臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第64號108年11月21日辯論終結原 告 陳珍俊被 告 行政院農業委員會林務局羅東林區管理處代 表 人 賴錫祿（處長）訴訟代理人 陳美貞
朱立鈴律師上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國107年11月14日農訴字第1070727546號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院廢棄發回，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。查原告起訴時聲明：訴願決定及原處分（即民國107年1月11日羅政字第1071210078號函，下稱系爭函）均撤銷，其後追加聲明為：被告應依原告申請就臺北市○○區○○段2小段597地號土地（下稱系爭土地）0.1762公頃部分作成准予辦理訂約之行政處分，經核基礎事實相同，無礙訴訟程序之進行，且被告亦無異議，爰予准許。
二、事實概要：原告前就占用之系爭土地，依據國有林地濫墾地補辦清理實施計畫（下稱系爭計畫），於97年7月23日間向被告申請承租，經被告於104年3月31日第一次複審決議以：
依第一版航照判釋原始使用樣態無水池及工寮，排除水池及工寮後，審查結果尚符合第一版航照使用面積及墾殖事實，原則同意以系爭土地內墾地面積0.2647公頃補辦清理。其後，被告發函通知原告限期完成改正，俾利續辦訂約事宜，迭經催告及依原告陳情展延期限，原告仍未完成改正。迄106年10月5日原告提出切結書，切結因無力全部改正，同意縮減承租面積以水路以上，被告乃依原告意見修正縮減承租面積為0.0885公頃，以106年10月11日羅台政字第1061303633號函通知原告，並請其續依規定辦理違規果樹及農作物等移除作業及完成造林；復以系爭函檢送國有森林用地出租造林契約書（下稱系爭租地造林契約）予原告。原告不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。前經本院108年度訴字第16號裁定移送臺灣宜蘭地方法院，原告不服，提起抗告，經最高行政法院108年6月18日108年度裁字第887號裁定廢棄本院前裁定，發回本院更為審理。
三、原告主張略以：被告引用58年由臺灣省政府公告的「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」（下稱臺灣省清理計畫），97年再經行政院農業委員會（下稱農委會）發布公告，其法令皆註明為臺灣省國有林地，不包括臺北市國有林地，不應溯及至40年前適用，違反國家公園法、違憲。伊及先人已和平耕墾10年，政府不應以行政命令強制人民承租，並應比照國有財產法。並聲明：1.訴願決定及系爭函均撤銷。2.被告應依原告申請就系爭土地0.1762公頃部分作成准予辦理訂約之行政處分。
四、被告抗辯略以：
(一)參照憲法第108條及34年2月6日修正公布施行之森林法第5條、第6條分別規定：「國有林由農林部設立林區經營管理之，必要時得委託省市林業管理機關經營管理…。」「國有林之編定經營及林區之管理，由農林部擬訂計劃，呈請行政院核定之。」臺灣光復後，中央政府即將臺灣地區國有林事業區林班地委託臺灣省政府經營管理（迄86年臺灣省政府功能業務與組織調整後，才回歸中央政府管理之），而臺灣省清理計畫，不僅係由臺灣省政府58年5月23日農秘字第35876號令公告，復經行政院修正核定之，故該計畫之施行，應於法有據，應可適用於臺灣省所屬各縣市國有林地。依據大法官會議釋字第239號解釋，臺灣地區國有林事業區林班地於86年以前係委託臺灣省政府經營管理，故臺灣省政府所訂有關國有林班地經營管理法令自應及於全部國有林事業區林班地（包含位於各直轄市行政區域內之國有林班地），因此，該計畫即係以當時包括臺北市在內之臺灣省所屬各縣市為施行區域，亦業報經行政院58年5月9日台58經字第3698號令核定，故該計畫施行區域未依法定程序變更前，仍應繼續適用含直轄市之臺北市在內之全部國有林地。況本件被告係依據系爭計畫規定與原告簽訂租地造林契約，並非係依據臺灣省清理計畫，且系爭計畫亦業經行政院97年2月21日台農字第0970004763號函核定備查之，自可適用於含各直轄市行政區域在內之全部國有林地。
(二)按系爭計畫規定之緣由，係政府體恤山區農民生活，將原遭無權占用之國有林地出租予占用人，參酌系爭計畫第1點「目的及緣由」載稱：「國有林班地舊有濫墾地之清理係依據民國58年5月23日臺灣省政府農秘字第35876號令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』……以省府公報公告清理計畫日民國58年5月27日為占用基準日，公告日前之濫墾占用准予清理訂約。民國58年起至61年辦理清理後，嗣因民眾反映仍有尚未完成清理者，經專案核准於民國66年、78年先後補辦2次清理。為解決占用人陳情補辦清理放租，93年12月6日行政院召開『研商臺灣原墾農權聯盟陳情訴求事宜專案小組會議』作為結論：『墾農訴求於民國38年至58年間即使使用土地，前已依『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』將58年5月27日前濫墾地辦理清理放租，尚有遺漏或承租面積爭議，由於涉及國有林地管理問題，仍須研議解決方案之議題……96年2月16日經建會召開之『臺灣農努聯盟陳情請願』協調會議，針對原墾農早期占用事實認定之決議：『若林農能證明其於民國58年5月27日前已有占用耕作事實，農委會林務局同意以第一版（民國65年）航空照片判釋確定開墾有案者，請林務局研議放寬認定使其取得使用權。』……。」。被告係依據系爭計畫，以第1版航空照片判定原告係於58年5月27日之後才於系爭土地上搭建水池、工寮，故原告曾搭建之水池、工寮所占用之系爭土地範圍，即不符系爭計畫規定而不得出袓予原告，因此依據系爭計畫第3點第5項「核訂租約」第1款規定：「……經林管處將第一版航空照片濫墾範圍套繪比對至現地進行實測之面積給予租約，超出之部分收回剷除作物或地上物。」要求原告應先拆除騰空不合法占用之國有林地後才出租系爭土地予原告，於法有據。再者，原告業已出具106年10月5日切結書表示願遵照系爭計畫及相關函釋等規定辦理，被告才據以輔導原告並簽訂系爭租地造林契約，應無任何違失，原告無權對被告請求補償。
(三)至原告主張附近的一些承租國有林地的農民，都是依國有財產法辦理完成合法承租作業云云，然依國有財產法第4條第1項、第2項第2款、第3項、第11條及第12條，系爭土地係國有林地，由林務局管理（並由林務局下屬單位即被告實際管理之），為國有公用財產，不論係位於各直轄市政府之行政區域內，亦均以林務局為管理機關，自非由管理非公用財產之財政部國有財產署管理，自不適用國有財產法。並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄，為兩造所不爭執，並有系爭土地建物查詢資料、原告申請資料（含97年7月23日申請表、切結書、戶籍謄本、照片）、104年度第1次複審會議紀錄、被告104年9月8日羅台政字第1041303378號函、被告臺北工作站會勘紀錄、被告104年10月12日羅台政字第1041303841號函、被告104年11月11日羅作字第1041231013號函、被告104年12月14日羅台政字第1041304777號函、105年1月30日林務局各單位參加處外重要會議報告、被告105年4月7日羅政字第1051210585號函、被告105年5月17日羅台政字第1051301712號函、被告105年6月8日羅政字第1051210940號函、農委會105年6月23日農授林務字第1051721540號函、被告106年1月17日羅政字第1061210099號函、被告106年5月10日羅台政字第1061301648號函、被告105年5月24日羅台政字第1061301842號函、農委會林務局106年6月20日林政字第1061721654號函、被告106年9月30日羅台政字第10613035456號函、被告106年10月11日羅台政字第1061303633號函（含切結書暨縮減範圍圖、修正後範圍圖）、被告106年11月16日羅政字第1061211742號函、系爭函（包括系爭租地造林契約）及訴願決定書在卷可稽（本院卷二第177-179頁、卷一第71-100頁），應可認定。
六、本院之判斷：
(一)按森林之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標，為森林法第5條所明文揭示，同法第2條規定其主管機關農委會，第3條第2項規定：「森林以國有為原則。」第6條第2項規定：「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」第8條規定：「（第1項）國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥用：……四、國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。（第2項）違反前項指定用途，或於指定期間不為前項使用者，其出租、讓與或撥用林地應收回之。」臺灣森林經營管理方案第10點規定「國有林事業區之林地，除依森林法第8條規定辦理，配合政策之推行經行政院專案核准，及已出租林地另案檢討者外，不再放租、解除或交換使用。」是國有林地係以國有為原則，而林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標，國有或公有林地除有森林法第8條第1項各款規定之情形，方得為出租，而農委會負有達成森林法目標之義務與權限，而得為相關之行政計畫。臺灣林相鬱菁，攸關國土命脈，但林區甚廣，管理不易，濫墾時起，為清理國有林事業區內現有濫墾地以防止再被濫墾起見，臺灣省政府58年5月27日農祕字第35876號令公告臺灣省清理計畫（本院卷一第61-66頁）。農委會為解決國有林地內無權占用林地之問題，針對占用人陳情已使用林地數10年，希取得合法使用權以維生計之訴求，特以58年5月27日為基準日，擬具「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」（下稱系爭要點）報奉行政院於97年2月21日台農字第0970004763號函核備，復以97年4月23日農林務字第0971720492號令發布。
(二)又系爭要點第1點規定：「行政院農業委員會為清理民國58年5月27日台灣省政府農秘字第35876號令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，特訂定本要點。」第2點規定：「民國58年5月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第一版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。(一)濫墾地已栽植木竹。(二)種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等。(三)興設建物、水池、闢為水田等。」第3點規定補辦清理方式：「(一)濫墾地已栽植竹、木者，經各林區管理處查明屬實，依照『國有林事業區出租造林地管理要點』（以下簡稱租地管理要點）之規定予以訂約。如有補植竹、木之必要者，並應由林區管理處訂定期限完成補植。(二)種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等者，占用人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木、竹類部分依規定造林株（欉）數3分之1，經林區管理處檢查合格後，予以訂約。否則應無條件收回林地。(三)興設建物、水池、闢為水田等者，由占用人提出舉證文件以證明係屬民國58年5月27日前舊濫建案件，經林區管理處確認面積，並由占用人繳納5年之使用費後，予以補辦清理訂約。」（本院卷一第67-70頁）。由是觀之，農委會為接續清理臺灣省清理計畫漏未完成清理之舊有濫墾地，乃於97年4月23日發布系爭要點，就58年5月27日前即已占地濫墾而尚未依臺灣省清理計畫清理者，以訂立租約方式，將違法墾殖者導正納入管理，以進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能。則系爭要點，依其訂定內容及過程，顯然非屬制定法或授權命令，性質上應屬農委會於其職權範圍內，為彌補未及依臺灣省清理計畫訂定租約之國有林地占用人，容許續行補辦租約手續所訂定之行政規則，屬農委會指示所屬林務局各林區管理處應如何對無權占用國有林地之人補辦簽訂租約之給付行政任務。國有林地占用人原本即屬無權占用，依民法第767條規定，其應負有返還占用國有林地予管理機關之法定義務，但因早期登記制度之欠缺、人民法治常識不高，又有前揭臺灣省政府訂定臺灣省清理計畫在前，導致民眾認為主管機關對58年5月27日以前即已使用國有林地之占用人給予差別待遇，為此農委會乃於97年再次訂定系爭要點，其用意就在彌補未及依臺灣省政府所定臺灣省清理計畫訂定租約之國有林地占用人，容許其於要點所規範之要件下，續行補辦租約手續，使其法律地位從「無權占用」提昇為「有權使用」，此係屬農委會在法律保留原則之容許下所為之給付行政，係屬授予人民利益，原告主張政府強制人民承租云云，自屬誤會。參照司法院釋字第443號解釋意旨：「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」，因給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，此與法律保留原則並不違背，尚無違反森林法之立法目的，原告主張系爭要點違法、違憲云云，應有誤解，洵無可採。
(三)承上，農委會林務局所屬各林區管理處於人民依據系爭要點申請訂立租地契約時，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約。又「補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第5條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」司法院釋字第695號解釋意旨參照。是原告既向被告申請與其訂立國有林地之租賃契約，則依前揭司法院解釋意旨，應由被告基於公權力行使職權為決定，屬公法性質，原告不服，提起行政爭訟，本院有受理審判權限，合先敘明。
(四)再承上，依系爭要點訂定目的可知，其恩給之對象主要針對58年5月27日以前即已占用國有林地墾植或興設建物、水田、水池之人，文義上當然排除58年5月27日以後才占用國有林地之人，且該要點既為彌補占用人漏未辦理58年租約之缺失，則其所稱之占用人自是指於58年間原本得依臺灣省清理計畫辦理租約而因故未能辦理之本人，且因其直至97年間仍有持續占用事實，方得准其依要點補辦租約。換言之，如申請人非屬58年間得辦理而漏未辦理租約之占用人、或占用事實事後中斷、或屬第三人於58年以後接續占用者，均非屬前揭補辦清理要點得補辦租約之申請人，此從系爭要點第2、4點規定均要求申請人應提第1版航空照片判釋認證；興設建物、水田之申請人尚應提出戶籍、稅籍、水電裝設證明等文件即可獲得佐證。
(五)查原告係於97年7月23日以國有林地濫墾地補辦清理申請表向被告請求依系爭要點暨實施計畫規定就系爭土地0.24公頃部分補辦租約（本院卷二第65-77頁），嗣於本件反而主張該等規定違法、違憲，不但前後矛盾，且非對其有利，應屬誤解。又系爭土地屬國有，原告係屬無權占有使用，系爭土地上之工寮及水池係原告長輩與原告分別於67-68年間、71-72年間所搭建，為原告所自承（本院卷二第61頁），依前揭說明，係屬58年5月27日以後才占用，自不符合系爭要點規定，被告本得不與申請人辦理訂立租地契約。嗣經原告多次陳情，被告認如原告將占用建造物拆除改正並造林完成後可改辦租地造林契約，核准面積為0.2647公頃，惟經被告多次因原告陳情而展延改正期限，原告仍遲無法改正完成（本院卷二第79-119頁），迭至106年10月5日，原告出具切結書，內容略以：本人陳珍俊無權占有國有林地，地點位於保安林系爭土地，茲願遵照系爭計畫及相關函釋等規定，並同意依貴處104年9月8日羅台政字第1041303378號函及104年4月8日羅政字第1041210446號函暨複審決議，核准得租用面積計0.2647公頃修正，因本人無力全部改正，故縮減承租面積以水路以上，如附圖等語，而依附圖，原告將承租範圍縮減，排除工寮、水池等建造物，承租面積變更為885平方公尺（即
0.0885公頃）（本院卷二第121-124頁），則被告據以與原告訂立系爭土地面積0.0885公頃部分之租地造林契約，並經原告簽署於上，始以系爭函檢送系爭租地造林契約予原告（本院卷二第127-149頁），於法並無違誤。因此，原告向被告申請補辦租約之標的，已自行變更為系爭土地之0.0885公頃部分，且被告業已與其訂立租約，於法並無不合，現原告就超過0.0885公頃部分（即0.1762公頃部分）仍起訴請求被告訂立租約，係針對其自行縮減面積撤回（放棄）申請部分，顯無有權利受侵害情事，其自行縮減面積部分，應認屬未提出申請，其於救濟程序中逕行請求被告訂立租約，核與行政訴訟法第5條規定之提起課予義務訴訟之要件未符，被告並無於法令所定期間內有應作為而不作為情事，被告亦未就此部分有為駁回之處分，難認有保護之必要，應予駁回。況如前所述，原告就申請超過0.0885公頃部分，係屬有工寮、水池等建造物座落系爭土地者，該等建造物係原告長輩及原告於58年5月27日以後才建造占有者，本不符合系爭要點，原告此部分申請，也屬無據。
(六)原告另主張系爭土地於70年才登記為國有，政府應輔導人民取得所有權云云。惟按「以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」「以所有之意思，10年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」民法第769條、第770條分別定有明文。然森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有，森林法第3條及該法施行細則第2條定有明文。未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第1條及第5條規定參照），自無民法第769條、第770條取得時效規定之適用（最高法院89年台上字第949號判例可資參照）。查系爭土地係國有林地，且原告自承迄未主張時效取得（本院卷二第62頁），是原告此部分主張，殊無足取。況此與原告是否符合系爭要點而得以承租系爭土地，係屬二事，不容混為一談。至原告主張應適用國有財產法，以82年7月前已實際使用為基準日云云。然依國有財產法第4條規定：「（第1項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。（第2項）左列各種財產稱為公用財產：……二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。……（第3項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」第11條規定：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」查系爭土地係國有林地，屬公共用財產，由農委會林務局管理（本院卷二第177頁），係為國有公用財產，自非由管理非公用財產之財政部國有財產署管理，自不適用國有財產法，當無國有財產法第42條第1項第2款所謂82年7月21日前已實際使用之非公用財產類不動產，繳清歷年使用補償金者，得以標租方式辦理之規定之適用。原告此部分主張，容有誤會，洵無足採。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，其訴請被告應依原告申請就系爭土地0.1762公頃部分作成准予辦理訂約之行政處分，並無理由。又系爭函並無違誤，訴願決定予以駁回，雖理由誤以原告係就系爭租地造林契約所生爭執而為不受理，惟結論並無二致，原告訴請撤銷，仍無理由，均予駁回。
八、本件事證已臻明確，其餘兩造就有關保安林地劃定標準暨解編供其他用途及收取使用補償金標準等事項之攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 12 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 吳 坤 芳法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 12 日
書記官 陳 又 慈