額為53,305元），重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
2.且退撫法規定係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊。亦未違反信賴保護原則。
3.退撫法既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於退撫法施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於退撫法施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，無涉禁止法律溯及既往原則。
4.原告主張受憲法服公職權利之制度性保障，然為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以退撫法規定為必要及適度之調整與改革，這合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺，與制度性保障無違。
5.國家與公務人員間為公法上職務關係，自無民法所定契約原則之適用。次按國家依公務人員退休法制之規定，對於退休公務人員所支給之退休金即屬公法上之金錢給付，在無法定原因之情形下，自不得為任意限制。然此項給付之保障並非絕對保障，除有因而使人民因該項權利保障之核心領域有所欠缺而導致違憲者外，概都容許立法者有廣泛之形成空間。
爰此，本次改革係針對整體退休制度檢討後，鑑於現行制度已有迫切改革之必要性，爰在衡量追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的下，透過修法程序漸進調降退休公務人員未來領取之退休給與，同時納入最低保障金額及人道關懷條款，已符合憲定信賴保護原則及比例原則，自非政府單方或任意之變更。
6.本次年金改革政務官也有實施，原告主張為誤解。原處分依據之退撫法已經司法院釋字第782號解釋宣告合憲，各機關處理有關事情應當遵守等語，以資抗辯。並聲明：原告之訴駁回。訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第17至第25頁）、復審決定（本院卷第27至第45頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原處分是否違反法律禁止溯及既往原則？原處分是否違反信賴保護原則？原處分是否違反制度性保障之意旨？原處分是否違反公平原則？被告是否片面變更與原告間之契約內容？原處分是否適法有據？
五、本院之判斷如下：
1.本件應適用之法令及法理：①退撫法第34條規定：「（第1項）退休公務人員因兼具退
撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法第三十條第二項及第三項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起一年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第三十條第二項及第三項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第三十條第二項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第三十條第二項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」②退撫法第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退
休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之九。二、自中華民國一百十年一月一日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第三十七條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第三十七條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第3項）依前二項、第三十七條至第三十九條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息百分之十八計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之十二。2.自中華民國一百十年一月一日至一百十一年十二月三十一日止，年息百分之十。3.自中華民國一百十二年一月一日至一百十三年十二月三十一日止，年息百分之八。4.自中華民國一百十四年一月一日起，年息百分之六。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息百分之十八計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第一項至第三項規定辦理。但最低保障金額及第二項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」③退撫法第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生
效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿十五年者，替代率為百分之四十五，其後每增加一年，替代率增給百分之一點五，最高增至三十五年，為百分之七十五。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者，以一個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4項）前三項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前四項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」④退撫法第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得
，依第三十六條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第三十七條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」⑤釋字第782號解釋文：公務人員退休資遣撫卹法第7條第2
項（退撫基金費用按公務人員本（年功）俸（薪）額加1倍12%至18%之提撥費率，按月由政府撥繳65%；公務人員繳付35%）規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款（最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額）、第39條第2項（退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給）規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款（退休所得替代率、每月退休所得）、第18條第2款、第3款（配合機關裁撤、組織變更或業務緊縮，經其服務機關依法令辦理精簡符合：任職滿10年而未滿20年，且年滿55歲；或任本職務最高職等年功俸最高級滿3年，且年滿55歲）、第36條、第37條、第38條及第39條第1項（退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：1.每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。2.退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。3.退撫新制實施後年資所計得之月退休金）規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。（其他略）。
2.原告爭執於依據退休時有效之「公務人員退休法（下稱退休法）」核定退休，退休所得包括退休金及公保養老給付優惠存款等在案。原告與國家間退休給與關係已告確定，原告已完全實現舊法所規定退休之構成要件，自應依舊法定其法律效果。原處分重新核定原告之退休金及優惠存款，違反憲法第15、18、23條，且違法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障之意旨。
①據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並
有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之），本院即應受拘束，而應據以為爭執釐清之認定。況釋字第782號解釋意旨，明敘公務人員退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。原告所質疑，違反憲法第15條（財產權）、第18條（服公職）、第23條（比例原則）既經釋字第782號解釋綦詳，認原處分所依據或涉及之退撫法第4條第4款、第5款（退休所得替代率、每月退休所得）、第36條、第37條、第38條及第39條第1項（退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出各年度替代率上限者，應按扣減順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止）等規定，無涉於工作權、財產權之保障，亦未牴觸比例原則，同時無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則；且本院應受拘束，而為裁判之基礎，自無就原告指摘再行論述之必要。
②是以，原處分是否違反法律禁止溯及既往原則？原處分是
否違反信賴保護原則及比例原則？原處分是否違反制度性保障之意旨？均經釋字第782號解釋明敘而無違憲情事，故原處分於法有據，則原告請求即無理由。
⑴據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，
並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之）。而釋字第782號解釋意旨，明敘退撫法第7條第2項規定（無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背），同法第4條第6款、第39條第2項規定（與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背），同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定（無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背）等。
⑵換言之，釋字第782號解釋意旨，業可認定原處分並無
違憲之瑕疵（無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背），既解釋文及理由書已陳述綦詳；如退撫基金費用按公務員本薪額加一倍12%至18%之提撥費率，按月由政府撥繳65%，公務人員繳付35%。退休所得替代率，係公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本薪額加計一倍金額之比率。及每月退休所得，依公務人員支領退休金種類而有不同之內容，如支領月退休金人員，指每月所領月退休金加計公保一次養老給付優存利息，或參加各項社會保險所支領保險年金；與最低保障金額指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。
及因退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法核發補償金之處理方式；退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付優存利率之調整；關於每月退休所得，不得超過依替代率上限計算之金額之適用範圍，及其相關起算與調降之比例；與退休公務人員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出各年度替代率上限者，應依序扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止等。參照據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之），即使社會各界就相關內容仍有不同觀點，本院仍應即受拘束，而據以為爭執釐清之認定。則就釋字第782號解釋理由書所示意旨，本院既應受拘束，而為裁判之基礎，自無就原告相關之指摘，再行重複「解釋理由書」所為相關論述之必要。
3.關於原告之其他陳述，如Ⅰ本件違反公平原則，因為政務官沒有實施改革。Ⅱ公務員的退休是一個契約行為，但應付款之一方後來經濟上有困難要求打折，至少也要協商或交付仲裁，而不是他們自己作行政處分來刪減我的退休金云云。
①經比對「政務人員退休撫卹條例」及「公務人員退撫法」
：相類似之規定很多，尤其是本案原處分所涉及之退撫法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，如比對表所示：原告稱政務官沒有實施改革者，是有所誤解。
┌─────────────┬────┬───────┐│政務人員退撫條例第19、20、│政務人員│公務人員退撫法││21條，公務人員退撫法相關規│退撫條例│ ││定之對照表： │ │ │├─────────────┴────┴───────┤│ 【第19條】： │├─────────────┬────┬───────┤│施行後，退職所得或退休所得│第1項 │第4條第4款 ││之替代率（本俸2倍之一定比 │ │ ││率） │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│每月退職所得之內容： │第2項 │第4條第5款 ││一、支領月退職酬勞金。 │ │1.領月退。 ││二、支領一次退職酬勞金。 │ │3.領一次退。 ││三、兼領月退。 │ │2.兼領月退。 ││ 1.兼領月退職酬勞金。 │ │ ││ 2.兼領一次退職酬勞金。 │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│退職所得替代率上限： │第3項 │施行前退休： ││ │ │第37條Ⅱ： ││政務人員退職所得替代率上限│ │15年45%，每年 ││： │ │1.5%，最高35年││一、簡任級等：(15年以下)上│ │，至75%止。 ││ 限45%，其後每年1.5%， │ │施行後退休： ││ 最高35年，至75%(45% │ │第38條Ⅱ： ││ +1.5%*20)止。 │ │同上；但超過35││二、部長級等：(15年以下)上│ │年，每年0.5%，││ 限35%，其後每年1%，最 │ │至40年，至 ││ 高35年，至55%(35% │ │77.5%止。 ││ +1%*20)止。 │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│替代率上限（附表1、2） │ 第4項 │第37、38條Ⅲ ││ │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│兼領月退之替代率上限 │ 第5項 │第37、38條Ⅳ ││ │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│選擇本條例退職之副總統 │ 第6項 │無。 │├─────────────┼────┼───────┤│依其他法規退休之政務人員 │ 第7項 │無。 │├─────────────┼────┼───────┤│施行前已退：施行時之待遇標│第8項、 │第37、38條Ⅴ ││準施行後退職：退職時之待遇│第9項。 │ ││標準；且不隨在職人員之調整│ │ ││而重計 │ │ │├─────────────┴────┴───────┤│ 【第20條】 │├─────────────┬────┬───────┤│辦理優惠存款之金額 │ 第1項 │第35條 │├─────────────┼────┼───────┤│公保一次養老給付之優存利率│ 第2項 │第36條Ⅰ │├─────────────┼────┼───────┤│減後或本即低於最低替代率金│ 第3項 │第36條Π ││額 │ │ ││ │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│最低保障金額 │ 第4項 │第36條Ⅲ │├─────────────┼────┼───────┤│一次退職之優存利率： │ 第5項 │第36條Ⅳ ││一、高於最低保障：就最低保│ │ ││ 障內18%，至109年（12% │ │ ││ ），至111年（10%），至│ │ ││ 113年（8 %）自114年起 │ │ ││ （6%）。 │ │ ││二、低於或等於最低保障金額│ │ ││ 者，18%。 │ │ │├─────────────┼────┼───────┤│兼領月退者之優存利率 │ 第6項 │第36條Ⅴ │├─────────────┼────┼───────┤│依其他法規退休者之優存利率│ 第7項 │無。 │├─────────────┼────┼───────┤│前6項以外者之優存利率 │ 第8項 │無。 │├─────────────┴────┴───────┤│ 【第21條】： │├─────────────┬────┬───────┤│調降優存後仍超過上限之扣減│ 第1項 │第39條Ⅰ │├─────────────┼────┼───────┤│最低保障金額 │ 第2項 │第39條Ⅱ │├─────────────┼────┼───────┤│兼領月退者之最低保障金額 │ 第3項 │第39條Ⅲ │├─────────────┼────┼───────┤│施行前已退者，就前2條、前3│ 第4項 │ ││項之重新計算，應以行政處分│ │ ││為之 │ │ │└─────────────┴────┴───────┘
②至於，原告另稱公務員的退休是一個契約，應付款之一方
經濟上有困難，至少要協商或交付仲裁，而不是作行政處分任意刪減退休金云云。就原告與國家之間的退休關係，由退休金之支給機關（參見退撫法第6條第1項，退撫給與，屬於退撫新制實施前年資計得者，應由各級政府編列預算支給；屬於退撫新制實施後年資計得者，應由退撫基金支給。而同法第7條第1項，退撫基金，由公務人員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任），仍為政府機關，而款項之來源為公部門之預算及公款所撥繳之給付，即足以認定原告與國家之間的退休關係，仍為公法關係。且該公法關係，一切權利義務均須於法有據。被告係依據退撫法作成原處分，是依法執行公務，而非片面侵害原告權益，自無未經同意而任意侵害之情事。
4.綜上所述，原告上開所訴各節，如原處分重新核定原告之退休金及優惠存款，有違法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障之意旨，均非可採；足見原處分並無違誤（依據退撫法第4條第4款、第5款、第36條、第37條、第38條及第39條等規定，而該規定經釋字第782號解釋：上開公務人員退撫法等規定，均無違憲），訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 13 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 13 日
書記官 簡若芸