臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第18號108年8月1日辯論終結原 告 林中婷訴訟代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 薛維萱上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年6月29日交訴字第1060009293號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，原告上訴，經最高行政法院（108年度判字第59號判決）將原判決廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺北區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人林中仁利用Uber App網路平台，於民國105年3月25日1時9分許，以登記原告名下之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱「系爭車輛」），在新北市○○區○○路○○○號搭載乘○○○區○○路OOO號，並收取費用新臺幣60元，認原告有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之規定，以106年1月6日交公北監字第4005169號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發，移送被告處理。嗣被告以106年2月23日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱「原處分」），對原告裁處吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起訴願，經交通部106年6月29日交訴字第1060009293號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。經本院106年度訴字第1193號判決駁回（下稱「原審判決」），原告不服，提起上訴，經最高行政法院108年度判字第59號廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
1.公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照規定歷次增修理由之說明，客觀上或文義上並無從得出公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照之規定，係屬管制性處分之結論，況由上開修訂理由全文以觀，當時之所以增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，乃係因原公路法第77條第2項規定並無吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，為使公路主管機關有執行之依據，乃增列系爭吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，依當時交通主管機關代表人於立法院針對增訂條文之說明報告內容，仍係以「至於未經申請核准而經營公路經營業汽車運輸業汽車運輸服務業」，亦即非法經營業者為管制或制裁主體作為說明前提，根本未提及係為因應對於「車輛所有人」提供車輛之行為，因無處罰之規定，為行政管制目的而增訂處罰依據，且交通主管機關於立法院所為修法說明，乃稱「除處以罰鍰並勒令停業」，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」，將吊扣（銷）車輛牌照與罰鍰及勒令停業等處罰，相提並論，可知系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，與罰鍰處罰相同，以制裁處罰為主要目的，均屬行政罰法所規範的裁罰性不利處分，方屬正論。
2.原告雖為車輛所有人，惟既查無證據足以認為原告提供系爭車輛係出於供訴外人林中仁加入Uber經營汽車運輸業之意思，亦無行為分擔、利潤分配之行為，自難認為本件原告為共同行為人，原告既非行為人，則原處分對原告處以吊扣車輛牌照2個月，顯違反行為人自己責任原則，屬違法行政處分，應予撤銷。
3.關於行為時公路法第77條第2項規定之裁處對象及所定吊扣（銷）車輛牌照之裁處手段，解釋上該條項後段所規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」，從法條文義來看，車輛牌照之吊扣（銷），仍係依附於「非法營業行為」，換言之，吊扣（銷）車輛牌照之裁處，乃因違反「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行政法上義務之行為人所為處分，並非因「車輛處於行駛狀態」本身會造成任何危害而予以管制處罰，蓋以車輛行駛上路須取得車輛牌照，而車輛牌照之核發，係取決於車輛本身機械安全性之考量，至於車輛行駛之行為是否有違法性主要乃取決於車輛使用人本身如何使用車輛，而非車輛本身之行駛狀態有何違法性可言。亦即，「非法營業使用」之行為，實與車輛使用人之「行為」有關而非與車輛存在得以行駛之狀態有關，是以，吊扣（銷）車輛牌照而禁止車輛之使用，與最高行政法院所創設公路法第77條第2項所要達成之禁止車輛繼續再供「非法營業使用」之目的，根本無關連性，故本件以吊扣非違規行為人（即原告）之車輛牌照，無關其目的之達成，顯有悖於不當連結禁止原則之違法。
4.再觀諸本件裁罰對象及裁罰手段之選擇，吊扣（或吊銷）牌照對於人民使用車輛之限制乃剝奪人民使用車輛之權利，倘將行為時公路法第77條第2項之罰鍰與吊扣（或吊銷）處分分別論以「行政罰」及「管制性行政處分」，則對於有「故意」未經核准從事汽車運輸業之經營行為人（按營業行為本質上為故意），僅依法處以罰鍰，卻對非違規行為人之車輛所有人，不論其故意、過失均得處以吊扣（或吊銷）車輛牌照此限制人民財產權更鉅之處分，就此以論，將行為時公路法第77條第2項之裁罰方式割裂適用及裁罰對象之選擇，顯有悖於比例原則及平等原則之違法。
5.依公路法第2條第15款、第34條第1項第4、5款、第37條第1項第3款、78條之1第1項及行為時公路法第77條規定，可知主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。如認為行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業，比如公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，其公路主管機關為交通部，再由交通部委任交通部公路總局執行。另倘認行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業，則公路主管機關為直轄市政府。此外，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項就計程車客運業之處罰管轄權限，逾越法律授權之範圍，有違管轄法定原則與法律保留原則，被告並無從依此及102年7月22日交路字第10250097788號函取得管轄權限，是倘依被告所認定原告有未經申請核准經營汽車運輸業之系爭違章事實，則被告對於本件違章行為亦欠缺管轄權限，原處分顯違反行政程序法第11條管轄法定原則及法律保留原則。
6.退步言，縱認汽車運輸業管理規則第139之1第1項規定就計程車客運業之處罰有管轄權限變動之授權，然查，102年7月22日交路字第10250097788號函所示委任事項，並未納入「直轄市內計程車客運業」之相關業務，是難認被告對此事項取得管轄權限。
7.並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
1.所謂「事權統一」並無法理上之基礎，行政法並未如同刑事訴訟法有牽連管轄、相牽連案件之規定，此強將不同案件歸於同一主管機關辦理，有違管轄法定原則，參公路法第78條第1項、道路交通安全規則第8條、第25條，被告本具有吊扣自用車車牌之管轄權限，107年度訴字第788號判決怎能以「事權統一」此一空泛理由即可剝奪被告之管轄權限，該判決顯有適用法規不當之違法。況原告（車輛所有人)係自然人，亦非違規營業之經營者，無所謂主事務所，無從依公路法第37條第1項第3款之規定定其管轄機關。Uber APP具全國性，有部分違規行為地在台中高雄，如本案以台灣宇博之主事務所所在地定管轄權，而車主或駕駛人之住居所在地卻在中南部，後續執行吊扣車輛牌照或駕駛執照，亦屬迂迴。行政程序法與行政訴訟法皆無牽連管轄之規定，職是故，以「事權統一」為理由，將本案以台灣宇博之主事務所所在地定管轄權，不啻有違行政程序法所揭櫫之管轄法定原則。
2.本件原告將系爭車輛交予林中仁於事實欄所述時間、地點未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬60元，林中仁利用Uber APP平台違規攬客違法經營汽車運輸業，並獲有收益。原告顯係以其車輛提供與林中仁違規經營汽車運輸業使用。本案之車輛所有人即原告，係自然人，惟依公路法第37條第1項第3款規定：「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」經核准經營之計程車客運業，係依「主事務所」所在地，定其土地管轄。惟本案為「未經核准」經營汽車運輸業，且其違規行為人為自然人，並無主事務所，自無從依公路法第37條定管轄機關。即使超越公路法第37條第1項第3款之文義解釋，而以其受該管制性不利處分（吊扣車牌）之原因視之，原告既非駕駛人，而僅為車輛所有人，以經營事業之概念（主事務所所在地）定其管轄權，對受規範者而言亦似欠缺可預見性。
3.公路法所規範之九類汽車運輸業中，以小客車載客營業者，除計程車客運業外，尚包含代值駕駛之小客車租賃業。小客車租賃原係由租車人自駕用，但為因應部分租車人（如外籍旅客）之需求，亦可由小客車租賃業者提供駕駛。「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」在合法經營之前提下，兩者營運態樣與模式之異同如下：⑴相同點：兩者使用之車種主要皆為小客車（小客車租賃業尚含小客貨兩用車），駕駛皆由業者提供。皆有收費行為，且實質上皆屬載客運輸。⑵相異點：①「計程車客運業」依法（汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款），應在核定之營業區域內營業，車輛外觀尚須符合汽車運輸業管理規則第91條、道路交通管理規則第39、39-1、42條等規定，最顯著者即為其黃色外觀與車頂燈（俾利其巡迴攬客）但不排除預約叫車之型態，亦有以資訊平台方式派遣（媒合），計費上須按里程計費，且必須安裝計費表。②「代僱駕駛之小客車租賃業」無營業區域劃分之限制，依法（汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款）不得外欲攬客，自更不得巡迴攬客。車輛外觀同一般自用小客貨車（僅其車牌編碼方式與自用車不同），且消費者得事先選擇車種與車齡，並得事先使消費者得知收費金額。
綜上可知，以自小客車利用Uber APP平台違規攬客違法經營汽車運輸業，核其違規行為內涵一就其「使用之車輛」與該APP通用全國「無營業區域之劃分」之特性，較接近「代僱駕駛之小客車租賃業」；就其依里程計費之模式卻又類似「計程車客運業」，但其每日可依離尖峰時段而調整費率，且未加裝計費表卻又與「計程車客運業」不同。另查Uber APP提供使用者可事先依據其需求選擇車種與車齡，並以此將收費標準區分為尊榮優步與精英優步，復事先提供使用者所需行程之預估收費金額等情，其營業態樣顯與「小客車租賃業」相似。準此，其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」，亦構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」。
4.倘有業者未經核准以自用車有時載客、有時載貨收費，主管機關並無須僅能論以未經核准經營計程車客運業或未經核准經營汽車貨運業，而是認定其為未經核准經營「汽車運輸業」。又倘為業經核准經營小客車租賃業之業者，違反分類營運之規定，而違規經營計程車客運業，主管機關皆僅論以公路法第77條第1項，而非以「未經核准經營計程車客運業」論以第77條第2項。足徵，監理實務上對公路法第77條第2項之適用，並未有區分何類汽車運輸業之必要。就其構成要件視之，即使未予分類，亦未違反處分明確性原則，蓋此乃遵循該構成要件解釋下之當然結果。故公路主管機關認定違規營運性質兼具未經核准經營「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」，論以公路法第77條第2項未經核准經營「汽車運輸業」，就違規事實涵攝法令之結果，符合公路法第77條第2項構成要件規定。況事實態樣本屬多元，公路主管機關就營運態樣本屬未循法令規定之未經核准之業者，認定其經營模式兼具跨業性質，如同民事法院認定無名契約具複合契約之性質，或刑事法院認定犯罪事實具法條競合關係，並未違反認事用法之原則。
5.依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之公路總局針對自用車違規營業裁罰，並及於與該違規自用車具共同行為分擔之宇博公司一併裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。另參道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項規定可知，自用車係由公路監理機關為車駕籍之主管機關，殆屬無疑。因此過去有關「自用車違規營業」之裁處，一直係由公路監理機關為之，自有其作用法之依據，且具車駕籍管轄實務運作上之適當性、必要性與合目的性。
公路法第37條第1項第3款之立法，採「主事務所」定其土地管轄，除源於計程車客運業具有營業區域劃分之特性外，主要係著眼於受理申登之管轄機關，可透過業者申登時所提供之車籍駕籍資料，進一步管制其違規行為。由此可知，申登係著眼於「車駕籍資訊」之取得，而「主事務所」僅具象徵意義。如反執著於「主事務所」一詞，推導出對「未申登者」之管轄權，並不合於汽車運輸業之產業特性。
6.按交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，被告對於公路監理、運輸業務之規劃、執行及督導管理本具有管轄權限，其自當包含對自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分。是以，本案依行政程序法第11條第1項規定，本案之管轄機關確屬被告，應無疑義。退萬步言，縱認直轄市主管機關就本案亦具有管轄權限，依行政程序法第13條第1項前段規定，被告受理在先，就該自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分由被告裁罰，亦無違反行政法上管轄法定原則。
7.違規行為人與原告係屬親屬關係，彼此關係不可謂不密切，原告身為汽車所有人，提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任其所有車輛供其恣意使用，林中仁並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂原告已盡監督義務。再公路法第77條第2項後段關於車牌之吊扣（銷），乃管制性行政處分，目的不在非難受處分人，而在有效遏止違規行為，此亦為最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議所肯認。
為避免原告之車輛再供作違規營業使用，故被告就原告作成原處分，並無違誤。
8.並聲明:原告之訴駁回，第一審及發回前上訴審訴訟費用由由原告負擔。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參原審卷p87）、訴願決定（參原審卷p23-30）、搭乘資料及採證照片（參原審卷p142）、舉發通知單（參原審卷p143）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：原告之違規行為就竟應如何定性？是否違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之規定？而所涉未經申請核准經營者，究係計程車客運業（公路法第34條第1項第4款）？抑或小客車租賃業（公路法第34條第1項第5款）？而被告就原告之違規行為有無管轄權？
五、本院判斷：
1.本件應適用之法條與法理：⑴公路法第2條：「本法用詞，定義如下：…14.汽車或電車
運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第3條：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第34條：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。
自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…。4.計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。5.小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。…。」第37條：「（第1項）經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：1.經營…小客車租賃業…，向中央主管機關申請。…3.經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。…」第77條【行為時（即106年1月4日修正前）】：「…（第2項）未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。…」第77條【106年1月4日修正公布，現行法】：「…（第2項）未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領。…」第79條：
「…（第5項）汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」⑵汽車運輸業管理規則第1條：「本規則依公路法第79條規
定訂定之。」第100條：「（第1項）經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：…二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。出租於外籍旅客者，並由熟諳外國語言之優良駕駛人代為駕駛。小貨車租賃業之營業車輛應由租車人自行駕駛使用，不得由出租人代僱駕駛人。…
八、不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業。…」第138條：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」第139條之1：「（第1項）覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。…」⑶道路交通安全規則第8條：「汽車牌照包括號牌、行車執
照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，依本條例第九條之一規定繳清其違反道路交通管理處罰條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。但拖車號牌及拖車使用證得由使用人申請之。」第25條：「汽車因故停駛或依法令規定責令停駛時，應填具異動登記書向公路監理機關辦理停駛登記，並將號牌及行車執照繳存。」⑷交通部公路總局組織法第2條【105年11月16日修正，尚未
生效】：「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：一、公路之發展與建設規劃。二、省道之養護、改善與縣道○鄉道○區道修建、養護、管理之督導。三、公路之新建及整建工程。四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。五、公路之交通管理及安全維護。六、公路運輸管理之規劃、執行及督導。七、工程材料試驗、材料配比設計、工程品質之管理及技術研究發展。八、汽車交通安全、專業技術訓練檢定及公路人員之訓練。九、車輛行車事故之鑑定及覆議業務。十、其他有關公路工程及監理行政事項。」第2條【修正前條文，現行有效條文】：「交通部公路總局(以下簡稱本局)掌理下列事項：一、公路長期年度與專案工程之規劃、勘查、測量、環評、工程標準之編訂、收費公路計畫及管理事項。二、公路新闢與改善工程及房屋建築工程事項。三、省道及重要縣、鄉道之養護、督導、改善工程之設計施工、景觀、交通工程之策劃及設置事項。四、公路用地之收購、撥用、管理及產業管理事項。五、公路工程機械業務之策劃與調配、材料管理、維護、保養、存儲及採購事項。六、公路監理設施計畫、汽車運輸業管理、車輛技術安全與車牌行照管理、駕駛人安全訓練及駕駛人管理事項。七、汽機車違規裁罰、申訴、路邊稽查及代辦稽徵稅費等事項。八、其他有關公路工程及監理行政事項。」⑸行政程序法第11條第1項、第5項規定：「（第1項）行政
機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。……（第5項）管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。（第2項）行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。（第3項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄權法定原則及管轄恆定原則。惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權，行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之，亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄權恆定原則」。易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎。因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第654號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託，若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。
2.依原告之行為及原處分之記載，可定性為原告未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平台之宇博公司故意共同為計程車客運業之經營行為：
⑴臺北區監理所依據民眾檢舉資料，查悉訴外人林中仁利用
Uber App網路平台，於民國105年3月25日1時9分許，以登記原告名下之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱「系爭車輛」），在新北市○○區○○路○○○號搭載乘○○○區○○路OOO號，並收取費用新臺幣60元（路線及車資參見本院原審卷p85），而認原告有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之規定，以106年1月6日舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發（該通知書參見本院原審卷p85），並於違規事實欄中記載：
「未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於左載違規地點（即新北市○○區○○路○○○號）載客收取新臺幣60元」等語。就攬載乘客收取報酬之描述，是違規事實定性之所在。
⑵參照公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、
小客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬，小客車租賃業之營業，則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式。換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身，縱系爭管理規則第100條第1項第2款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛……。」亦係小客車租賃業者遇租車人有要求時，方另代僱駕駛人，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。
⑶既然，違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發（該通知
書參見本院原審卷p85），已具體指明係基於系爭車輛之駕駛人林中仁有「攬載乘客收取報酬」之行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，客觀上足以認定，係應該當公路法第34條第1項第4款所稱之「載客」行為，故原處分（參見本院原審卷p87）所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言。故被告稱：其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」，亦構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」云云，當無足採。
⑷系爭車輛之駕駛人林中仁係因叫車乘客使用Uber APP應用
程式平台指定路線後，經該平台業者即宇博公司指派調度亦加入使用該平台服務之林中仁前往載客並收取報酬等情，有搭乘資料、路線及收費之電腦資訊列印資料（參見本院原審卷p85）附卷可稽，堪認違規情節如違反汽車運輸業管理事件通知單所載，應無疑義。而Uber台灣官方資訊網上復登載：「加入免費，每週多賺上萬（參見本院原審卷p255），並記載加入合作駕駛之必備條件為：「年滿21歲」、「沒有犯罪或重大肇事紀錄」、「持有符合UBER條件的車輛（參見本院原審卷p259）」，且說明車輛條件為：「2006年以後出產的車」、「1.車長4.5m以上」、「車不能是雙門的（參見本院原審卷p261）」，及「上線接案賺錢（參見本院原審卷p260）」等等。足見，林中仁未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛載客運輸而受報酬，但其接受宇博公司之招攬而註冊加入為合作駕駛，由宇博公司在官網說明之經營方式暨透過使用宇博公司提供之Uber APP應用程式平台，先由需要用車之乘客透過該平台叫車，再由該平台調派駕駛人即林中仁駕駛自備之系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情觀之，各該運輸行為及車資經由Uber APP應用程式平台而達成合意時，運送契約即已成立，林中仁當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意而註冊加入，其有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之事業，再比對APP顯示之搭乘路線圖畫面（參見本院原審卷p85），則林中仁未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平台之宇博公司故意共同為計程車客運業之經營行為，應無疑義。
⑸違規行為人林中仁與原告係屬親屬關係，原告身為汽車所
有人，提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任其所有車輛供其恣意使用，林中仁並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，原告當屬未盡監督義務。而公路法第77條第2項後段關於車牌之吊扣（銷），乃管制性行政處分，目的不在非難受處分人，而在有效遏止違規行為，此亦為最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議所肯認。
故原告與林中仁之行為，可定性為：原告及林中仁未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平台之宇博公司故意共同為計程車客運業之經營行為，自堪認定。
3.被告就原告之違規行為並無管轄權：⑴原告所有之系爭車輛，確經林中仁在宇博公司經營之Uber
APP應用程式平台註冊登記為攬載乘客所用車輛，故被告認定林中仁有與宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為。又原告將系爭車輛交付林中仁使用時，應負有確保系爭車輛遵循行為時公路法第77條第2項、系爭管理規則第138條規定之管制目的而為使用之責任，然原告所交付使用之林中仁卻在未經申請核准之情形下，而使用系爭車輛經營汽車運輸業，故這樣的情節被定性為「違反系爭管理規則第138條、行為時公路法第77條第2項規定（未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平台之宇博公司故意共同為計程車客運業之經營行為）」。
⑵惟公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准
籌備事宜，以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，亦即將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限。故公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，而施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自亦應適用同法第37條第1項第3款之規定。就此，若主事務所位於直轄市者，當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。原告所有系爭車輛遭林中仁用以經營計程車客運業，卻未事先申請核准，當屬違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務。
⑶而按上揭違規經營計程車客運業之營業模式、分工，均係
由宇博公司透過Uber APP應用程式平台，對加入之林中仁予以管控調配，並於加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為相關駕駛行為之分擔，故是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，自亦堪認悉由宇博公司主導決定。就此關於本件違規經營行為之主事務所，即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所在臺北市，則本件有無經申請核准乙事，自屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，而查認違章與否、是否為管制處分時，自亦當由臺北市公路主管機關辦理，使符合立法之本意。被告辯稱原告為自然人，並無「主事務所」，自無從依公路法第37條第1項第3款之規定，定其管轄機關云云。經查，申請核准者係著眼於「車駕籍資訊」之取得，而「主事務所」是車駕籍資訊最便捷的處理場所；關於本件違規經營行為之主事務所，以宇博公司之主事務所定之，在行政管理上，自有其效率。被告辯稱原告為自然人無主事務所可言，是疏於考量「違規行為，經定性為原告未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平台之宇博公司故意共同為計程車客運業之經營行為」，當無足憑。
⑷另系爭管理規則係依公路法第79條第5項規定所授權訂定
，然前揭公路法第79條第5項僅授權交通部訂定有關汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，並未涉及有關管轄權變動之授權。又在公路法第37條第1項第3款已就管轄權之行政機關予以明文之情況下，縱系爭管理規則第139條之1第1項尚有交通部得就計程車客運業之違章裁罰另委任或委辦之規定意旨，亦因違反母法明文之管轄法定原則，及違反行政程序法第150條第2項：「法規命令之內容……並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」之規定，本院亦得拒絕適用之。
⑸而交通部依系爭管理規則第139條之1第1項規定及行政程
序法第15條第1項規定，以交通部102年7月22日函公告委任交通部公路總局即被告辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入，難認有將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限委任被告辦理，則被告就本件所為吊扣牌照之處分，確實欠缺事務管轄權限，當無疑義。
⑹是以，直轄市○○○○路法第37條第1項第3款規定，對尚
未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，如何謂僅就已申請核准之計程車客運業始有管轄權，對從事計程車客運營業活動之自用車反而無管轄權。參酌現行公路法（106年1月4日修正公布）第78條之1規定：「（第1項）對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……。（第2項）前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之。」而依上開規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定：「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」即係按公路法第37條第1項第3款所定之管轄標準，區別受理檢舉機關。足見，公路法第37條第1項第3款確有按負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為裁罰或裁罰以外不利處分之主管機關之區別標準。
⑺至於被告稱組織法第2條第4款及第6款規定，被告之管轄
權限自當包括自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分，且縱認直轄市主管機關就本件亦具有管轄權限，依行政程序法第13條第1項前段規定，就該自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分由受理在先之被告為之，亦無違反行政法上管轄法定原則云云。然查，被告組織法第2條第4款、第6款僅規定：「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導。」未見具體規範計程車客運業違章裁罰或其他不利處分之權限。又組織法規定之法定職掌，仍不能逸脫作用法之具體行為規範，屬作用法性質之公路法第37條第1項第3款規定，業已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府之權責，自不允以較為概括而無實體內容之被告組織法第2條第4款及第6款規定，作為被告作成原處分之權限依據。又被告就原告之違規行為既無管轄權，即無行政程序法第13條第1項所稱同一事件，數機關均有管轄權，由受理在先之機關管轄之問題。
4.綜上，本件得依行為時公路法第77條第2項規定對原告為吊扣牌照處分者，應為臺北市公路主管機關，並非被告，被告竟作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，尚屬得撤銷而非無效。故原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦無不合，原告訴請判決如其聲明所示，為有理由，應予准許。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 15 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 15 日
書記官 林淑盈