臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第28號
109年8月6日辯論終結原 告 林國偉（即如附表所示林國偉等之被選定人）
楊貴生（即如附表所示林國偉等之被選定人）陳心鼎（即如附表所示林國偉等之被選定人）梁靜儂（即如附表所示林國偉等之被選定人）共 同訴訟代理人 申哲 律師原 告 賀啟民（即如附表所示林國偉等之被選定人）被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 周志鴻
參 加 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫（董事長）訴訟代理人 羅瑞洋律師上列當事人間有關土地事務事件，原告不服行政院農業委員會104年10月13日農訴字第1040719115 號訴願決定，提起行政訴訟，本院104年度訴字第1491號判決後，經最高行政法院108年度判字第48號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
附表編號1至5及8至35選定人之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用，除確定部分外，由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告認為參加人在新北市○○區○○段○○○○○號土地（重測前為新北市○○區○○段○○○段000-0 地號土地，下稱系爭土地）上新設161KV 深美－臺北－南港－義捷#9高壓電塔（下稱系爭電塔），系爭土地屬山坡地保育區的農牧用地，被告竟以民國101年10月2日北府農山字第1012616153號函認無水土保持法第12條規定的適用，同意參加人無須擬具水土保持申請書件送核（下稱原處分），系爭電塔有倒塌疑慮等，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）104年10月13日農訴字第1040719115 號訴願決定不受理後，提起行政訴訟。本院104年度訴字第1491 號判決駁回原告之訴（下稱原判決）。原告不服，提起上訴，經最高行政法院108年度判字第48號判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張及聲明：㈠水土保持法第1條、第8條第1項第5款、第12條第1 項等規定
，除有保育水土資源，涵養水源的公益目的外，依其規範效果，也有保障擬開發地域因開發行為可能造成災害範圍內的土地所有權人或土地實際使用人生命、身體及財產安全的目的。依參加人汐止區○○○區○○○路地下化路徑圖可知，系爭電塔上的電纜連接深美－臺北－南港線第8號、第7號與第6 號電塔，橫越原告居住的○○○○社區及比鄰○○○山莊、○○山莊、○○○社區與○○○○社區等。系爭電塔高
45.4公尺，規模大於106年尼莎颱風時和平電廠倒塌的18 公尺輸電塔，若發生災害，依過往經驗，無法排除因高壓電纜連結拉扯，致周邊相連電塔隨之倒塌等情事發生。又原告居住或實際使用的房屋，位於輸電線路下，依電業法第39條第1項及經濟部90年8月1日（90）經能字第09004613000號函釋意旨，輸電線路有造成其下人民人身及財產損害的可能。故本件開發行為可能造成災害的範圍，應以系爭電塔所連接供電線路經過的處所為判斷。原告確為原處分的法律上利害關係人，提起本件行政訴訟。
㈡水土保持法第12條第1項第4款已明定水土保持義務人在山坡
地或森林區內從事開挖整地行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。不得以解釋函釋創設免擬具水土保持計畫的例外情形。原處分是以農委會97年6月25 日農授水保字第0971851111號函（下稱97年6月25 日函）為論據，但該函釋已經農委會103年7月4日農授水保字第1031862015 號函（下稱103年7月4日函）停止適用，而應回歸水土保持法第 12條規定，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。
㈢系爭土地位屬山坡地保育區農牧用地。參酌水土保持技術規
範第88條第1 項規定，參加人在系爭土地闢建地面以下深達26公尺的電塔基座，自屬原地形採取挖填土石方的開挖整地行為，當應適用水土保持法第12條規定。又系爭電塔施作前，系爭土地布有林木，未見明顯道路可通往電塔基地。參加人為施作系爭電塔，將系爭土地上的林木剷除，且為便利大型機具進入開挖，沿大坑溪右岸防汛道路，進一步闢建施工便道，藉以聯繫防汛道路與基地。參加人有闢建施工便道的事實，也有在基礎位置外挖填土石方，不符合農委會97年 6月25日函所示免依水土保持法第12條規定送件審查的要件。
㈣聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠原處分的相對人是經濟部，原告為系爭鐵塔附近居民，不是
處分相對人，也沒有權利或法律上利益受有直接損害，非屬法律上的利害關係人。原處分是依專業技師的簽證說明，符合農委會97年6月25日函，無水土保持法第12 條的適用，無須先擬具水土保持申請書件送核，並無違誤。另被告所屬農業局已先後於103年11月28日、104年2月3日及2月6日現場勘查，尚無開挖整地等違反水土保持法的情形，原告所稱闢建施工便道等，應不可採。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、參加人的陳述及聲明：㈠原告與系爭電塔的距離，少則100公尺，多則496公尺，而系
爭電塔高度為45.4公尺，水泥基座高度15.2公尺，縱使系爭電塔倒塌，距離原告尚有4、50 公尺以上的距離，原告不可能因電塔倒塌而直接受有損害。況系爭土地標高僅數公尺，地勢平緩，不可能發生大規模沖蝕、崩塌、地滑或土石流。又系爭電塔只與#8電塔聯結，#8電塔及系爭電塔間電纜線下並無民宅。至於原告主張：#8、#7電塔，或#8、#13、#14電塔間的電線掉落，將影響原告安全等等，縱認屬實，也與系爭電塔是否應作水土保持沒有因果關係，因#8電塔沒有未作水土保持的問題，原告不能假設#8電塔也會倒塌或歪斜。因此，原告不是原處分的法律上利害關係人。
㈡被告作成原處分時，農委會97年6月25 日函尚未停止適用，
故原處分的合法性應無疑慮。又被告所屬農業局曾先後於103年11月28日、104年2月3日、2月6日現場勘查，並未發現有開挖整地違反水土保持法的情形。再者，系爭電塔是由高堃營造股份有限公司承作，依卷內水土保持與維護說明的記載，現場沒有闢建施工便道的行為，依農委會97年6月25 日函，參加人無須擬具水土保持申請書件送核。
㈢聲明：原告之訴駁回。
五、前開事實概要欄所載事實，為當事人所不爭執，且有現場照片、參加人台北供電區營業處104年3月25日北供字第1042626697號函、臺北市政府財政局104年2月11日北市財管字第10430246200 號函、新北市○○地政事務所土地複丈結果通知書、原判決（原審卷1第32-33、41、63、70、97-99頁、卷2第61-68、198-200頁、卷3第136-154頁、本院卷第63-77、
217 -219頁）、○○區○○○區○○○路地下化路徑圖、發回判決、原處分及訴願決定（本院卷第15-35、105、119-128、163頁）等在卷可證，堪認屬實。
六、本件爭點為：㈠原告是否為原處分的法律上利害關係人？㈡如爭點㈠為肯定，則農委會97年6月25 日函有無違反法律保
留原則？㈢如爭點㈡為否定，則本件是否符合農委會97年6月25 日函所
示要件，而無水土保持法第12條適用？
七、本院的判斷：㈠原告已於法定期間內合法提起訴願：
⒈訴願法第14條第1項、第2項規定：「（第1 項）訴願之提起
，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第
2 項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3 年者，不得提起。」其立法理由，以利害關係人非受行政處分的相對人，而明定其提起訴願的期間，應自知悉時起算；又為防止行政處分長久處於不確定的狀態，規定利害關係人自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起訴願。另行政程序法第 98條第3 項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後 1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」依此，行政處分利害關係人提起訴願的期間，應自知悉時起30日內為之；倘處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致利害關係人遲誤者，利害關係人自其知悉後1 年聲明不服，可視為於法定期間內所為，惟受訴願法第14條第3項但書所所定3年的限制（最高行政法院108年度判字第48 號判決意旨參照）。
⒉被告101年10月2日北府農山字第1012616153號函（即原處分
），是以書面確認參加人在系爭土地上施作系爭電塔，沒有水土保持法第12條規定的適用，無須擬具水土保持申請書件送核的確認性行政處分。但原處分沒有依照行政程序法第96條第1項第6款規定記載不服行政處分的救濟方法、期間及受理機關。故利害關係人不服原處分，提起訴願的期間應自知悉後1年內為之，但原處分送達處分相對人已逾3年者，仍不得提起。原告非處分相對人，未受原處分的合法送達，於104年3月參加人召開系爭電塔施工說明會時，始知悉系爭電塔的施作免經水土保持程序，其提起訴願的期間，應自104年3月知悉時起1年內為之。又被告於101年10月2日作成原處分，即使原處分於101年10月2日即已送達參加人，自送達時起算3年，原告至遲應於104年10月2日前提起訴願。現原告於104年6月3日提起訴願，尚無逾越上述期間的限制，應認已於法定期間內合法提起訴願。
㈡附表編號6、7選定人為原處分的法律上利害關係人，具備訴
訟權能；其餘選定人則非原處分的法律上利害關係人，欠缺訴訟權能，起訴不適格：
⒈行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違
法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定…，得向行政法院提起撤銷訴訟。」故提起撤銷訴訟的原告，須依其主張足以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益的可能性，始具備訴訟權能的要件，起訴始為適格。提起訴訟的原告如為行政處分的直接相對人，原則上已具備訴訟權能；如非行政處分的直接相對人，則須藉由保護規範理論認定，即確認原告主張行政處分所違反的法令，是否有保護特定範圍或可得特定範圍之個人的利益，且原告在該保護範圍內。司法院釋字第469 號解釋理由書表示：「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因……而受損害者，即應許其依法請求救濟。」可資參照。
⒉原告主張：系爭電塔位在系爭土地上，而系爭土地為山坡地
，參加人沒有依水土保持法規定提出水土保持計畫，系爭電塔有倒塌危險，且倒塌後拉扯高壓電纜，周邊相連電塔也有倒塌或致電纜斷落等危險，原告的生命、身體、健康等權益將直接受到損害等等。原告主張原處分違反的水土保持法，是為實施水土保持之處理與維護所制定的規範，其目的除保育水土資源，涵養水源，促進土地合理利用，增進國民福祉外，亦有減免災害的保護目的（水土保持法第1 條規定參照）。該法所指「水土保持之處理與維護」，是指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害的措施（第3條第1款規定參照）。該法對於在山坡地從事開發建築用地、堆積土石等開挖整地行為，要求水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後，始得進行（第12條第1 項規定），目的除保育水土資源，涵養水源等公益目的外，亦有保障擬開發地域因開發行為可能造成災害範圍內的土地所有權人或土地實際使用人生命、身體及財產安全的意旨，自屬保護規範（最高行政法院108年度判字第48號判決意旨參照）。
⒊參加人陳報系爭電塔高度為45.4公尺，地面上水泥基座高度
為15.2公尺，合計59.6公尺（本院卷第247 頁），此為原告所不爭執（本院卷第263 頁），而原告住、居所距離系爭電塔的距離，依原告及參加人陳報結果，至少均有80公尺以上（本院卷第271-272、481-483頁），故系爭電塔縱因水土保持問題而倒塌，系爭電塔本身不至於造成原告生命、身體、健康的損害。又系爭電塔一側（往深美）為地下線路，連接#10電塔，另一側（往南港）為架空線路，連接#8電塔；#8電塔向前（往南港）延伸架空線路連接#7電塔，同時向左右兩側延伸，分別連接#13（往東興）及#14（往南港）電塔，有○○區○○○區○○○路地下化路徑圖（本院卷第163頁）可以對照。依原告陳報附表所示選定人的住、居所地址與位置圖（本院卷第481-483頁、原審卷2第96-99頁），比對○○區○○○區○○○路地下化路徑圖（本院卷第163頁），系爭電塔與#8電塔間、#8與#7電塔間、#8與#13（往東興）電塔間、#8與#14（往南港）電塔間的架空線路，除附表編號6、7選定人2人住居的○○山莊為#8與#14（往南港）電塔間的架空線路所穿越外，其餘附表編號1、3、5、8至13選定人共9人住居的○○○山莊、編號4、14至22選定人共10人住居的○○社區、編號23至35選定人共13人住居的○○○○社區及編號2選定人1人住居○○區○○街OO號，均無上述架空線路的經過，且距離#8電塔，依圖示比例尺（原審卷2第
98 -99頁），也至少有100公尺以上的距離，故縱有原告所述因系爭電塔倒塌，導致#8電塔一併倒塌或架空線路的電纜掉落等情，也不至於直接導致附表編號1至5及8至35選定人的生命、身體、健康受到直接的侵害，即便因系爭電塔倒塌，受有電力中斷帶來的不便利，也不屬於水土保持法保護規範的範圍。因此，附表編號1至5及8至35選定人均非原處分的法律上利害關係人，不具訴訟權能，起訴即非適格。至於附表編號6、7選定人，因住、居所位在#8與#14（往南港）電塔間架空線路所穿越的○○山莊內，鄰近#8電塔，且依原告所提新聞報導顯示（本院卷第485-486頁），確曾有電塔因故倒塌，導致前後電塔因超高壓電纜連結遭拉扯而傾斜的前例，審酌系爭電塔直接與#8電塔相連，且系爭土地緊鄰大坑溪邊坡，附表編號6、7選定人確有可能因系爭電塔的施作未依水土保持法規定程序辦理，導致系爭土地土石流失、鬆動或崩塌等，致系爭電塔倒塌，且系爭電塔地面上高度高達將近60公尺，具相當規模，倒塌後重力加速度的牽引，有可能導致#8電塔扭曲、傾斜，甚或倒塌，進而拉扯#8與#14（往南港）電塔間架空線路的脫落或斷裂，致住居在○○山莊的附表編號6、7選定人受有生命、身體、健康安全的危害，而在水土保持法保護規範所保障的範圍內。就附表編號6、7選定人部分，應認屬原處分的法律上利害關係人，具備提起撤銷訴訟的訴訟權能。
㈢農委會97年6月25 日函違反法律優位原則，原處分違反水土保持法第12條規定，應予撤銷：
⒈83年5月27日制定公布水土保持法第13條規定：「（第1項）
於山坡地……內開發建築、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或森林遊樂區、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖、整地者，應配合區域計畫、都市計畫或集水區治理計畫，並不得影響水土資源及自然生態環境，或造成崩塌沖蝕。（第
2 項）申請為前項之使用，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定，並由各該目的事業主管機關會同主管機關監督其水土保持義務人實施及維護…。」此一規定於83年10月21日修正為：「第8條第1項第5 款（即『於山坡地……內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地』）之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定……其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」於92年12月17日，再修正為現行第12條第1、2項規定：「（第1 項）水土保持義務人於山坡地……內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2 項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可…。」依上述法規沿革可知，自83年5月27 日制定公布水土保持法以來，在山坡地從事開發建築用地的行為，均應先擬具水土保持計畫送主管機關審核，水土保持計畫經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用許可。
⒉但農委會自86年起，透過一系列函文限縮水土保持法第12條
規定的適用，例如：⑴86年1月30日（86）農林字第00000000A號函「於山坡地或森林區內，既有合法房屋未經申請即從事新、增、修、改建，或於舊有平坦地上未經申請擅自建築房屋，如未涉及開挖整地行為，應無（92年12月17日修正前）水土保持法第13條及同法施行細則第8條第1項第5款規定之適用」；⑵86年12月30日（86）農林字第86164313號函「於山坡地或森林區內，申請雜項執照、建造執照，如其申請事項純屬建築法第4條及第7條之建築物及雜項工作物，且未涉及開挖整地行為，應無（92年12月17日修正前）水土保持法第13條及同法施行細則第8條第1項第5款規定之適用」；⑶88年2月11日（88）農林字第88103429號函「個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第13條及同法施行細則第8條第1項第5款規定之適用」；⑷92年9月23日農授水保字第0920151901號函「…針對特定水土保持區內平坦地區涉及其他開挖整地之純建築行為是否得准予建築乙節……本會前於86年1月30日
（86）農林字第00000000A號暨86年12月30日（86）農林字第86164313號函解釋……爰此，未涉及其他開挖整地之純建築行為，認定非屬該細則第8條第1項第5款之開發行為，亦不屬於特定水土保持區之禁止行為」；⑸94年3月4日農授水保字第0941803754號函「…㈡於山坡地或森林區內，既有合法房屋未經申請即從事新、增、修、改建，或於舊有平坦地上未經申請擅自建築房屋，如未涉及開挖整地行為，應無水土保持法第12條規定之適用。㈢於山坡地或森林區內，申請雜項執照、建造執照，如其申請事項純屬建築法第4條及第7條之建築物或雜項工作物，且未涉及開挖整地行為，應無水土保持法第12條規定之適用。㈣個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用」；⑹96年7月9日農授水保字第0961856151號函「免擬具水土保持計畫之規定，本會94年3月4日農授水保字第0941803754號函已敘明在案，茲再說明其適用之要件如下：㈠申請雜項執照、建造執照，如其申請事項純屬建築法第4條及第7條之建築物及雜項工作物，且未涉及開挖整地行為。㈡個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，不另涉及建築物基礎或地下室以外開挖整地行為」；⑺97年6月25日函「二、依水土保持法第12條第1項意旨，水土保持計畫之管制，係以『行為』為斷，無『都市計畫地區』或『非都市土地』之區分，故本會97年4月16日農授水保字第0971850589號函可擴大適用於『都市計畫地區』。三、於山坡地範圍內（含都市計畫地區及非都市土地），從事『非都市土地使用管制規則』附表1容許作為點狀或線狀公用事業設施之行為，如未涉及基礎或管線位置外之其他開挖整地，且未闢建施工便道，則無水土保持法第12條之適用；但仍應向當地主管機關申請同意後，始得施工，並接受監督與指導」；⑻101年11月23日農授水保字第1011828144號函「於特定水土保持區內從事『非都市土地使用管制規則』附表1容許作為點狀或線狀公用事業設施之行為，如未涉及基礎或管線位置外之其他開挖整地，且未闢建施工便道，則無水土保持法第12條之適用（本會97年6月25日農授水保字第0971851111號函參照）…符合前開規定者，基於公益且未涉及其他開挖整地之純建築行為，亦非同法第8條第1項第3款至第5款所列之行為，故認定不屬特定水土保持區內之禁止行為（本會92年8月11日農林字第0920146659號函及92年9月23日農授水保字第0920151901號函參照）」（上述各函文，以下合稱「限縮水保法適用範圍的函文」）。
⒊綜觀前揭函文，主要是以純建築行為、平坦地、點狀或線狀
公用事業設施、無涉建物基礎或地下室以外開挖整地行為等，作為水土保持法第12條（92年修法前為第13條）的例外情形，而免擬具水土保持計畫送審，但解釋及執行上衍生諸多問題及弊端，農委會乃於103年7月2日召開103年度研商「水土保持管理相關議題」第3 次會議提案討論，並決議「應停止適用，回歸水土保持法第12條規定」後，以103年7月4 日農授水保字第1031862015號函（以下簡稱農委會103年7月 4日函）下達停止適用限縮水保法適用範圍的函文。
⒋法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。行政機關依
其職掌所作有關法規釋示的解釋性行政規則，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當的不同見解，並不受其拘束，此有司法院釋字第216 號解釋闡明。水土保持法自83年制定至今，關於在山坡地從事開發建築用地行為，始終明定應先擬具水土保持計畫送主管機關審核，若水土保持計畫未經主管機關核可，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用許可。且92年修法後，水土保持法第 8條第1項第5款、第12條第1項第4款所定「開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物」等行為，是對山坡地開挖整地行為的例示態樣，同條款後段「或其他開挖整地」的規定則是概括規定，用以補充前段所未涵蓋的情形，文義明確。又水土保持法第1 條明定其立法目的為「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」，乃限定山坡地開發利用的條件，避免為建築開發的經濟上利益，破壞水土資源肇致災害。農委會於86年至101 年間作成限縮水保法適用範圍的函文，於水土保持法明文規定外，另行創設所謂純建築行為、平坦地、點狀或線狀公用事業設施、無涉建物基礎或地下室以外開挖整地行為等免擬具水土保持計畫的情形，實質上破壞水土保持法對山坡地建築行為均納入管制的原則，已牴觸水土保持法第8條、第12條及第1條規定而違反法律優位原則，本院自得拒絕適用。農委會103年7月4 日函停止適用限縮水保法適用範圍的函文，而回歸水土保持法第12條規定，自可認同支持。
⒌系爭土地屬法定山坡地範圍，有臺北市政府財政局104年2月
11日北市財管字第10430246200號函可以證明（原審卷1第70頁）。參加人在系爭土地上建造地面高度將近60公尺、地下深度26公尺的系爭電塔，自屬在山坡地上挖填土石方、從事開發建築用地行為，而有水土保持法第12條規定的適用，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後，始能進行開發。但被告引用農委會97年6月25日函，認定系爭電塔的施作沒有水土保持法第12條規定的適用，作成原處分，自已違反水土保持法第12條規定。訴願決定未予糾正，亦有違誤。故即便參加人施作系爭電塔符合農委會97年6月25日函所示「未涉及基礎或管線位置外之其他開挖整地」及「未闢建施工便道」等要件，亦不因此而免除水土保持法第12條規定的適用。
⒍農委會103年7月4 日函，除停止適用限縮水保法適用範圍的
函文外，另表示「旨揭函釋停止適用前已受理案件，仍依各函釋規定辦理」等等。但限縮水保法適用範圍的函文為解釋性行政規則，並非法律或法規命令。司法院釋字第287 號解釋：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」已說明行政機關就行政法規所為的釋示前後有變動時，新的釋示溯自法規生效日起即有適用；如依前釋示所為的處分已具形式存續力，基於法安定性原則，該處分的合法性不受後釋示的影響。據此，農委會103年7月4 日函停止適用限縮水保法適用範圍的函文，回歸水土保持法第1條、第8條及第12條規定的立法原意，應溯自水土保持法制定生效時即有適用，僅因法安定性的考量，對於前依限縮水保法適用範圍的函文所作成的行政處分，已具形式存續力者，始不受影響。農委會103年7月4 日函關於「旨揭函釋停止適用前已受理案件，仍依各函釋規定辦理」部分，對於尚在行政程序中，未及作成行政處分，或已作成行政處分而尚無形式存續力的情形，仍允許依限縮水保法適用範圍的函文辦理，已牴觸水土保持法第1條、第8條、第12條規定的立法意旨及司法院釋字第287號解釋，就此部分本院自得拒絕適用。
㈣本件判決基礎已經明確，當事人其餘攻擊、防禦方法均與判決結果不生影響，無逐一論述的必要，併予敘明。
八、結論：原處分及訴願決定違法，附表編號6、7選定人訴請撤銷，為有理由，應予准許。至附表編號1至5及8至35 選定人部分，不具備訴訟權能，起訴不適格，一併以判決駁回之。中 華 民 國 109 年 8 月 20 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 8 月 20 日
書記官 何閣梅