臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第927號109年4月30日辯論終結原 告 黃協山訴訟代理人 曾學立 律師被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 梁傑芳
柯美燕連怡庭（兼送達代收人）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年1月15日108公審決字第169242號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係公務人員，其於107年6月30日前依公務人員退休法（下稱原退休法）退休生效，支領月退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經制定公布並自107年7月1日施行，被告爰以107年5月24日部退五字第1074409947號函及所附「退休（職）所得重新計算附表」（以下合稱原處分），重新審定原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會以108年1月15日108公審決字第169242號復審決定（下稱復審決定）駁回。原告仍表不服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張略以：
(一)復審決定雖稱，原處分為機關「依法行政」之必然，惟參原處分作成時（生效時亦同），原退休法及公務人員撫卹法（下稱原撫卹法）均未廢止，屬同時有效存在之法令，被告雖稱依「法」行政，是否有適用法令依據錯誤、法令相互衝突矛盾，應非無疑；又未見原處分作成，就各該並存、有效之法規適用有何理由補充，應屬重大明顯瑕疵：
1.原處分作成時為107年5月24日，並訂000年0月0日生效，然前揭期日，均未見原退休法及原撫卹法依中央法規標準法第21條第3、4款及第22條第1項規定進行廢止，則於退撫法施行後，三法均有效存在，於法令未依程序廢止前，退撫法是否得直接取代，或遽為排除其他二法之適用，已屬爭議。又被告雖有依法行政之義務，然就處分作成之依據為何？不適用其他有效法規之理由，以及何以得就已確定有效之處分「重新計算」？均未見載於處分書內，則僅遵守退撫法而選擇不再遵守原退休法、原撫卹法，甚至變更已合法作成、有效之行政處分，應屬「違法行政」。
2.第按「自中華民國107年7月1日起，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法不再適用。」雖為退撫法第95條規定所揭，究其文義，應為「107年7月1日前尚未退休之現職人員」，不再適用原退休法以及原撫卹法；如是在「107年7月1日前已經退休之退休人員」，仍係適用原退休法以及原撫卹法，故於施行後適用退撫法之現職人員，方不能再適用原退休法及原撫卹法規定辦理退休。又該條文亦未針對「已依舊法完成核定退休金者」再為規定，是對於「本法公布施行前所作成之核定退休金處分」當毋能適用退撫法，再為作成重新計算處分。
3.由上，就退撫法施行前，已經依原退休法及原撫卹法，辦理退休並核定退休金者，是否仍得於依退撫法作成「重新計算」處分，難謂無不溯及既往原則之適用，亦與復審決定所稱「繼續性法律關係」不真正溯及既往無涉。異言之，原告早於93年3月3日，經被告以部退四字第0932339747號函（下稱原退休處分）依原退休法規定作成退休金核定處分，原告與國家之法律關係已屬確定，嗣後縱相關法規業經廢止，亦無改變作成原退休處分時之合法及有效性，遑論原處分作成時，原核定退休金之法令依據並未廢止。
4.司法院雖就公務人員年金改革案件作成釋字第782號解釋，惟就本件原告起訴之請求事項，尚有上述爭議未見說明之處，是本件仍有續行訴訟之必要。
(二)原處分所依退撫法第37條規定，遽以「所得替代率」規範刪減計算公務員退休金，然細究前揭退休金性質，尚包含原退休法（恩給制）、退撫基金（儲金制，或稱共同提撥制）、退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（補償金）（下稱優存辦法）等給付項目；已依原退休法為核定退休金處分者，當不因上開退撫法規定而有影響；另退撫基金本係依「公務人員退休撫卹基金管理條例」獨立運作，「優存辦法」由兩院會銜立法，三法令於退撫法施行時均有效未經廢止，倘欲依法重新計算，自應自各該法令內容為修法，原處分重新計算之法令依據，僅泛稱依退撫法相關規定，顯有瑕疵。
(三)退萬步言，退撫法倘欲取代或作為原退休法之延續，該規定所稱「退休所得替代率」，如何得作為重新計算退休金「儲金制」和「補償制」給付項目之調整依據，已屬可議。又遍查退休金「恩給制」、「儲金制」或「補償制」所據法令中並無「加總計算替代率」之規定，而係各自產生退休金給付，各給付項目性質，尚包括退休公務員於任職期間以自己薪資所提撥者（論其實際本為公務員本身之薪俸，僅配合國家政策為提撥），自不可以一概而論。僅以退撫法規定作為原處分重新計算規定，應屬對於原告財產權之嚴重侵奪，被告對法令適用恣意擴張，重新計算非退撫法所訂之給付項目，應非適法。
(四)並聲明：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)原告係93年5月1日退休生效，被告以原處分，依退撫法第36、37、39條規定（下稱系爭規定），按原告退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。又原處分所依據之退撫法業經司法院釋字第782號解釋作成合憲性解釋。
(二)原告主張涉及信賴保護原則一節。公務人員退撫新制實施迄今已逾23年，為解決原公務人員退休制度所面臨種種問題，經立法院制定退撫法明定以系爭規定調整公務人員退休所得，係在維持公務人員退撫制度之公平合理及永續經營。系爭規定採10年半，逐年調降退休所得替代率上限；優惠存款利率於擇領月退休金者，則採2年半利率歸零；於擇領一次退休金者，其等於或低於最低保障金額部分維持18％利率；超出最低保障金額部分，採6年半逐步降低其利率至6％止。系爭規定並未全部逕予終止退休人員之退休給付；所採取分階段實施減少給付之緩步改革作法，已給予充分過渡期間。此外，系爭規定設有最低保障金額機制，於第36條第3項及第39條第2項，明定公務人員退休所得於依系爭規定調降時，每月所領退休所得不得低於最低保障金額。另基於人道關懷及弱勢照顧精神，於系爭規定第36條第2項明定，支領月退休金人員，如調降優惠存款利息後之每月退休所得低於118年以後替代率上限金額時，可按該金額中，屬於公保養老給付優惠存款利息部分，照年息18％回推得辦理優惠存款之金額，予以補足。
(三)原告主張涉及法律不溯及既往原則一節。退休人員每月退休所得係系爭規定施行後仍持續性支領之定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以系爭規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，從而原處分並無涉禁止法律溯及既往原則。
(四)原告所提涉及財產權保障部分。系爭規定係考量國家資源之合理分配，在保障公務人員退休生活基本保障之重大公益考量下，針對退休公務人員每月退休金所得為必要之調整，同時採緩步逐年調降措施，以減輕衝擊，另亦設計「最低保障金額」及「人道關懷條款─調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額」規範。易言之，被告依系爭規定逐年調降退休人員每月退休所得，並未違反憲法第15條所規定之財產權保障意旨。
(五)原告主張原處分作成時，原退休法未經撤銷或廢止，行政機關無從作成原處分一節。依退撫法第37條第1項、第65條第2項及第95條第2項規定，因原退休法自107年7月1日起不再適用，且退撫法明定每月退休所得不得超過退休所得替代率上限金額，爰107年6月30日以前退休生效人員依原退休法支領超過退休所得替代率上限之每月退休所得，自107年7月1日起已無繼續支領之依據；被告爰依系爭規定及退撫法第65條第2項規定，按退休人員原經審定之退休等級、任職年資及儲存於臺灣銀行之優惠存款金額等基礎資料，以書面行政處分重新計算退休人員自107年7月1日起之每月退休所得。換言之，退撫法施行後，退休人員原退休處分中，超過退休所得替代率上限之每月退休所得部分，不待被告廢止，即因退撫法明文限制而自然失其效力。從而原告主張被告不得以原處分變更原退休審定內容云云，核不足採。
(六)原告指摘原處分係於退撫法施行前即作出，適用法令依據錯誤，屬重大明顯瑕疵等節。行政處分之外部效力與內部效力係屬二事，且內、外部效力生效時點並非必然同一；倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該規定內容於處分書內敘明，俾便處分相對人得以知悉因應。準此，原處分既依總統已明令公布之法律（系爭規定），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，與退撫法第95條第1項針對系爭規定特定之施行日期並無不合；從而原告訴稱原處分適用法令依據錯誤，屬重大明顯瑕疵等語，實屬其個人錯誤見解。
(七)公務人員自84年7月1日實施退撫新制，將退休給與經費來源改由政府及公務人員按月照65％及35％比率提撥費用所成立之公務人員退撫基金支應，惟退休給付機制仍然維持為「確定給付制」─即退休給與係按其任職年資及退休俸額照法定給付標準給付，並非以其與政府按月提撥費用累積之本息總額給付；易言之，退休公務人員所領退休給付與其按月繳付之退撫基金費用自始無對價關係。基此，退撫法第4條第5款所定每月退休所得已明定包含退撫新制實施後月退休金，爰原告訴稱公務人員退撫基金中，個人自提35％之退休金，不應列入每月退休所得項目一節，實係對上述公務人員退休制度之誤解。
(八)並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄，除下列爭點外，有原處分、復審決定及原退休處分在卷可稽，應可認定。本件爭點為被告依退撫法新規定以原處分重新審定原告退休所得，是否違反法律不溯及既往原則，並侵害原告之財產權？
五、本院之判斷：
(一)按退撫法第4條規定：「本法用詞定義如下：……四、退休所得替代率（以下簡稱替代率）：指公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加計1倍金額之比率。但兼領月退休金者，其替代率上限應按兼領月退休金之比率調整之。五、每月退休所得，依公務人員支領退休金種類，定義如下：（一）於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。（二）於兼領月退休金人員，指每月按審定比率所領月退休金（含月補償金），加計一次退休金及公保一次養老給付優存利息或社會保險年金之合計金額。……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。」第34條第3項：「前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1項：「退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」司法院釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」
(二)經查，被告係依系爭規定，重新計算並審定原告自107年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新審定說明」部分載明。惟立法委員林德福等38人因行使職權，認退撫法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付（下稱公保給付）優惠存款利息（下稱優存利息）等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查退撫法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫法施行後，始依退撫法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於退撫法施行後，依系爭規定，就原告自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新審定之原處分，於法自無不合。原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。
(三)至原告主張原處分作成時，原退休法及原撫卹法均未廢止，退撫法第95條規定應指107年7月1日前尚未退休之現職人員，原處分未載明作成依據云云。然原告前退休處分所據之原退休法業於107年11月21日廢止，廢止說明略以：因107年7月1日施行之退撫法已經原退休法及原撫卹法規定事項併同納入規範，因此，自退撫法施行後，原退休法及原撫卹法，依前開中央法規標準法第21條第4款規定即應廢止，且退撫法第95條亦已明定上開二法自107年7月1日起不再適用，爰予以廢止等語，退撫法第95條第2項並規定：「自中華民國107年7月1日起，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法不再適用。」而原處分雖是於退撫法107年7月1日施行日前作成，但原處分之規制內容，是依106年8月9日就制定公布並訂自107年7月1日施行之退撫法規定，重新計算審定原告自上開退撫法施行日起，月退休所得之內容。依此，原處分效力是自107年7月1日才發生，則原處分所應記載之法令依據，參照前開說明，自應記載107年7月1日當時，得以判斷原處分是否依法而為之法令依據，亦即公告預定自107年7月1日起施行之退撫法相關規定，是以原處分已載明其依據，並無原退休法及原撫卹法之適用，自無庸記載不適用之法規，原告上開主張顯屬誤解。兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
六、綜上所述，原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 14 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 吳 坤 芳法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 14 日
書記官 陳 又 慈