臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第819號原 告 陳水管等100人（姓名、住址詳見附表）共 同訴訟代理人 鄭志政 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）
送達代收人 歐陽文翔上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會如附表所示復審決定（下合稱復審決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告等100人（姓名及住址詳見附表）係退休公務人員，前經被告審定於民國107年6月30日前退休生效，並分別支領月退休金、減額月退休金、一次退休金或兼領2分之1之一次退休金與2分之1之月退休金。被告嗣依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新退休法），重新審定計算原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，並分別以附表原處分欄所示日期、文號之函文及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分）通知原告。原告不服，提起復審經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張：
（一）聲明：復審決定及原處分均撤銷。
（二）陳述：⑴公教人員對國家之退休金請求權，源自憲法第18條所定人民服公職權利之制度性保障（參司法院釋字第658號解釋），然政府貿然修正之新退休法嚴重違背法秩序、影響公教人員退休制度之永續運作，恐造成國家公務人員整體體制動盪不安。公務員制度性保障目的，在於將公務員納入特別法律關係，在符合權利與義務對等原則下，給予常任文官終身任用職務保障，同時羈束公務員自由，以高於一般人民之各項義務，用以確保依法行政、行政中立，並提升公共服務之品質，惟新退休法之修正違反「衡平法則」侵害公務員制度性保障，造成公務員服務法義務規範喪失合理性，使常任文官制度崩解。⑵政府宣稱即將破產，卻僅修改新退休法，而中央政府老農津貼預算，一年編補助款就有新臺幣325.5億元；又公保自付35％、勞保自付20％，勞退新制可自選是否按月自提與自提比率，軍公教退撫自21年前就強制按月自付35％，繳費比率不同，自提標準不同，軍公教月繳薪資10分之1，勞工只繳薪資2％以下，執政者卻想拿相同替代率當標準之事實，是利用勞工嫉妒心來鬥爭公務員，新退休法有違政府應平等照顧全體國民的憲法義務；另依行政院精算報告指出，軍保預計108年破產，勞保預計116年破產，教保預計117年破產，公保則預計119年破產，政府卻因選票考量不敢就勞保進行改革，僅片面修訂新退休法及公教人員保險法，顯係選擇性、針對性及仇恨性修法，顯有違反憲法第7條平等原則，並違反公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約）、聯合國世界人權宣言第17條之精神及憲法第15條保障人民財產權之意旨。⑶新退休法第31條、第27條、第4條第4款及第37條至第39條規定、第34條、第92條，適用對象涵蓋已退休與未退休之所有公務員，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則，侵害公務員之財產權及生存權，並破壞公務員制度性保障，使特別法律關係失其正當性。又新退休法實施後公務員年齡結構將達60歲，全體公務員勢將以「消極性取代主動性」，公共服務品質與國家整體競爭力必將下降，嚴重影響常任文官制度。上開條文除侵害公務員財產權外，因該法設計係以國家作為第三人而非雇主身分，而生繳費義務與退休所得不相稱現象，違反平等原則；復拒絕給與符合「退休公務員俸給與職等身分」之價金，致公務員老年生活喪失安全保障，違反最小侵害原則，自有違憲法第15條生存權與憲法第23條比例原則；再者，新退休法僅因所謂財務政策公益考量（即國庫利益之考量），而遽行摧毀公務員制度性保障或減損具有效能（具吸引力）的文官制度，並未遵守退撫基金管理條例調整繳費費率，或由政府撥款，反以違反法治國原則下之法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、誠信原則、平等原則，並侵害公務員財產權與生存權之方式，達成所謂減輕國家財政負擔目的，亦僅能延長退撫基金收支平衡16年或17年，與延後基金免於用罄約20年，對於基金得否永續經營無法解決，除與「適合原則」未盡相符外，亦違反狹義之比例原則。⑷公務員請領退休給付之本質，與一般社會安全保障之年金制度有間，退休給付與薪資給付就公務員而言均屬報酬價金，公務員相對於國家具有請求權基礎，其於「任用」時起，即與國家產生公法上勤務關係，受特別法律關係之拘束，當屬「法規生效前業已終結之事實或法律關係」，國家擅自以國家地位，而未經同意變更公務員退休法令時，其事物本質即為契約當事人透過單方行為，事後破棄契約，而產生類似公法上債務不履行情形無異，從正當法律程序與法治國原則而論，自屬違反法律不溯既往原則。⑸此外，新退休法施行後，立即將所得替代率上限由95％降為75％，係屬嚴苛條款，且無任何合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，俾減輕公務員權利損害；當公務員技術或專業加給高於本俸（年功俸）時，其實際所得替代率將遠低於新退休法法定之所得替代率，就公務員退休給與請求權之權利侵害將更形嚴重，顯然斲傷信賴保護原則至明。
三、被告之抗辯：
（一）聲明：原告之訴駁回。
（二）陳述：新退休法係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，而變更已退休公務人員之退休給付，其所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊，參司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則，亦係政府本於誠信原則，在充分考量公益維護、世代正義之餘，所為必要而合宜之作為。又新退休法第36條、第37條明定退休人員每月退休所得於該法施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用新退休法施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非新退休法之溯及適用，從而，被告依新退休法所為原處分，自該法施行後調降退休公務人員每月退休所得，無涉禁止法律溯及既往原則。另新退休法設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有最低保障金額及調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額之保障，未逾必要限度，符合必要性原則，且新退休法規定所欲追求之公益與侵害個人之私益並非顯不相當，未違反比例原則。再者，被告依新退休法規定調降每月退休所得，合於相同事物應為相同處理之實質平等原則。至於公務人員與勞工之工作性質、權利義務關係不同，立法者考量當今社會經濟情勢，對不同職業別人員採取不同立法決定，係立法自由形成之範圍，於平等原則亦無違背（司法院釋字第596號參照）。復以上述新退休法規定，雖將既有制度作些許修正，惟其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後請領合理退休所得，並無違背憲法所定制度性保障之意旨，與憲法第23條所定比例原則相符，未違反憲法第15條保障財產權及生存權之意旨。依司法院釋字第443號解釋理由書，國家與公務人員間為公法上職務關係，自無民法契約原則之適用；鑑於現行制度已有迫切改革之必要性，衡量追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的下，透過修法程序漸進調降退休公務人員未來領取之退休給與，同時納入最低保障金額及人道關懷條款，已符合信賴保護原則，自非政府單方或任意之變更，亦無違反誠信原則。另在傳統恩給時代，職業退休金或屬薪資之延期給付，但84年7月1日以後，公務人員退休金隨「公務人員待遇已然調高」、「退休金準備責任已轉由政府與公務人員共同提存」等發展，已難謂屬工資遞延之一部分。依新退休法第7條第1項、第8條規定，當退撫基金財務精算預警有財務疑慮時，政府之責為設法改善或提供解決之道；被告除積極提升退撫基金經營績效外，仍須對公務人員退休制度進行合理妥慎的調整，此與政府各年度稅收是否超徵、外匯存底多寡並無關聯；況「窮困抗辯」實為民法贈與契約之概念，與公共年金制度之財務處理方式完全無關，政府亦從未以此概念作為制定新退休法之理由。又公務人員自84年7月1日實施退撫新制，將退休給與經費來源改由政府及公務人員按月照65%及35%比率提撥費用所成立之公務人員退撫基金支應，惟退休給付機制仍然維持為「確定給付制」，即退休給與係按其任職年資及退休俸額照法定給付標準給付，並非以其與政府按月提撥費用累積之本息總額給付，故退休公務人員所領退休給付額度與其按月繳付之退撫基金費用並非相對等；且最低保障金額之設計意旨係為保障部分職等較低或年資短淺的退休公務人員每月退休所得，在依新退休法第36條至第38條規定調降後，至少可領取最低保障金額，以維持其基本經濟生活保障，基於年金改革政策一致性考量，對於適用改革方案之所有人員均採用相同之最低保障金額標準，尚無違反平等原則之虞。另依公務人員退休撫卹基金管理條例第8條規定，軍、公、教人員退撫基金採分戶設帳，不得相互流用，各帳戶累積餘額若實際發生不足支付時，由政府撥款補助，公務人員退撫基金雖於104年首次發生當年度收支不足情形，惟帳戶累積餘額仍足以支付各項給付，政府未編列預算撥款補助公務人員退撫基金帳戶，於法無違。再者，「年金」係一種定期或長期繼續支付之現金給付，以達成保障老年基本經濟安全之目標，本次政府推動之年金改革，將一切定期性退休給與統稱為「年金」，除第零層社會救助（社會津貼）外，主要為社會保險（第一層公共或基礎年金）與職業退休金（第二層職業年金），是退休公務人員請領退休金，其屬月退休金者，因係以定期、繼續支付方式給付，亦可稱之為退休年金或職業年金。又警消人員亦屬新退休法之適用對象，新退休法實施後，全體適用該法之公務人員（含警消人員）之每月退休所得，應一律按前述方案調降，不因公務人員之在職身分屬性而有差別，至於軍職人員年金改革，前於總統府國家年金改革委員會討論時，考量服役特性採單獨處理，並未納入警消人員，而警消人員之退休所得是否應該比照軍職人員或與一般公務人員採不同方式處理，尚非本件訴訟所得議究。
四、本院之判斷：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。故原告起訴所爭議者，如僅係行政處分作成所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，原告以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟，在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（二）如事實概要欄所載之事實，有原處分書及復審決定書附在卷可稽，且為兩造所不爭執，堪認為真實。原告起訴所爭執者，無非被告以原處分重新審定原告107年7月1日以後每月退休所得，所依據之新退休法第34、36、37及39條等規定，違反法律不溯及既往原則、法治國之法安定性原則及信賴保護原則。惟查：
⑴立法委員林德福等38人因行使職權，認新退休法第4條第4
至6款、第7條第2項、第18條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付與優惠存款利息（下稱優存利息）、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認新退休法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；第4條第4、5款、第18條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：新退休法所規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新退休法生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。又雖84年施行之舊退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新退休法公布時已逾20年，受規範對象據此舊退休法將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。惟查，對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當，綜合理由如下：①平緩服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著差異；②處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；③降低政府因補貼優存利息之財務負擔；④消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑤因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑥維護退撫基金之存續，及⑦延緩政府培育人才提早流失。而新退休法以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，及就原月退休所得【即舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和】於超過新退休法第37條所定年度退休所得替代率與本俸計算之總額時，先以優存利息、再以舊制退休金（含月補償金）、最後以新制退休金之順序扣除，上述替代率設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成；另新退休法所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
⑵至於新退休法第34條第3項規定，原依舊退休法審定並領
取月補償者，於新退休法公布施行後，應以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依舊退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，係以新法規變動非屬一次性退撫給與之月補償金內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，並未調降或追繳已受領之月補償金，故與法律不溯及既往原則無涉，業據前述司法院釋字第782號解釋理由闡述甚明。又年資補償金係因84年退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，屬全部源自政府預算之恩給制範疇，立法者得有相對較高之調整形成空間；衡諸年資補償金之給付，致兼具新舊制年資且舊制年資1年以上至15年之退休人員，退休所得替代率均相同且最高，兼具舊制年資16年以上者次之，僅具新制年資者再次之，僅具舊制年資者最低。同一群體間之相同等級、相同服務年資，不同任職時期者，退休所得有顯著之差異，且此一差異將因退休公務人員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高，以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低，而更加彰顯；是新退休法第34條第3項規定，有助於消除上述因新舊制年資比例不同，所致退休所得不均衡之重要公共利益目的達成，揆諸司法院釋字第782號解釋意旨，難認與比例原則及信賴保謢原則有違。
（三）綜上，新退休法第36、37、39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，並無違背，第34條第3項規定亦無因違憲而不能適用情形，業經大法官作成司法院釋字第782號解釋，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是原告主張上述規定違反法律不溯及既往原則等情，而訴請撤銷復審決定及原處分，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
五、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 27 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 27 日
書記官 樓琬蓉