臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第3號
108年8月7日辯論終結原 告 李乾政訴訟代理人 楚曉雯 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 陳政君
蔡承珊翁嘉雯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年8月28日交訴字第1060014970號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院發回更審。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：被告所屬臺北市區監理所調查發現訴外人「國鴻」利用網路平台，於民國105年10月28日14時58分許，以登記原告所有之OOOO-OO號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市○○區○○路0段00巷0號載客至臺北市○○區市○○道○段○號，並收取費用新臺幣（下同）104.09元，遂以106年3月20日交公北市監字第20B00955號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（該通知單違規事實欄之收費金額誤植為104.99元），舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以106年4月10日第20-20B00955號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分)，吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經本院以106年度訴字第1530號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院107年度判字第669號判決予以廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張略以：
（一）自公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照規定歷次增修理由之說明觀之，客觀上或文義上並無從得出公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照之規定，係屬管制性處分之結論，況依修訂理由全文以觀，之所以增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，乃係因原公路法第77條第2項規定並無吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，為使公路主管機關有執行之依據方為增列，未提及係為因應對於「車輛所有人」提供車輛之行為。原告雖為系爭車輛所有人，惟既無證據足以認為原告提供系爭車輛，係出於供訴外人李國鴻加入Uber經營汽車運輸業之意思，亦無行為分擔、利潤分配之行為，自難認為共同行為人。原處分對原告處以吊扣車輛牌照2個月，顯違反行為人自己責任原則，屬違法行政處分，應予撤銷。
（二）依行為時公路法第77條第2項規定之裁處對象及所定吊扣（銷）車輛牌照裁處手段之文義觀之，吊扣（銷）車輛牌照之裁處，乃因違反「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行政法上義務之行為人所為處分，並非因「車輛處於行駛狀態」本身會造成任何危害而予以管制處罰。此與最高行政法院所創設公路法第77條第2項所要達成之禁止車輛繼續再供「非法營業使用」之目的，根本無關連性。原處分有悖於不當連結禁止原則。又吊扣（或吊銷）牌照對於人民使用車輛之限制乃剝奪人民使用車輛之權利，倘將行為時公路法第77條第2項之罰鍰與吊扣（或吊銷）處分分別論以「行政罰」及「管制性行政處分」，則對於「故意」未經核准從事汽車運輸業之經營行為人（營業行為本質上為故意），僅依法處以罰鍰，卻對非違規行為人之車輛所有人，不論故意、過失均得處以吊扣（或吊銷）車輛牌照此限制人民財產權更鉅之處分，此種將行為時公路法第77條第2項之裁罰方式割裂適用及裁罰對象之選擇，復有違於比例原則及平等原則之違法。
（三）依行政程序法第11條第1項及第5項規定意旨，行政機關之管轄權限均係以法規為依據，不得任意設定或變更，此即所謂管轄恆定原則。參以公路法第2條第15款、第34條第1項第4、5款、第37條第1項第3款、第78條之1第1項前段及行為時公路法第77條明文規定處罰機關為「公路主管機關」，對照同法第3條、第78條之1第2項規定，顯見同法第78條之1第1項前段及78條之1第2項規定係分別使用「公路主管機關」、「中央公路主管機關」以資區別，可知同法第78條第1項前段規定所指處罰機關，應依照同法第3條之定義定管轄機關。則主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。縱認汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定就計程車客運業之處罰有管轄權限變動之授權，然102年7月22日交路字第10250097788號函所示委任事項，並未納入「直轄市內計程車客運業」之相關業務，是亦難認被告對此事項取得管轄權限。原處分所指違規營業型態顯係指計程車客運業之營業類型，被告所認定系爭違章行為之營業區域係在臺北市，是以本件違章行為之權責機關應為直轄市政府即臺北市市政府，原處分違反行政程序法第11條第5項管轄法定原則，自應予撤銷等語。並聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
（一）原告以其所有系爭車輛提供訴外人「國鴻」違規經營汽車運輸業使用，違規事證明確。而其違規行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」，亦構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」：
⒈以自小客車利用Uber APP平台違規攬客違法經營汽車運輸
業，核其違規行為內涵－就其「使用之車輛」與該APP通用全國「無營業區域之劃分」之特性，較接近「代僱駕駛之小客車租賃業」；就其依里程計費之模式卻又類似「計程車客運業」，但其每日可依離尖峰時段而調整費率，且未加裝計費表卻又與「計程車客運業」不同。Uber APP提供使用者可事先依據其需求選擇車種與車齡，並以此將收費標準區分為尊榮優步與精英優步，復事先提供使用者所需行程之預估收費金額等情，其營業態樣顯與「小客車租賃業」相似。
⒉本件事實態樣本屬多元，公路主管機關就營運態樣屬未循
法令規定未經核准之業者，認定其經營模式兼具跨業性質，若以本件「違規車輛為自用車」之事實視之，自用車之主管機關亦可取得管轄權限，且由自用車之主管機關予以管轄，判斷上較為簡便，且不致落入業類定性之紛擾。
⒊縱使認為台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司
）與訴外人「國鴻」共同構成未經核准經營「計程車客運業」而非「小客車租賃業之代僱駕駛」，惟違規營業車輛之所有人為自然人，並無「主事務所」，無從依公路法第37條第1項第3款之規定，定其管轄機關。
⒋依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之被告針
對自用車違規營業裁罰，並及於與該違規自用車具共同行為分擔之宇博公司一併裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議；退步言，縱認直轄市主管機關就本案亦具管轄權限。惟被告既裁處在先，依行政程序法第13條第1項前段規定，亦無違反管轄法定原則；逕以台灣宇博公司之主事務所所在地定管轄權，有違此原則。
（二）原告身為汽車所有人，提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任其所有車輛供「國鴻」恣意使用，「國鴻」並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂原告已盡監督義務。再公路法第77條第2項後段關於車牌之吊扣（銷），乃管制性行政處分，目的不在非難受處分人，而在有效遏止違規行為，此亦為最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議所肯認。為避免原告之車輛再供作違規營業使用，故被告就原告作成原處分，並無違誤等語。並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如爭訟概要欄所載之事實，有原處分書及送達證書（附件證物卷第3、4頁）、乘客利用Uber平台搭乘小客車並付車資資料（附件證物卷第64至65頁）、交通部交訴字第1060014970號訴願決定書（本院前審卷第21至28頁）等件影本附卷可稽，洵堪認定。而本件爭點首在：（一）被告依公路法第77條第2項規定，以原告未經申請核准經營汽車運輸業，予以裁罰；所指「汽車運輸業」，究係「計程車客運業」，抑或「小客車租賃業」？（二）原處分是否因被告欠缺管轄權而違法，並影響處分效力之存續，應予撤銷？
五、本院判斷如下：
（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第34條第1項規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。
二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：（一）屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。（二）屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第39條第2項規定：「汽車運輸業應於籌備期間依法辦理公司或商業登記，並報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照……方得開始營業或通車營運。」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（106年1月4日修正為「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」）另交通部據公路法第79條第5項授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」核乃執行公路法之細節性、技術性事項，核與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，自得適用。
（二）上述公路法規定，交通部與直轄市政府、縣市政府雖均為公路主管機關，然其所轄公路運輸事○○○區○○○路汽車運輸經分為自用與營業兩種。自用汽車不受管制，得通行全國道路；而經營汽車運輸業，則因事涉公共福祉及交通安全，經分為9類，就其營運予以管制。詳言之，依公路法第37條第1項及第39條第2項規定，經營汽車運輸業須先申請核准籌備。其中公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，因營運範圍可及全國，故係統一向中央公路主管機關申請，俾利其通盤考量而為一致性之監督管理；另就營業區域相對局限之市區客運業乃依其經營區域所在、計程車客運則依其主事務所是否位在直轄市，分別向地方公路主管機關（即直轄市、縣(市)政府）、直轄市政府申請（主事務所在直轄市以外者，係向中央公路主管機關申請）。籌備完竣，汽車運輸業於報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照，方得開始營業。核公路法就許可人民經營汽車運輸業乙事，既依汽車運輸業類別，就申請之審核職權，於中央與地方間定有管轄權限分配如上述，足見公路法業按汽車運輸業類別、區域特性將其管制權責分別賦予中央及地方公路主管機關。故就違反公路法第37條第1項、第39條第2項所定義務，未經申請核准即經營汽車運輸業之行為，應視其違反之汽車運輸業別而定管轄機關。若屬違法經營計程車客運業者，須視主事務所是否在直轄市而定：主事務所在直轄市者，由違反義務行為地之主管機關即直轄市○○○○路法第77條第2項規定裁罰之管轄機關；主事務所在直轄市以外之區域者，則向行為地主管機關即交通部為同條項之裁罰管轄機關。同理，因違反公路法第37條第1項、第39條第2項所定義務，依同法第77條第2項規定，處以吊扣車輛牌照之管制性行政處分的管轄機關，也應按汽車運輸業類別、區域特性將其管制權責分別賦予中央及地方公路主管機關而定。亦即若是為使車輛無法再繼續供做違規計程車營業使用，而吊扣其牌照者，也須視主事務所是否在直轄市而定：主事務所在直轄市者，由違反義務行為而有在該轄區防止行為人繼續將之供作違規經營計程車客運業的主管機關即直轄市○○○○○路法第77條第2項規定關於吊扣車輛牌照的管轄機關；主事務所在直轄市以外之區域者，則以交通部為同條項之吊扣車牌管轄機關。
（三）另按行政機關為維持行政秩序，依法所得採行限制人民自由或權利之規制手段，除行政罰以外，尚有所謂管制性之不利益行政處分，其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的，其發動不以存在一有責之違反行政法上義務事件為限，其作成程序則應適用行政程序法等規定。公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，固屬行政罰；惟同條項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。核此立法，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序的方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應限於車輛提供者有違反行政法上義務之行為，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰，自無行政罰法相關規定及自己責任原則之適用。又審諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，並無違反平等原則、比例原則及不當聯結禁止原則可言。原告主張吊扣牌照非屬管制性行政處分云云，並無可採。
（四）行政程序法第11條第1項、第5項規定：「（第1項）行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。……（第5項）管轄權非依法規不得設定或變更。」乃所謂「管轄法定原則」及「管轄恆定原則」。前述公路法第37條第1項、第39條第2項等規定，關於公路法第77條第2項所定「未經申請核准即經營汽車運輸業」違法行為之裁罰或為管制性行政處分之管轄機關，乃立法者以公路法之法律位階所定之管轄機關，行政機關不得任意設定或變更，更不容行政機關以子法行政命令牴觸母法規定而予變更侵奪之。至行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」仍須在管轄法定原則下，依法將權限委任所屬下級機關辦理；換言之，權限授予機關，本身必須依法有管轄之權限，才有授予標的。倘若委任之權限授予機關自己依法即無管轄權限者，自無得藉委任之程序形式，使所屬機關承受權限授予機關自己本無之權限。是縱汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」惟依上述說明，基於管轄法定原則及法律優越原則，交通部只具就「事務所非設於直轄市之未經核准經營計程車客運業」之處罰或管制性不利處分的管轄權限，而無對於「事務所設於直轄市之未經核准經營計程車客運業」之處罰或管制性不利處分權限，自無法將此等依母法管轄權限本在直轄市政府之事項，委任被告辦理，此觀交通部依此規定及行政程序法第15條第1項之權限委任程序，以102年7月22日交路字第10250097788號函公告委任交通部公路總局即被告辦理之汽車運輸業，並未將「直轄市轄內計程車客運業」相關業務，納入委任被告辦理之列益明。
（五）又依公路法第34條第1項第4款、第5款規定，「計程車客運業」係於核定區域內，以小客車出租載客為營業者。至單純將小客車或小客貨兩用車出租他人自行使用為營業者，則屬「小客車租賃業」，兩者於公路法分屬不同類別。參照民法債編有關運送及租賃之相關規定，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬；而小客車租賃業之營業，則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式。換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身。縱汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛……。」亦係小客車租賃業者遇租車人有要求時，方另代僱駕駛人，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。是在判斷公路法第77條第2項裁罰管轄機關時，應予區辨清楚。查被告於原處分「簡要理由」欄中雖僅記載原告違反汽車運輸業管理規則第138條規定，按公路法第77條第2項規定處分，惟依「違反事實」欄記載：「將車輛（2277-F5）交予國鴻，未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬……」等語（見附件證物卷第3頁），並載明攬載之起迄點暨按里程計價之收費數額，具體指出原告「攬載乘客」之行為，客觀文義上已可見係依公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，無涉出租車輛供人使用；被告亦提出由APP顯示之乘客搭乘時叫車畫面、按行駛里程長短計價收取報酬之車資及採證照片等件為證（見附件證物卷第64-65頁），陳稱：「訴外人『國鴻』以原告所有系爭車輛……加入Uber APP平台……利用該平台載客收費之行為……」等語在卷（見更審前本院106年度訴字第1530號卷第105頁被告答辯狀）；觀之前開APP顯示之搭乘路線圖畫面，復清楚顯示前往載客之駕駛人「國鴻」相片，無任何僅租用車輛而毋庸提供駕駛服務之資訊。是原處分所指訴外人「國鴻」利用原告所有系爭車輛，未經申請核准所經營之汽車運輸業，自係指計程車客運業，乃堪認定。被告於本件發回更審後，翻異前詞，抗辯系爭違規行為同時構成未經核准經營「計程車客運業」及「代僱駕駛之小客車租賃業」云云，要無可採。
（六）本件係由被告所屬臺北市區監理所查獲系爭車輛之駕駛人即訴外人「國鴻」，由乘客透過Uber APP應用程式平台指定路線叫車後，由該平台業者宇博公司指派調度該駕駛人「國鴻」前往載客並按距離收取報酬，有被告提出之上述資料附卷可稽，乃原告所不爭；觀諸卷附Uber臺灣官方資訊網上登載：「歡迎來到Uber合作駕駛資訊網」、「準備好加入Uber？登記只需1分鐘」、「全球最夯的開車接案平台您絕不可錯過的賺錢機會!」、「時間自由24H隨時接案」、「免加入費用，週週多賺上萬」等語（參訴願卷第118-121頁），已見「國鴻」未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛載客運輸而受報酬，其接受宇博公司之招攬而註冊加入為合作駕駛，由宇博公司在官網說明之經營方式暨透過使用宇博公司提供之Uber APP應用程式平台，先由需要用車之乘客透過該平台叫車，再由該平台調派駕駛人即「國鴻」駕駛自備之系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以支付按里程計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者，相關「行車路線」及計價等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情，則該運輸行為及車資經由Uber APP應用程式平台而達成合意時，運送契約即已成立，「國鴻」且係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同營利之意圖而註冊加入，其有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之事業，洵堪認定。
（七）按行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。承前所述，原告所有系爭車輛，業經「國鴻」在宇博公司經營之Uber APP應用程式平台註冊登記，而為上述攬載乘客所用車輛，故被告以「國鴻」有與宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為，而依行為時公路法第77條第2項規定，對原告為吊扣系爭車輛車牌0個月之處分，固非無據。惟公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，亦即將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限。準此，在公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，而施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自亦應適用同法第37條第1項第3款之規定，而就主事務所位於直轄市者，當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。查原告所有系爭車輛遭「國鴻」用以經營計程車客運業，卻未事先申請核准，核屬違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務；參酌前述違規經營計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司透過Uber APP應用程式平台，對加入之「國鴻」分擔行為加以管控、調配，「國鴻」加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，則是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，自亦堪認悉由宇博公司主導決定。是以，關於本件違規經營行為之主事務所，自應以共同違規行為人宇博公司之主事務所定之。而宇博公司之主事務所在臺北市，則本件有無經申請核准乙事，既屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，而查認違章與否、是否為管制處分時，自亦當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效。被告辯稱原告為自然人，並無「主事務所」，自無從依公路法第37條第1項第3款之規定，定其管轄機關，且以經營事業之概念（主事務所所在地）定其管轄權，對受規範者而言似欠缺可預見性云云，尚非可採。則本件得依行為時公路法第77條第2項規定對原告為吊扣牌照處分者，既為臺北市公路主管機關，並非被告，被告竟作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，尚屬得撤銷而非無效。從而，原告主張本件應由臺北市政府管轄，原處分違反行政程序法第11條第5項管轄法定原則，應予撤銷等語，即屬有據。
（八）至依行政程序法第11條第1項規定，組織法雖得以決定行政主體內部組織權限之分配，而定事務之管轄機關。但行政機關干預人民權利或自由者，則不得僅具有組織法之職掌管轄，更應有行為法即作用法之授權為依據，始符合依法行政之原則，迭經司法院釋字第535號、第570號、第654號等解釋闡述甚詳。而公路法第37條第1項、第39條第2項限定經營汽車運輸業應先申請核准，以及同法第77條第2項所定對違法者處以罰鍰並吊扣駕照或車牌等，既已對人民職業自由、財產權及行動自由等形成限制，則有權限裁處此等不利益處分之機關，自應以前述由公路法該等作用法規定所授權處理之該管公路主管機關為限，尚不得僅以組織法規定之事務執掌權限，為公路法第77條第2項之裁處權限基礎。故依交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，被告固掌理「公路監理業務之規劃、執行及督導管理」、「公路運輸管理之規劃、執行及督導」等事項，然因公路法第37條第1項、第39條第2項，以及同法第77條第2項相關規定，已對人民基本權利與自由形成上開限制，則有權限裁處此等不利益處分之機關，自應以前述由作用法即公路法所授權處理之該管公路主管機關為限，亦即就事務所設在直轄市之未經核准經營計程車客運業者，應依公路法上開作用法之授權規定，定由直轄市政府為此等干預人民基本權作用之管轄機關，不得僅以組織法規定之事務執掌權限，為公路法第77條第2項之裁處權限基礎，交通部公路總局組織法上開規定，也不得作為被告對直轄市轄內未經核准經營計程車客運業裁處之管轄權限。而被告既無就直轄市轄內未經核准經營計程車客運業裁處之管轄權限，自不生適用行政程序法第13條第1項前段規定：「同一事件，數行政機關依前2條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄。」之情事。被告抗辯由管理自用車之被告針對自用車違規營業裁罰，合乎管轄法定原則；縱認直轄市主管機關就本案亦具管轄權限，惟依行政程序法第13條第1項前段規定，被告既裁處在先，亦無違反管轄法定原則云云，並無可取。
（九）被告另稱：現行公路法並未明文規範對於未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關，因此，對於未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可能由「汽車運輸業」之主管機關取得，亦可能由「自用車」之主管機關取得。且依道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項規定，自用車係由公路監理機關為車駕籍之主管機關，因此過去有關「自用車違規營業」之裁處，一直係由公路監理機關為之，自有其作用法之依據，且具車駕籍管轄實務運作上之適當性、必要性與合目的性等語。惟查，直轄市○○○○路法第37條第1項第3款規定，對尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，無從謂僅就已申請核准之計程車客運業始有管轄權，對從事計程車客運營業活動之自用車反而無管轄權。況參酌現行公路法（106年1月4日修正公布）第78條之1規定：「（第1項）對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……。（第2項）前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之。」而依上開規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定：「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」即係按公路法第37條第1項第3款所定之管轄標準，區別受理檢舉機關。由此足見，公路法第37條第1項第3款確有按負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為裁罰或裁罰以外不利處分之主管機關之區別標準。被告上述抗辯，亦無可取。
（十）綜上所述，原處分所指「國鴻」之違章行為，固有所憑，惟就「國鴻」利用原告所有系爭車輛為該違章行為，得依公路法第77條第2項為吊扣車牌處分者，乃臺北市政府，並非被告，被告欠缺管轄權限而為原處分，係有違誤；訴願決定予以維持，亦非適法。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予指明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 21 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 27 日
書記官 賴 淑 真