臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第37號
108年9月11日辯論終結原 告 陳孟婷訴訟代理人 黃慧萍律師（兼送達代收人）被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 洪靜誼
張淑萍上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年6月9日交訴字第1060008440號訴願決定，提起行政訴訟，經本院106年度訴字第1196號判決後，最高行政法院108年度判字第127號判決發回更審，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬新竹區監理所（下稱新竹所）桃園監理站據民眾檢舉資料，調查發現訴外人蕭淵宏以「淵宏」為名，利用Uber APP網路平臺，於民國105年3月29日22時25分許，以登記原告名下之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），由新北市○○區○○路○○○號載客○○○區○○路○○○號，收取費用新臺幣（下同）81.64元，認有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，遂以新竹所105年12月6日交竹監字第50001749號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發。嗣被告即以原告將系爭車輛交予「淵宏」於上述時間、地點未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，違反汽車運輸業管理規則第138條規定為由，以106年2月15日第00-000000
00號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），依公路法第77條第2項規定，對原告裁處吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告仍未甘服，遂提起行政訴訟，經本院以106年度訴字第1196號判決駁回原告之訴。原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院以108年度判字第127號判決廢棄發回本院更為審理。
二、原告主張：㈠公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照規定歷次
增修理由之說明，客觀上或文義上並無從得出公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照之規定，係屬管制性處分之結論，況由上開修訂理由全文以觀，當時之所以增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，乃係因原公路法第77條第2項規定並無吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，為使公路主管機關有執行之依據，乃增列系爭吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，依當時交通主管機關代表人於立法院針對增訂條文之說明報告內容，仍係以「至於未經申請核准而經營公路經營業汽車運輸業汽車運輸服務業」，亦即非法經營業者為管制或制裁主體作為說明前提，根本未提及係為因應對於「車輛所有人」提供車輛之行為，因無處罰之規定，為行政管制目的而增訂處罰依據，且交通主管機關於立法院所為修法說明，乃稱「除處以罰鍰並勒令停業」，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」，將吊扣（銷）車輛牌照與罰鍰及勒令停業等處罰，相提並論，可知系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，與罰鍰處罰相同，以制裁處罰為主要目的，均屬行政罰法所規範的裁罰性不利處分，方屬正論。
㈡伊雖為車輛所有人，惟既查無證據足以認為伊提供系爭車輛
係出於供訴外人蕭淵宏加入Uber經營汽車運輸業之意思，亦無行為分擔、利潤分配之行為，自難認為伊為共同行為人，伊既非行為人，則原處分對伊處以吊扣車輛牌照2個月，顯違反行為人自己責任原則，屬違法行政處分，應予撤銷。
㈢關於行為時公路法第77條第2項規定之裁處對象及所定吊扣
（銷）車輛牌照之裁處手段，從法條文義來看，車輛牌照之吊扣（銷），仍係依附於「非法營業行為」，「非法營業使用」之行為，實與車輛使用人之「行為」有關，而非與車輛存在得以行駛之狀態有關，是以，吊扣（銷）車輛牌照而禁止車輛之使用，與最高行政法院所創設公路法第77條第2項所要達成之目的，根本無關連性，故本件以吊扣非違規行為人（即伊）之車輛牌照，無關其目的之達成，顯有悖於不當連結禁止原則之違法。
㈣再觀諸本件裁罰對象及裁罰手段之選擇，吊扣（或吊銷）牌
照對於人民使用車輛之限制乃剝奪人民使用車輛之權利，倘將行為時公路法第77條第2項之罰鍰與吊扣（或吊銷）處分分別論以「行政罰」及「管制性行政處分」，則對於有「故意」未經核准從事汽車運輸業之經營行為人（按營業行為本質上為故意），僅依法處以罰鍰，卻對非違規行為人之車輛所有人，不論其故意、過失均得處以吊扣（或吊銷）車輛牌照此限制人民財產權更鉅之處分，就此以論，將行為時公路法第77條第2項之裁罰方式割裂適用及裁罰對象之選擇，顯有悖於比例原則及平等原則之違法。
㈤依公路法第2條第15款、第34條第1項第4、5款、第37條第1
項第3款、78條之1第1項及行為時公路法第77條規定，可知主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。如認為行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業，比如公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，其公路主管機關為交通部，再由交通部委任被告執行。另倘認行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業，則公路主管機關為直轄市政府。此外，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項就計程車客運業之處罰管轄權限，逾越法律授權之範圍，有違管轄法定原則與法律保留原則，被告並無從依此及交通部102年7月22日交路字第10250097788號函取得管轄權限，是倘依被告所認定伊有未經申請核准經營汽車運輸業之系爭違章事實，則被告對於本件違章行為亦欠缺管轄權限，原處分顯違反行政程序法第11條管轄法定原則及法律保留原則。㈥退步言，縱認汽車運輸業管理規則第139之1第1項規定就計
程車客運業之處罰有管轄權限變動之授權，然查交通部102年7月22日交路字第10250097788號函所示委任事項，並未納入「直轄市內計程車客運業」之相關業務，是難認被告對此事項取得管轄權限。
㈦並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠所謂「事權統一」並無法理上之基礎，行政法並未如同刑事
訴訟法有牽連管轄、相牽連案件之規定，此強將不同案件歸於同一主管機關辦理，有違管轄法定原則，參公路法第78條第1項、道路交通安全規則第8條、第25條，伊本具有吊扣自用車車牌之管轄權限，本院107年度訴字第788號判決怎能以「事權統一」此一空泛理由即可剝奪伊之管轄權限，該判決顯有適用法規不當之違法。
㈡本件原告將系爭車輛交予蕭淵宏於事實概要欄所述時間、地
點未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬81.64元，蕭淵宏利用Uber APP平台違規攬客違法經營汽車運輸業，並獲有收益。原告顯係以其車輛提供與蕭淵宏違規經營汽車運輸業使用。本案之車輛所有人即原告，係自然人，惟依公路法第37條第1項第3款規定：「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」經核准經營之計程車客運業，係依「主事務所」所在地，定其土地管轄。惟本案為「未經核准」經營汽車運輸業，且其違規行為人為自然人，並無主事務所，自無從依公路法第37條定管轄機關。即使超越公路法第37條第1項第3款之文義解釋，而以其受該管制性不利處分（吊扣車牌）之原因視之，原告既非駕駛人，而僅為車輛所有人，以經營事業之概念（主事務所所在地）定其管轄權，對受規範者而言亦似欠缺可預見性。
㈢公路法所規範之九類汽車運輸業中，以小客車載客營業者，
除計程車客運業外，尚包含代僱駕駛之小客車租賃業。小客車租賃原係由租車人自駕用，但為因應部分租車人（如外籍旅客）之需求，亦可由小客車租賃業者提供駕駛。「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」在合法經營之前提下，兩者營運態樣與模式之異同如下：⑴相同點：兩者使用之車種主要皆為小客車（小客車租賃業尚含小客貨兩用車），駕駛皆由業者提供。皆有收費行為，且實質上皆屬載客運輸。⑵相異點：①「計程車客運業」依法（汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款），應在核定之營業區域內營業，車輛外觀尚須符合汽車運輸業管理規則第91條、道路交通管理規則第39、39-1、42條等規定，最顯著者即為其黃色外觀與車頂燈（俾利其巡迴攬客）但不排除預約叫車之型態，亦有以資訊平台方式派遣（媒合），計費上須按里程計費，且必須安裝計費表。②「代僱駕駛之小客車租賃業」無營業區域劃分之限制，依法（汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款）不得外載攬客，自更不得巡迴攬客。車輛外觀同一般自用小客貨車（僅其車牌編碼方式與自用車不同），且消費者得事先選擇車種與車齡，並得事先使消費者得知收費金額。綜上可知，以自小客車利用Uber APP平台違規攬客違法經營汽車運輸業，核其違規行為內涵一就其「使用之車輛」與該APP通用全國「無營業區域之劃分」之特性，較接近「代僱駕駛之小客車租賃業」；就其依里程計費之模式卻又類似「計程車客運業」，但其每日可依離尖峰時段而調整費率，且未加裝計費表卻又與「計程車客運業」不同。另查Uber APP提供使用者可事先依據其需求選擇車種與車齡，並以此將收費標準區分為尊榮優步與精英優步，復事先提供使用者所需行程之預估收費金額等情，其營業態樣顯與「小客車租賃業」相似。準此，其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」，亦構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」。
㈣倘有業者未經核准以自用車有時載客、有時載貨收費，主管
機關並無須僅能論以未經核准經營計程車客運業或未經核准經營汽車貨運業，而是認定其為未經核准經營「汽車運輸業」。又倘為業經核准經營小客車租賃業之業者，違反分類營運之規定，而違規經營計程車客運業，主管機關皆僅論以公路法第77條第1項，而非以「未經核准經營計程車客運業」論以第77條第2項。足徵監理實務上對公路法第77條第2項之適用，並未有區分何類汽車運輸業之必要。就其構成要件視之，即使未予分類，亦未違反處分明確性原則，蓋此乃遵循該構成要件解釋下之當然結果。故公路主管機關認定違規營運性質兼具未經核准經營「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」，論以公路法第77條第2項未經核准經營「汽車運輸業」，就違規事實涵攝法令之結果，符合公路法第77條第2項構成要件規定。況事實態樣本屬多元，公路主管機關就營運態樣本屬未循法令規定之未經核准之業者，認定其經營模式兼具跨業性質，如同民事法院認定無名契約具複合契約之性質，或刑事法院認定犯罪事實具法條競合關係，並未違反認事用法之原則。
㈤依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之伊針對自
用車違規營業裁罰，並及於與該違規自用車具共同行為分擔之台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）一併裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。另參道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項規定可知，自用車係由公路監理機關為車駕籍之主管機關，殆屬無疑。因此過去有關「自用車違規營業」之裁處，一直係由公路監理機關為之，自有其作用法之依據，且具車駕籍管轄實務運作上之適當性、必要性與合目的性。公路法第37條第1項第3款之立法，採「主事務所」定其土地管轄，除源於計程車客運業具有營業區域劃分之特性外，主要係著眼於受理申登之管轄機關，可透過業者申登時所提供之車籍駕籍資料，進一步管制其違規行為。由此可知，申登係著眼於「車駕籍資訊」之取得，而「主事務所」僅具象徵意義。如反執著於「主事務所」一詞，推導出對「未申登者」之管轄權，並不合於汽車運輸業之產業特性。
㈥按交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，被告對
於公路監理、運輸業務之規劃、執行及督導管理本具有管轄權限，其自當包含對自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分。是以，本案依行政程序法第11條第1項規定，本案之管轄機關確屬伊，應無疑義。退萬步言，縱認直轄市主管機關就本案亦具有管轄權限，依行政程序法第13條第1項前段規定，伊受理在先，就該自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分由伊裁罰，亦無違反行政法上管轄法定原則。
㈦原告身為汽車所有人，提供系爭車輛、行照及強制險證明文
件，放任其所有車輛供蕭淵宏恣意使用，蕭淵宏並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂原告已盡監督義務。再公路法第77條第2項後段關於車牌之吊扣（銷），乃管制性行政處分，目的不在非難受處分人，而在有效遏止違規行為，此亦為最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議所肯認。
為避免原告之車輛再供作違規營業使用，故伊就原告作成原處分，並無違誤。
㈧並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有乘客使用Uber APP搭乘之路線圖、報酬等APP畫面下載資料、車輛照片（原處分卷第14頁）、汽車車籍查詢（訴願可閱覽卷第112頁）、舉發通知單（訴願可閱覽卷第109頁）、原處分及訴願決定（本院106年度訴字第1196號卷，下稱1196號卷，第24-31、88頁）等件附卷足稽，自堪認為真正。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：㈠原處分所指原告未經申請核准經營者，究係計程車客運業（公路法第34條第1項第4款）？抑或小客車租賃業（公路法第34條第1項第5款）？㈡被告就原告違規行為有無管轄權？㈢被告以原處分裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月，有無違誤？
五、本院之判斷：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，……，處新臺幣10萬元以上2,500元萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照……，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，……。」第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又依公路法第79條第5項授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」上開規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。
㈡依原告之行為及原處分之記載，可認被告以原處分裁處者，
當係針對原告未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平台之宇博公司故意共同為計程車客運業之經營行為：
⒈依公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小客
車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬，小客車租賃業之營業，則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式。換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身，縱汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛……。」亦係小客車租賃業者遇租車人有要求時，方另代僱駕駛人，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。準此，本件被告於原處分簡要理由欄中雖僅記載原告有違反汽車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，但違反事實欄中既經記載：「將供車輛交予『淵宏』未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客，由新北市○○區○○路○○○號載客○○○區○○路○○○號，收取費用81.64元」等語，具體指明係基於系爭車輛有經駕駛為「攬載乘客」之行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，客觀文義上即可見係依據公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，原處分所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言，被告辯稱原處分尚有針對系爭車輛經駕駛為小客車租賃業之違規經營行為作成處分云云，難認亦在原處分記載內容所及，自難憑採。
⒉本件係被告所屬新竹所依據民眾檢舉資料，查悉蕭淵宏利用
Uber App網路平台，於105年3月29日22時25分許，以登記原告名下之系爭車輛，在新北市○○區○○路○○○號載客至搭載乘○○○區○○路○○○號，收取費用81.64元，有檢舉人使用Uber APP搭乘之路線圖、報酬等APP畫面下載資料及車輛照片等件附卷可稽（原處分卷第14頁）。而Uber APP平台所屬公司為宇博公司，觀諸宇博公司招募司機加入UberApp平台之網頁廣告顯示：「開自己的車，免費加入最夯共享平台，時間自由，每周多賺上萬元」、「Uber是一個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的乘客，不論你是計程車司機、運輸物流駕駛，或只是單純喜歡開車，都很適合來跟Uber合作成為司機夥伴，自己決定工作時間，當自己的老闆！開Uber不須任何加入費用，無月租費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入」，加入合作駕駛之必備條件為：「年滿21歲」、「沒有犯罪或重大肇事紀錄」、「持有符合UBER條件的車輛」，並說明車輛條件為：「1.2006年以後出產的車。2.車長4.5m以上。3.車不能是雙門的」，應準備文件則有良民證（警察刑事紀錄證明）、駕駛執照審查證明（肇事紀錄）、車輛行照、強制險證明、駕照，車輛不是駕駛人本人亦可，僅須備好相關文件（車輛的行照&強制險證明）等情（1196號卷第111-117頁），足見蕭淵宏以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，其係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，其未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛載客運輸而受報酬，卻接受宇博公司之招攬而註冊加入為合作駕駛，並透過使用宇博公司提供之Uber APP應用程式平台，先由需要用車之乘客透過該平台叫車，再由該平台調派蕭淵宏駕駛自備之系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸蕭淵宏與系統業者，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情觀之，各該運輸行為及車資經由Uber APP應用程式平台而達成合意時，運送契約即已成立，系爭車輛駕駛人蕭淵宏當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意而註冊加入，其有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之事業，洵堪認定；再者，無論就宇博公司招募駕駛人所設須自備車輛之條件，或提供乘客使用Uber APP應用程式叫車所得選擇之服務內容觀之，系爭所提供載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，並無僅出租車輛、駕駛人另議之型態，實乏事證堪認原告之系爭車輛併有經用以從事小客車租賃業之營業，被告辯稱原告尚有混合小客車租賃業之營業型態，委無依據。
⒊違規行為人蕭淵宏係原告之前夫，原告身為汽車所有人，提
供系爭車輛、行照及強制險證明文件，放任其所有系爭車輛供蕭淵宏恣意使用，蕭淵宏並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，原告當屬未盡監督義務。而公路法第77條第2項後段關於車牌之吊扣（銷），乃管制性行政處分，目的不在非難受處分人，而在有效遏止違規行為，此亦為最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議所肯認。故原告及蕭淵宏未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平台之宇博公司故意共同為計程車客運業之經營行為，洵堪認定。
⒋另將蕭淵宏透過Uber APP平台通知載客服務之經營型態，與
傳統計程車客運業相較，均為以小客車出租並有駕駛人開車載客之方式提供客運服務，報酬收取方式復係按行駛里程長短計價收取報酬，縱攬客及調派司機所使用Uber APP應用程式平台，非傳統計程車客運業者所使用之方式，然與傳統計程車客運業者之「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心再據以調派駕駛」而提供之載客服務，尚無本質上之差異，以本件原處分所據駕駛人蕭淵宏之行為情節觀之，更與小客車租賃業之經營模式絲毫無涉，益見被告辯稱尚有因未經申請核准經營小客車租賃業行為而作成原處分云云，並不足採。
㈢原處分所指原告違反公路法第77條第2項未經申請核准經營
者，係計程車客運業（公路法第34條第1項第4款），被告就其違規行為並無管轄權：
⒈按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄
權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。（第2項）行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。（第3項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄權法定原則及管轄恆定原則。惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權。行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之。亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄權恆定原則」。易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第654號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。
⒉依公路法第37條第1項及第3條規定可知，交通部、直轄市政
府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事○○○區○○○路法對於主事務所位於直轄市而經營計程車客運業者，其主管機關應為直轄市政府。從而因違反公路法第77條第2項規定而針對「主事務所在直轄市之計程車客運業」所進行之裁罰案件，依同法第78條規定，亦應係由直轄市公路主管機關作成處分。
⒊經查，本件原告所有之系爭車輛，確經違規行為人蕭淵宏在
宇博公司經營之Uber APP應用程式平台註冊登記為攬載乘客所用車輛，業如前述，被告認定蕭淵宏有與宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為，原告將系爭車輛交付他人使用時，應負有確保系爭車輛遵循公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條管制目的而為使用之責任，故而認定原告違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項規定而為裁處吊扣牌照2個月，有原處分在卷足佐（1196號卷第88頁）。惟依前所述，公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。準此，本件原告放任所有系爭車輛供蕭淵宏恣意使用，而致其用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，且參酌前述違規經營計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司透過Uber APP應用程式平台，對加入之駕駛人分擔行為加以管控、調配，駕駛人加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，自亦堪認悉由宇博公司主導決定。是以，關於本件違規經營行為之主事務所，即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所在臺北市，則本件違規行為有無經申請核准乙事，自屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否而是否為管制處分時，自當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效；是本件依公路法第77條第2項規定對原告為吊扣牌照處分者，應為臺北市公路主管機關，並非被告，被告竟作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，原處分尚屬得撤銷而非無效，從而原告以被告所為原處分欠缺管轄權限，主張應予撤銷，即屬有據。
⒋被告雖執汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定：「遊
覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」而謂其對於直轄市未經核准經營計程車客運業具有管轄權云云。惟查：
⑴汽車運輸業管理規則係依公路法第79條第5項規定所授權訂
定，然前揭公路法第79條第5項僅授權交通部訂定有關汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，並未涉及有關管轄權變動之授權。在母法本身已就管轄權行政機關予以明文之情況下，縱如被告所辯汽車運輸業管理規則第139條之1第1項尚有交通部得就計程車客運業之違章裁罰另委任或委辦之規定意旨，亦因違反母法有明文之管轄法定原則，及違反行政程序法第150條第2項：「法規命令之內容……並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」，本院亦得拒絕適用之，則關於交通部另有無針對計程車客運業之違章裁罰委任被告或委辦其他機關等，自亦無再為查究之必要，是被告此部分抗辯，並無解於其欠缺作成原處分管轄權限之違法。
⑵況縱依被告所抗辯汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規
定係就計程車客運業之處罰管轄權限授權規定，然按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事務仍有區別。交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；嗣102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被告辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入，已難認有將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限委任被告辦理，則被告就本件所為吊扣系爭車輛牌照2個月之處分，即欠缺管轄權限。
⒌被告雖又抗辯依交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款
規定，其自當對於未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰具管轄權，退萬步言，縱認直轄市主管機關就本案亦具有管轄權，其受理在先，依行政程序法第13條第1項前段規定，由其為自用車違規營業吊扣牌照處分，亦無違反管轄法定原則云云，惟查，交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款僅規定：「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導」，未見具體規範被告對於未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業之行為有管轄權限。被告上開抗辯，自無足採。又組織法規定之法定職掌，仍不能脫逸作用法之具體行為規範。屬作用法性質之公路法第37條第1項第3款規定業已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府之權責，已如上述，自不允以較為概括，而無實體內容之交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，作為被告作成原處分之權限依據。另原告係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，均已如前述，尚無數機關均有管轄權之情形，自無行政程序法第13條第1項前段適用之餘地。被告前開抗辯，尚無足採。
六、綜上所述，原處分所指原告之違章行為，固有所憑，惟被告就「直轄市轄內計程車客運業」欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，從而，被告所為之原處分，自有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 9 月 25 日
書記官 劉道文