臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第988號原 告 陳麗卿被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）
送達代收人 張書瑜上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年1月22日108公審決字第179667號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係臺北縣立中平國民中學（現為新北市立中平國民中學）公務人員，前經被告審定於107年6月30日前退休生效，並支領月退休金。被告嗣依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新退休法）規定，以107年5月21日部退三字第1074501868號函（下稱原處分），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起復審，經復審決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張：
（一）聲明：復審決定及原處分均撤銷。
（二）陳述：原告經被告依公務人員退休法（下稱舊退休法）核定退休生效，並依法給與退休所得，包括退休金及公保養老給付優惠存款等在案。被告嗣依據新退休法依失真之所得替代率，重新審定原告退休所得及優惠存款，使原告財產權受到重大損害，且過渡期間過短、調降幅度過大，違反憲法第23條比例原則，侵害原告受憲法制度性保障之人民服公職權。依新退休法取消已法制化之優存利息給付及減損退休金給付，仍應受信賴保護原則及比例原則的拘束，況原告並無行政程序法第119條中信賴不值得保護各款情形，被告自107年7月1日起大幅度刪減原告優存利息，第2年即全部歸零，過渡期間明顯過短且降幅等同於一次全部取消，被告手段過激，完全未保護原告正當合理之信賴，且牴觸憲法23條必要性原則。基於憲法賦予國家對公務人員之贍養義務，我國公務人員退休撫卹制度自32年建置後，乃政府逐年編列預算100%給付的恩給制（確定給付制），嗣84年7月1日至107年7月1日新法實施前所實施之公務人員退休撫卹制度（下稱退撫新制），只是籌措財源的方式改變，由政府與公務人員分別提撥65%與35%建立公務人員退休撫卹基金，仍由政府負最後支付保證責任（參照舊退休法第14條）；退撫新制實施前，退撫基金是採部分共同提撥，而由政府負最後支付責任的確定給付制，非新退休法第4條第1項的共同提撥制；新退休法第4條第1款的共同提撥制乃溯及既往自84年7月1日至107年6月30日，限縮政府應負之保證責任（依同條第6款政府只保障最低生活條件），將原告已發生之退休金請求權重新審定，分10年遞減大幅調降所得替代率上限，原處分違反信賴保護原則、比例原則，侵害原告受憲法第18條制度性保障之服公職之權。我國之憲政體制乃五權憲法，公務人員的退休金制度改革，應由考試院主政，不得由總統發動行政院配合而之，此次改革過程已違反憲法權力分立原則。
三、被告之抗辯：
（一）聲明：原告之訴駁回。
（二）陳述：新退休法係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，而變更已退休公務人員之退休給付。其所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊，參司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。又新退休法第36條、第37條明定退休人員每月退休所得於該法施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用新退休法施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非新退休法之溯及適用，從而，被告依新退休法所為原處分，自該法施行後調降退休公務人員每月退休所得，無涉禁止法律溯及既往原則。另新退休法設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有最低保障金額及調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額之保障，未逾必要限度，符合必要性原則，且新退休法規定所欲追求之公益與侵害個人之私益並非顯不相當，未違反比例原則。復以上述新退休法規定，雖將既有制度作些許修正，惟其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後請領合理退休所得，並無違背憲法所定制度性保障之意旨，與憲法第23條所定比例原則相符，未違反憲法第15條保障財產權之意旨。又公務人員自84年7月1日實施退撫新制，將退休給與經費來源改由政府及公務人員按月照65%及35%比率提撥費用所成立之公務人員退撫基金支應，惟退休給付機制仍然維持為「確定給付制」，即退休給與係按其任職年資及退休俸額照法定給付標準給付，並非以其與政府按月提撥費用累積之本息總額給付；易言之，退休公務人員所領退休給付與其按月繳付之退撫基金費用自始無對價關係。至公務人員退休年金制度改革法案之修法過程，均遵循法定行政程序，由考試院函送立法院審議，亦無違反憲法權力分立原則。
四、本院之判斷：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。故原告起訴所爭議者，如僅係行政處分作成所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，原告以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟，在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（二）如事實概要欄所載之事實，有原處分書及復審決定書附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪認為真實。原告起訴所爭執者，無非被告以原處分重新審定原告107年7月1日以後每月退休所得，所依據之新退休法第36、37及39條等規定，違反法律不溯及既往原則、法治國之法安定性原則及信賴保護原則。經查：立法委員林德福等38人因行使職權，認新退休法第4條第4至6款、第7條第2項、第18條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付與優惠存款利息（下稱優存利息）、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認新退休法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；第4條第4、5款、第18條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：新退休法所規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新退休法生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。又雖84年施行之舊退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新退休法公布時已逾20年，受規範對象據此舊退休法將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。惟查，對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當，綜合理由如下：①平緩服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著差異；②處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；③降低政府因補貼優存利息之財務負擔；④消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑤因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑥維護退撫基金之存續，及⑦延緩政府培育人才提早流失。而新退休法以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，及就原月退休所得【即舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和】於超過新退休法第37條所定年度退休所得替代率與本俸計算之總額時，先以優存利息、再以舊制退休金（含月補償金）、最後以新制退休金之順序扣除，上述替代率設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成；另新退休法所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
（三）綜上，新退休法第36、37、39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，並無違背，業經大法官作成司法院釋字第782號解釋，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是原告主張上述規定違反法律不溯及既往原則等情，自不足採。另關於國家政策之形塑，包括立法事實之確認、是否採取立法措施與立法內容如何，在權力分立原則下，屬行政權及立法權之權責，除有違反憲法規範之情形外，司法權對政治部門之政策形成自由原則上應予尊重。105年起推動之年金改革，係由總統府成立年改會就年金制度相關議題，召集跨黨派專家學者、雇主、受僱者、青年、婦女、政府相關部門代表等參與，其後經由年金改革國是會議凝聚形成年改政策內容，再由該管之行政院、考試院各依其憲法所定職權研議並提出立法草案，末經立法院審議通過，核與憲法所定各機關權責之規範無違。是原告以新退休法之修訂未由考試院主導，違反權力分立原則，指摘原處分違法，亦屬無據。原告徒執前詞，訴請撤銷復審決定及原處分，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
五、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 15 日
書記官 樓琬蓉