臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第27號
108年6月19日辯論終結原 告 周卓秀琴訴訟代理人 楚曉雯 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 陳政君
蔡承珊翁嘉雯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年6月27日交訴字第1060008246號訴願決定，提起行政訴訟，經本院106年度訴字第1172號判決後，最高行政法院108年度判字第57號判決發回更審，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺北市區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人周鈺萍利用Uber APP網路平台，於民國105年3月30日下午4時8分許，駕駛登記其母即原告所有OOOO-OO號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市○○○路○號搭載乘客至忠孝東路5段6號，並收取費用新臺幣（下同）72.1元，認原告有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，以106年1月17日交公北市監字第20B00844號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發，移送被告處理，經被告以106年2月8日第20-20B00844號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告吊扣牌照2個月。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院（下稱原審法院）以106年度訴字第1172號判決駁回原告之訴。原告仍不服，遂提起上訴，經最高行政法院以108年度判字第57號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張：
(一)原處分未依職權調查證據，僅憑不知名第三人所提供之搭乘資料及採證照片，率爾認定原告有經營汽車運輸業之違規事實，顯違反行政程序法第36條、第43條規定。又原處分之事實及理由俱有欠缺，亦違反行政程序法第5條及第96條之明確性原則。再者，原告僅係車輛所有人，非違規行為人而有經營行為，被告以原處分處罰，並非適法。另公路法第77條第2項後段規定所列吊扣、吊銷汽車牌照之處分，應屬行政罰至明，最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨認為管制性不利處分，違反行為人自己責任原則，並與公路法第77條第2項立法理由不合，洵無足採；又縱認上開規定係屬管制性不利處分，惟被告處以吊扣牌照，亦有違反平等原則、比例原則、不當聯結禁止原則。
(二)關於被告是否取得管轄權限一事：
1.按行政程序法第11條第1項及第5項規定，行政機關之管轄權限均係以法規為依據，不得任意設定或變更，此即所謂管轄恆定原則。次按公路法第77條明文規定處罰機關為「公路主管機關」，此對照同法第3條規定及第78條之1第2項規定，顯見同法第78條之1第1項前段及第78條之1第2項規定係分別使用「公路主管機關」、「中央公路主管機關」以資區別，可知同法第78條第1項前段規定所指處罰機關，應依照同法第3條之定義定管轄機關。依上開規定，可知主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。如認為行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業，比如公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，其公路主管機關為交通部，再由交通部委任交通部公路總局執行。另倘認行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業，則公路主管機關為直轄市政府。縱認原告駕駛車輛載客之行為該當於公路法第77條第2項所定之「未經申請核准而經營汽車運輸業者」之處罰要件（原告否認之），首先，依前揭公路法第34條第1項第4款關於計程車客運業及小客車租賃業之定義，計程車客運業係以「小客車出租載客」為營業者，而小客車租賃業則係以小客車或小客貨兩用車「租與他人自行使用」為營業者，可見原告所涉違規營業之型態係屬於計程車客運業，原告所涉違章行為係屬違反未經申請核准而經營計程車客運業者。關此經營型態之定性，對於使用網路平台載客收費之經營類型，係以小客車出租載客之方式提供客運服務，性質與計程車客運業者，本質上無差異，營業型態屬計程車客運業。
2.被告或可辯稱公路法第78條第1項規定僅針對罰鍰處分定管轄機關，而本件為吊扣處分應無公路法第78條第1項規定定管轄權之適用，因此應以組織法定管轄。然交通部公路總局組織法根本未見具體規範計程車客運業違章裁罰之權限，遑論屬於作用法之公路法第37條第1項第3款，業已明文位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關。且就最高行政法院發回意旨，被告仍無從汽車運輸業管理規則第139條之1第1項，及102年7月22日交路字第10250097788號函，取得處罰直轄市政府之計程車客運業之管轄權限，亦即公路法第79條第5項在「作用」上之授權，無授權由交通部將母法中已經確定之管轄權限再透過子法移轉給其他機關。蓋本件母法中之管轄權限並無不明，按公路法第37條第1項第3款可知公路法對於主事務所位於直轄市之計程車客運業者，主管機關應為直轄市政府，法有明文。是當有違反公路法第77條第2項規定，而產生相應之裁罰案件，依同法第78條規定裁罰機關應為直轄市公路主管機關。且基於事權統一之效，查認違章與否而是否為管制處分時，自當由同一主管機關辦理，無從區分「罰鍰」或「吊扣、吊銷車輛牌照或駕照」而另尋裁罰機關以分別裁處之理。退步言，縱認汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定就計程車客運業之處罰有管轄權限變動之授權，然查，102年7月22日交路字第10250097788號函所示委任事項，並未納入「直轄市內計程車客運業」之相關業務，是難認被告對此事項取得管轄權限。雖交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1及行政程序法第15條規定，將部分事項委任被告即交通部公路總局，惟觀諸102年7月22日交路字第10250097788號函所載之委任事項，並未見「直轄市內計程車客運業」之相關業務，舉凡申請核准籌備、立案、營運管理乃至於處罰規定皆無。是本件被告並無對原告作成吊扣牌照2個月之處分權限。
3.承上，就被告對於違章事實客觀狀態之說明，可見被告所為本件裁處係著重在公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為，原處分所指違規營業型態顯係指計程車客運業之營業類型而言，被告臨訟翻異前詞辯稱本件尚含有小客車租賃業之性質，顯與公路法第34條第1項關於計程車客運業及小客車租賃業之定義有悖。是本件從原處分書所載違反事實及違反地點來看，被告所認定之違章行為之營業區域係在臺北市，是以，本件違章行為之權責機關應為直轄市政府即臺北市政府，惟本件違章行為卻係由交通部公路總局對原告作成裁罰，就此，原處分顯有違反行政程序法第11條第5項管轄法定原則之違法，非屬適法處分，自應予撤銷。
(三)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)原告以其車輛提供與其子即訴外人「周鈺萍」違規經營汽車運輸業使用，違規事證明確：
1.本件係臺北市區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人以「周鈺萍」為名，利用網路平台，於105年3月30日16時08分許，以登記原告名下之系爭車輛，由臺北市○○區○○○路○號載客至臺北市○○區○○○路○段○號，並收取費用72.1元。而「周鈺萍」載客並收費之行為實與公路法第2條第14款所定汽車或電車運輸業之構成要件相符，且依公路法第34條第1項規定可知自用小客車不得作為營業汽車營運，是原告以自用小客車違規載客營業，確已違反公路法第77條第2項規定。原告將系爭車輛交予「周鈺萍」於上述時間、地點未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬72.1元，周鈺萍利用Uber APP平台違規攬客違法經營汽車運輸業，並獲有收益，原告顯係以其車輛提供與訴外人違規經營汽車運輸業使用。
2.「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」在合法經營之前提下，兩者營運態樣與模式之相同點為兩者使用之車種主要皆為小客車（小客車租賃業尚含小客貨兩用車），駕駛皆由業者提供，皆有收費行為，且實質上皆屬載客運輸；相異點為計程車客運業依法（汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款），應在核定之營業區域內營業，車輛外觀尚須符合汽車運輸業管理規則第91條、道路交通管理規則第39、39-1、42條等規定，最顯著者即為其黃色外觀與車頂燈（俾利其巡迴挽客）但不排除預約叫車之型態，亦有以資訊平台方式派遣（媒合），計費上須按里程計費，且必須安裝計費表。而代僱駕駛之小客車租賃業無營業區域劃分之限制，依法（汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款）不得對外攬客，車輛外觀同一般自用小客車（僅其車牌編碼方式與自用車不同），且消費者得事先選擇車種與車齡，並得事先使消費者得知收費金額。綜上可知，以自小客車利用Uber APP平台違規攬客違法經營汽車運輸業，核其違規行為內涵，就其「使用之車輛」與該APP通用全國無營業區域之劃分之特性，較接近代僱駕駛之小客車租賃業；就其依里程計費之模式卻又類似計程車客運業，但其每日可依離尖峰時段而調整費率，且未加裝計費表卻又與計程車客運業不同。另查Uber APP提供使用者可事先依據其需求選擇車種與車齡，並以此將收費標準區分為尊榮優步與精英優步，復事先提供使用者所需行程之預估收費金額等情，其營業態樣顯與小客車租賃業相似。準此，其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」，亦構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」。
3.倘有業者未經核准以自用車有時載客、有時載貨收費，主管機關並無須僅能論以未經核准經營計程車客運業或未經核准經營汽車貨運業，而是認定其為未經核准經營「汽車運輸業」。又倘為經核准經營小客車租賃業之業者，違反分類營運之規定，而違規經營計程車客運業，主管機關皆僅論以公路法第77條第1項，而非以「未經核准經營計程車客運業」論以第77條第2項，是監理實務上對公路法第77條第2項之適用，並未有區分何類汽車運輸業之必要。倘為求得依公路法第37條定管轄權，而強行要求將營運態樣本屬未循法令規定之未經核准之業者，先予以定性分類，且僅能定性為某一類，方得裁處，似有削足以適履之嫌，亦可能與社會複雜之經濟現象與科技發展相悖，而不符認事用法之原則。事實態樣本屬多元，公路主管機關就營運態樣本屬未循法令規定之未經核准之業者，認定其經營模式兼具跨業性質，如同民事法院認定無名契約具複合契約之性質或刑事法院認定犯罪事實具法條競合關係，並未違反認事用法之原則。經申請核准之汽車運輸業者，為求獲利，當亦可能於營運過程中違反公路法第34條汽車運輸業應「分類營運」之規定；自更難以期待「未經申請核准經營汽車運輸業」之違規業者，對營運態樣照章辦事。因之，倘需逐案定性區分其違規經營之類別後，方能決定管轄權，恐徒增管轄爭議。若以本案違規車輛為自用車之事實視之，自用車之主管機關亦可取得管轄權限，且由自用車之主管機關予以管轄，判斷上較為簡便，且不致落入業類定性之紛擾。
(二)縱使認為台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）與訴外人周鈺萍共同構成未經核准經營「計程車客運業」而非「小客車租賃業之代僱駕駛」，惟原告為自然人，並無「主事務所」，無從依公路法第37條第1項第3款之規定，定其管轄機關：
1.原告既非駕駛人，而僅為車輛所有人，以經營事業之概念（主事務所所在地）定其管轄權，對受規範者而言亦似欠缺可預見性。況Uber APP具全國性，有部分違規行為地在臺中高雄，如本件以宇博公司之主事務所所在地定管轄權，而車主或駕駛人之住居所在地卻在中南部，後續執行吊扣車輛牌照或駕駛執照，亦屬迂迴。行政程序法與行政訴訟法皆無牽連管轄之規定，以「事權統一」為理由，將本案以臺灣宇博之主事務所所在地定管轄權，不啻有違行政程序法所揭示之管轄法定原則。又依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之公路總局針對自用車違規營業裁罰，並及於與該違規自用車具共同行為分擔之宇博公司一併裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議，現行公路法並未明文規範對於「未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關」已如前述。職是，對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可能由「汽車運輸業」之主管機關取得，亦可能由「自用車」之主管機關取得。
2.除作用法之依據外，過去有關「自用車違規營業」之查緝與裁處，一直係由公路監理機關為之。復依法務部94年9月27日法律決字第0940034647號函，管轄恆定原則，其目的係保障人民的權益，不使人民因為不熟悉機關的權限分工及行政程序遭受到不利益，使人民得以預見並維持程序的安定性。而過去（含行政程序法施行前）一直係由公路監理機關作為自用小客車違規營業之裁罰機關，並未影響人民對管轄程序安定性之期待。
3.按行政程序法第11條第1項規定，本件無從依公路法第37條定其管轄，已如前述。而公路法第3條規定、第78條第1項規定，因本案為吊扣處分，非罰鍰處分，仍無從依前揭規定定管轄權。準此，由於公路法並無相關規定規範本案之管轄權，旋由組織法規定之。復按交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，被告對於公路監理、運輸業務之規劃、執行及督導管理本具有管轄權限，其自當包含對自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分。是以，依行政程序法第11條第1項規定，本件之管轄機關確屬交通部公路總局，應無疑義。退萬步言，縱認直轄市主管機關就本案亦具有管轄權限，依行政程序法第13條第1項前段規定，交通部公路總局受理在先，就該自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分由被告裁罰，亦無違反行政法上管轄法定原則。原告身為汽車所有人，提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任其所有車輛供其恣意使用，原告之子「周鈺萍」並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂原告已盡監督義務。再公路法第77條第2項後段關於車牌之吊扣（銷），乃管制性行政處分，目的不在非難受處分人，而在有效遏止違規行為，此亦為最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議所肯認。為避免原告之車輛再供作違規營業使用，故被告就原告作成原處分，並無違誤。
(三)並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，除下述爭點外，為兩造所不爭執，並有原告所有系爭車輛行照、汽車車籍查詢資料、乘客使用Uber APP搭乘之路線圖、報酬等APP畫面下載資料、採證照片、舉發通知單、原處分及訴願決定書在卷可稽（訴願卷第82-91頁、原審卷第23-30、82-83頁）應可認定。惟依兩造前述主張答辯，本件爭點厥為：原處分所指原告未經申請核准經營汽車運輸業行為，係違反公路法第37條第1項第1款之小客車租賃業或第3款之計程車客運業？原告就訴外人即駕駛人周鈺萍駕駛其所有系爭車輛在前開時地搭載乘客並收取報酬之行為，是否應負違反公路法第77條第2項之違章責任？被告是否有欠缺管轄權而仍作成原處分之違法？
五、本院之判斷
(一)按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時（即106年1月4日修正前）同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」交通部據此授權訂定之汽車運輸業管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規行為，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。探求前揭規範之立法意旨可知，以汽車經營計程車客運業者，勢需駕駛具內在風險之汽車使用整體資源有限之公用道路，對乘客之消費安全與道路交通秩序具有廣泛之影響，倘僅仰賴完全開放之自由競爭市場機制，自行發揮擇優汰劣功能，恐難有效保障消費安全與道路交通秩序，故藉由進入市場營業前之申請核准管制，以達一定程度風險預防之效能。因此，公路法所定從事汽車客運業應先經申請核准之事前控管機制，雖屬對有意從事汽車客運業者營業競爭自由的限制，但與立法者所欲達成上述公共福祉間仍有合理之關連與必要性，與比例原則相符。是以，有意以小客車經營載客運輸之計程車客運業者，當依公路法上開規定，事前申請核准，方得為之。又上引公路法第2條第14款所謂「事業」，未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨。另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。
(二)次按「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。」業經最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議在案。審諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，並無違反平等原則、比例原則及不當聯結禁止原則可言，原告主張吊扣牌照非屬管制性行政處分云云，並無可採。
(三)承上所論，主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，屬於管制性行政處分，目的非對過去違規行為予以非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素，予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為；同時，亦應慮及違規汽車是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。交通部於105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」之規定，係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該汽車得行駛於公路上之時間久暫，以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運，經核其標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖，亦無裁量怠惰之違法。
(四)比對原處分記載及原告行為情節，可知被告以原處分裁處者，當係針對原告未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平臺之宇博公司故意共同為計程車客運業之經營行為：
1.依公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬，小客車租賃業之營業，則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式。換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身，縱使汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛……。」亦係小客車租賃業者遇租車人有要求時，方另代僱駕駛人，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。準此，本件被告於原處分簡要理由欄中雖僅記載原告有違反汽車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，但違反事實欄中既經記載：「將車輛OOOO-OO交予周鈺萍，未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由臺北市○○區○○○路○號○○○區○○○路○段○號，收費72.1元」等語，已具體指明係基於系爭車輛有經駕駛為「違規載客」之行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，客觀文義上即可見係依據公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，原處分所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言，被告辯稱原處分尚有針對系爭車輛經駕駛為小客車租賃業之違規經營行為作成處分云云，難認在原處分記載內容所及，自難憑採。
2.本件係由被告所屬臺中地區監警聯合稽查小組查獲系爭車輛之駕駛人即訴外人周鈺萍，由乘客透過Uber APP應用程式平台指定路線叫車後，由該平台業者宇博公司指派調度該駕駛人周鈺萍前往載客並透過信用卡按距離及時間收取報酬（見訴願卷第89-90頁）。觀諸卷附Uber臺灣官方資訊網上登載：「歡迎來到Uber合作駕駛資訊網」、「準備好加入Uber？登記只需1分鐘」、「全球最夯的開車接案平台您絕不可錯過的賺錢機會!」、「時間自由24H隨時接案」、「免加入費用，週週多賺上萬」、「我在Uber分享車」、「想瞭解更多嗎？快上Uber合作駕駛資訊網」等語（參訴願卷第93-97頁），可見駕駛人周鈺萍未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛載客運輸而受報酬，其接受宇博公司之招攬而註冊加入為合作駕駛，由上開宇博公司招攬時說明之整體工作內容，及經營方式乃透過使用宇博公司提供之Uber APP應用程式平台，先由需要用車之乘客透過該平台叫車，再由該平台調派駕駛人周鈺萍駕駛自備之系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按距離及時間計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情觀之，各該運輸行為及車資經由Uber APP應用程式平台而達成合意時，運送契約即已成立，周鈺萍當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意而註冊加入，其有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之事業，洵堪認定。再細觀前開APP顯示之搭乘路線圖畫面（見訴願卷第89-90頁），尚清楚顯示前往載客之駕駛人周鈺萍相片及名字，難認有何只可租用車輛而毋庸提供駕駛服務之選項，則無論就宇博公司招募周鈺萍所設須自備車輛之條件，或提供乘客使用Uber APP應用程式叫車所得選擇之服務內容觀之，本件所提供載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，並無僅出租車輛、駕駛人另議之型態，實乏事證堪認原告之系爭車輛併有經用以從事小客車租賃業之營業，被告辯稱原告尚有混合小客車租賃業之營業型態，委無依據。
3.再者，將上開周鈺萍透過Uber APP平台通知載客服務之經營型態，與傳統計程車客運業相較，均為以小客車出租並有駕駛人開車載客之方式提供客運服務，報酬收取方式復係按行駛距離長短計價收取報酬，縱攬客及調派司機所使用UberAPP應用程式平台，非傳統計程車客運業者所使用之方式，然與傳統計程車客運業者之「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心再據以調派駕駛」而提供之載客服務，尚無本質上之差異，以本件原處分所據周鈺萍之行為情節觀之，更與小客車租賃業之經營模式絲毫無涉，益見被告辯稱尚有因未經申請核准經營小客車租賃業行為而作成原處分云云，並不足採。
(五)原處分所指原告違反公路法第77條第2項未經申請核准經營者，係計程車客運業，縱然屬實，惟被告作成原處分有欠缺管轄權之違法：
1.按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。（第2項）行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。（第3項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄權法定原則及管轄恆定原則。惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權。行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之。亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄權恆定原則」。易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第654號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」，其所謂「缺乏事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。
2.經查，本件原告所有之系爭車輛，確經駕駛人周鈺萍在宇博公司經營之Uber APP應用程式平臺註冊登記為攬載乘客所用車輛，業如前述，被告主張駕駛人周鈺萍有與宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為，固非無據，被告進而以原告將系爭車輛交付周鈺萍使用時，應負有確保系爭車輛遵循公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條管制目的而為使用之責任，基於公路法第77條第2項對車輛所有權人作成吊扣車牌之處分，乃管制性之行政處分，並非重在非難違章行為，而係為有效排除將來危害之管制性目的，本不以原告是否具有故意或過失為限，亦不以所吊扣或吊銷之車牌為違規行為人所有者為限，故認有必要對原告為吊扣牌照處分之主張，亦非無憑。然而，公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。準此，本件原告所涉系爭車輛遭用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌前述違規經營計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司單方透過Uber APP應用程式平台，對加入之駕駛人周鈺萍分擔行為加以管控、調配，周鈺萍加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，自亦堪認悉由宇博公司主導決定，關於本件違規經營行為之主事務所，即應以宇博公司之主事務所定之。而宇博公司之主事務所所在位於臺北市，就本件違規行為有無經申請核准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否而是否為管制處分時，自當由同一之臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效而具合理性。是本件得依公路法第77條第2項規定對原告為吊扣牌照處分者，應為臺北市公路主管機關，並非被告，被告竟作成原處分，確有欠缺管轄權限之違法。被告辯稱原告為自然人，並無「主事務所」，自無從依公路法第37條第1項第3款之規定，定其管轄機關，且以經營事業之概念（主事務所所在地）定其管轄權，對受規範者而言似欠缺可預見性，而執行上亦屬迂迴云云，洵非可採。
3.被告雖不爭執交通部102年7月22日交路字第10250097788號函未納入計程車客運業為其公告受委任辦理之事項，然辯稱：公路法並未明文規範對於未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關，對於未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可能由「汽車運輸業」之主管機關取得，亦可能由「自用車」之主管機關取得；本件為吊扣處分，被告應依交通部公路總局組織法第2條第4、6款規定管轄云云。經查：
(1)公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事務仍有區別。交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；嗣102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被告辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入，已難認有將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限委任被告辦理，則承前所述，被告就本件所為吊扣系爭車輛牌照之處分，即欠缺管轄權限。
(2)復參酌現行公路法（106年1月4日修正公布）第78條之1規定：「（第1項）對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……。（第2項）前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之。」而依上開規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定：「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」即係按公路法第37條第1項第3款所定之管轄標準，區別受理檢舉機關。由此足見，公路法第37條第1項第3款確有按負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為裁罰或裁罰以外不利處分之主管機關之區別標準。另按被告組織法第2條第4款、第6款僅規定：「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導。」未見具體規範計程車客運業違章裁罰或其他不利處分之權限。又組織法規定之法定職掌，仍不能逸脫作用法之具體行為規範，屬作用法性質之公路法第37條第1項第3款規定，業已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府之權責，自不允以較為概括而無實體內容之被告組織法第2條第4款及第6款規定，作為被告作成原處分之權限依據。再者，被告就原告之違規行為既無管轄權，即無行政程序法第13條第1項規定：「同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，……」之問題。職是，被告上開抗辯，均非可取。
(3)末者，前述公路法第37條第1項第3款規定係按照業者之主事務所所在位於直轄市、直轄市以外之不同，據以劃分有管轄權之行政機關為何，並非以事務之種類為劃分標準，直轄市政府與交通部既同列為公路法第3條公路主管機關之一，就計程車客運業違規裁罰之權限歸屬，再視直轄市之轄區內、外而定，固可認該權限規定涉及土地管轄性質。然而，依公路法第77條第2項規定係「得」為吊扣牌照處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使自身裁量權限而決定有無作成管制處分之必要，並非必然為與原處分相同之處分。是原處分並不符行政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，自仍應撤銷，併此說明。
六、綜上所述，原處分所指原告應負之違章責任，固有所憑，惟原處分既有被告欠缺管轄權限之違法，即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 梁 哲 瑋法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 7 月 10 日
書記官 陳 又 慈