臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第959號109年5月27日辯論終結原 告 黃和妹訴訟代理人 趙相文 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 邱德明
魏鳳苡（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年1月22日108公審決字第187466號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前經被告審定於民國107年6月30日前退休生效。嗣被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）第36條、第37條及第39條規定（下稱系爭規定），以107年4月27日部退四字第1074381294號函及所附退休（職）所得重新計算附表（下稱原處分），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，遞經公務人員保障暨培訓委員會駁回復審，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告為雇員，依司法院組織法及雇員管理規則自63年6月1日
至92年3月1日受僱用於司法院工作，非常任文官，不適用公務人員任用法，按最高行政法院80年度判字第1490號判決、106年度判字第551號判決及臺北高等行政法院105年度訴字第869號判決之意旨，原告之雇員職務與國家間之法律關係為僱用行政契約關係，而與國家以行政處分任用之公務人員有異。而此契約關係除有法定機關編制內有給人員之公法性質外，行政法學通說亦認為係行政契約關係。原告與雇主中華民國間存有行政僱用契約，係受憲法第15條保障之工作權，與依憲法第18條人民服公職權利而依公務人員任用法所任用之公務員本質有別。公務人員與國家間係特別法律關係，非行政契約關係。且雇員之身分保障不若公務人員，例如升遷官等、職務加給、調任他機關等權利，雇員皆無法享有，在機關中時居基層弱勢地位。因此，原告退職（休）時，係依現職雇員管理要點第4點「雇員之考成、退職、撫卹、留職停薪，準用公務人員考績法、退休法、撫卹法及公務人員留職停薪辦法之規定。」辦理，以「退職」而非「退休」、「準用」而非「適用」公務人員退休法領取退休所得，以示與公務人員有別。換言之，原告係自願於92年3月1日退職，行使權利終止僱用契約關係，並自斯時開始領取退休所得。關於退休所得給付內容，亦於斯時確定成為終身定期年金契約關係，非經雙方同意不得變更。嗣後公務人員退休法修正或廢止，與原告無涉亦無從更動此一終身定期年金契約關係。
㈡原告與國家間之法律關係既為行政契約關係，則不得任由被
告以原處分之行政處分方式變更契約內容減少原告之退休所得。遍查行政程序法第三章第135條至第149條關於行政契約之規定，皆無授權被告得以援用而得單方片面變更原告退休所得之規定。假設如有（原告否認），被告應負說明義務。此外，行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」，查民法債編第二章各種之債第22節終身定期金第729條至第735條規定，亦無任何有關契約一方當事人得任意變更給付內容之規定。準此，原告之僱用行政契約之退休所得於退休時即已經被告計算而確定，基於契約嚴守原則及行政程序法第149條準用民法終身定期金之規定，被告無權減少原告之退休所得。再按最高行政法院106年度判字第551號判決、102年度判字第201號判決之意旨，原告之僱用行政契約亦不得任由被告以原處分此類行政處分之方式變更。
㈢原處分及復審決定僅先記載原告原有之退休所得後，接續抄
錄退撫法第34條、第36條、第37條、第39條條文，便作出減少原告退休所得給付之結論，毫無記載任何關於各該法律適用於原告個案之涵攝過程。原處分跳躍論述，僅依憑法律作為大前提及原告年資作為小前提之簡單敘述，便率爾作出減少退休所得之結論，對於原告個案如何適用退撫法及如何重新計算退休所得，神秘晦澀且未具體明確記載理由，根本不可讀亦無從理解。從而公務人員保障暨培訓委員會作成復審決定時亦無從檢核驗算，有違行政程序法第96條第1項第2款規定，應予撤銷。
㈣退撫法有違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則及比例原則之情形，已有甚多學術文獻指明。
㈤本件允為公法勞動爭議，亦即雇主片面削減受僱人退休所得
。反觀司法院釋字第782號解釋係就憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（參該解釋第58段），指有身分保障之公務人員，其解釋範圍不及於與無身分保障、屬行政契約關係之雇員等語。
㈥並聲明：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告則以：㈠原告係於107年6月30日前退休生效，被告以原處分，依退撫
法第36條、第37條、第39條規定，按原告退休總年資（27年8月）及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。
㈡系爭規定係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財
政健全之重大公益考量，所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊。亦未違反信賴保護原則。
㈢且系爭規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得
於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，無涉禁止法律溯及既往原則。
㈣就比例原則部分，鑑於退撫基金財務危機已迫在眉睫，並兼
顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，同時避免造成代際間權益之失衡，自有必要全面調整公務人員退休給付機制，使其制度得以永續發展，故由立法院制定退撫法明定系爭規定針對公務人員退休所得為合理及適當之調整，有助於上述立法目的之達成，符合適當性原則。系爭規定雖對於個別退休公務人員調降退休所得，然而其設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有「最低保障金額」及「人道關懷條款-調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」之保障，是系爭規定並未逾必要限度，符合必要性原則。又系爭規定追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的，與上述針對個別退休公務人員逐年調降退休所得之私益侵害，兩相衡平之下，應足以認定系爭規定所欲追求之公益與其侵害個人之私益並未顯不相當，故未違反衡量性原則。
㈤按司法院釋字第433號解釋，國家與公務人員間為公法上職
務關係，自無民法所定契約原則之適用。且本次改革係針對整體退休制度檢討後，鑑於現行制度已有迫切改革之必要性，爰在衡量追求公務人員退休制度永續發展，兼顧國家整體財政考量及社會資源之合理分配，以及代際間權益之公益目的下，透過修法程序漸進調降退休公務人員未來領取之退休給與，同時納入最低保障金額及人道關懷條款，已符合憲定信賴保護原則及比例原則，自非政府單方或任意之變更等語，以資抗辯。
㈥並聲明：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第25至第30頁）、復審決定（本院卷第31至第42頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：
⒈原處分是否違反法律禁止溯及既往原則？⒉原處分是否違反信賴保護原則及比例原則？⒊原處分是否違反契約嚴守原則？⒋原處分是否違反行政程序法第96條第1項第2款規定？⒌原處分是否適法有據？
五、本院之判斷如下：㈠按退撫法第36條第1項規定：「退休公務人員支領月退休金
者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之九。二、自中華民國一百十年一月一日起，年息為零。」第37條第1項規定：「本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。」同條第2項規定：「前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿十五年者，替代率為百分之四十五，其後每增加一年，替代率增給百分之一點五，最高增至三十五年，為百分之七十五。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者，以一個月計。」同條第3項規定：「前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。」同條第5項規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前四項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1項規定：「退休人員每月退休所得，依第三十六條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」㈡據司法院釋字第185號解釋之意旨（司法院解釋憲法，並有
統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之），本院即應受拘束，而應據以為爭執釐清之認定。況釋字第782號解釋意旨，明敘退撫法第7條第2項規定（無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背），同法第4條第6款、第39條第2項規定（與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背），同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定（無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背）等。釋字第782號解釋意旨，業可認定原處分並無違憲之瑕疵（無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背），既解釋文及理由書已陳述綦詳，如退撫基金費用按公務員本薪額加一倍12%至18%之提撥費率，按月由政府撥繳65%，公務人員繳付35%。退休所得替代率，係公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本薪額加計一倍金額之比率。及每月退休所得，依公務人員支領退休金種類而有不同之內容，如支領月退休金人員，指每月所領月退休金加計公保一次養老給付優存利息，或參加各項社會保險所支領保險年金；與最低保障金額指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。及因退休公務人員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原公務人員退休法核發補償金之處理方式；退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付優存利率之調整；關於每月退休所得，不得超過依替代率上限計算之金額之適用範圍，及其相關起算與調降之比例；與退休公務人員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出各年度替代率上限者，應依序扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止等。且本院應受拘束，而據以為裁判之基礎，自無就原告指摘（原處分是否違反法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則？及是否適法有據？）再行論述之必要。
1.至於原告另稱原處分是否違反契約嚴守原則？及原處分是否違反行政程序法第96條第1項第2款規定？按原處分之適法性源之於依法為之，與契約之嚴守無涉；雖原告另稱，渠為雇員，依司法院組織法及雇員管理規則自63年6月1日至92年3月1日受僱用於司法院工作，非常任文官，不適用公務人員任用法；然查，雇員依照公務人員任用法第37條規定，雇員的相關人事規定由雇員管理規則定之，一樣是在公務人員任用法規範的公務人員範疇裡面。雇員管理規則第3條規定，本規則所稱雇員，指中央及地方機關組織法規規定之雇員，所以原告是機關編制內的成員，跟一般公務人員並沒有不同，並且享有公保。而公教人員保險法第2條：（第1項）本保險之保險對象，包括下列人員：一、法定機關（構）編制內之有給專任人員。但依其他法律規定不適用本法或不具公務員身分者，不得參加本保險。
二、公立學校編制內之有給專任教職員。三、依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。四、其他經本保險主管機關認定之人員。（第2項）前項第1款人員不包括法定機關編制內聘用人員。但本法中華民國103年1月14日修正施行時仍在保者，不在此限。是法定機關（構）編制內之有給專任人員，得辦理公保；足見原告為司法院之編制內人員，且經銓敘部銓敘在案。因此，原告稱渠為雇員，其職務與國家間之法律關係為僱用行政契約關係，應無足採。則原告指摘被告不得以行政處分單方變更行政契約內容者，亦無足憑。
2.又原告稱雇員與公務人員本質不同。依照現職雇員管理要點第4點，雇員退職是「準用」公務人員退休法，而不是適用。雖雇員與簡、薦、委等各級任用之公務人員，有人事程序之不同，但雇員退職是「準用」公務人員退休法，所稱準用是在性質範圍內相一致者使得準用之。就退撫法第36條第1項（退休公務人員支領月退休金者，其優存利息）同條第2項（先降為9%、隨即降為0）、第37條第1項（不得超過依替代率上限計算之金額）、同條第2項（替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。是以，同條第5項規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」及第39條第1項規定：「退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」均屬性質上得以準用之範圍，此與雇員受憲法第15條工作權保障，而且同受憲法第18條服公職之權利，原告否認受憲法第18條服公職之保障者，是因誤解雇員是機關編制內的成員，跟一般公務人員並沒有不同，而同享公保；且相關雇員他們加入公職時，並沒有跟機關簽任何僱傭（雇員契約）的契約，原告稱原處分違反契約嚴守原則、及違反行政程序法第96條第1項第2款（行政處分以書面為之者，應記載︰主旨、事實、理由及其法令依據下列事項）等情事；就原告前經被告審定於107年6月30日前退休生效，嗣被告循新修正之退撫法第36條、第37條及第39條規定等（即系爭規定），以稱原處分，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，當屬有據。
㈢參照公務人員任用法第37條：雇員管理規則，由考試院定之
。前項規則適用至中華民國86年12月31日止；期限屆滿仍在職之雇員，得繼續僱用至離職為止；本條文修正施行後，各機關不得新進雇員。足見，雇員係過渡時期之人事權宜措施，且雇員得循升委任考試及格者，取得委任第一職等任用資格。並曾任編制內雇員，經原服務機關覈實出具證明，而撫新制實施前之未曾領取退離給與之（雇員）年資，得予採計；而據以辦理退休、資遣或撫卹。現職雇員管理要點亦明文雇員由各機關自行管理，並造冊報請各該主管機關備查，其離職時亦應函報備查。雇員薪給適用公務人員俸給法第18條之規定。雇員之考成、退職、資遣、撫卹、留職停薪，準用公務人員考績法、公務人員退休資遣撫卹法及公務人員留職停薪辦法之規定。而公務人員任用法第4條（品德、忠誠之注意及查核）、第26條（各機關長官應迴避任用之人員，包括雇員）、第28條（不得任用為公務人員之各項情事）等；足見雇員身分保障，雖不及簡薦委等公務人員，但基本上之任用、保障、保險、考績、退休、資遣、撫卹、考成、留職停薪、退職等，均與一般公務人員相同。則原告於年改前退休，經年金改革後之新法（退撫法第36條、第37條及第39條等系爭規定，以原處分，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，於法自無違誤。
六、綜上所述，原告上開所訴各節（如原處分重新核定原告之退休金及優惠存款，有違法律止溯及既往原則、信賴保護原則及制度性保障之意旨），均非可採，原處分並無違誤（依據退撫法第4條第4款、第5款、第36條、第37條、第38條及第39條等規定，而該規定經釋字第782號解釋：上開公務人員退撫法等規定，均無違憲），訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
書記官 簡若芸