臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第67號
108年12月4日辯論終結原 告 周廼翊訴訟代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 薛維萱上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年7月24日交訴字第1060011619號訴願決定，提起行政訴訟，復不服本院106年度訴字第1333號判決，提起上訴，經最高行政法院108年度判字第337號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬臺北區監理所根據民眾檢舉資料，調查發現訴外人周書帆利用Uber APP網路平台（下稱Uber APP），於民國105年3月26日12時50分許以登記原告所有之0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），在新北市○○區○○○路○○○號載客，並收取費用新臺幣（下同）133.90元（下稱系爭載客行為），遂以106年2月10日交公北監字第4001434號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以106年3月14日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院106年度訴字第1333號判決駁回。原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院108年度判字第337號判決將本院前開判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張略以：㈠經檢視被告憑以作成原處分之檢舉資料之客觀形式上所呈現
之內容，根本無從認定系爭違規事實與原告有關，除了原告所有系爭車輛車牌之照片外，其餘資料均與原告無關，縱依被告提出不明第三人所提出檢舉資料上之照片以觀，系爭車輛係處於行駛狀態，惟此等行駛狀態乃車輛通常使用狀況，如何得執此認原告有參與系爭違規行為？況不明檢舉人所提出疑似手機之截取畫面，縱不論此等手機截取畫面之來源及真偽，其上照片亦根本非原告，關此事實，亦為被告所明知，就此原告並已提出書面意見，並提出訴外人周書帆聲明書，以資證明原告確不知情亦未參與系爭違規事實，詎被告竟背於所憑事證，亦無視於原告之意見及有利於原告之資料，甚至故意曲解原告之說明，由此可知，被告根本未進行職權調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實，單純出於處罰原告之目的，未公平依法行政，在無視於有利於原告事證之情形下，即遽對原告為裁處。是被告未憑證據，即驟然認定原告涉及違章情節，原處分自有違法不當，當依法撤銷。縱暫不論被告於舉發程序所提出之檢舉人搭乘資料及採證照片之正確性及來源可靠性，依檢舉人所提出之資料，已清楚顯示縱有檢舉人所稱搭載之事實，提供搭載之實際行為人根本非原告，亦無從執此資料得出原告有搭載乘客或收取費用之事實，詎被告竟罔顧事實，單憑原告為系爭車輛所有人之事實，即率爾恣意認定原告有經營汽車運輸業者之違規事實。原告身為系爭車輛所有人之客觀事實狀態，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？均未見被告將其認定之理由具體載明於原處分書，被告採為裁罰原告之事證及法令依據為何不明，益見原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵，確有違法。尤其，被告對於原告（本件受裁罰之對象）就系爭違規行為有無故意、過失？原告究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行為人，究違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分書之理由欄，更未說明其法令依據為何。
㈡查原告僅係單純身為車輛所有人，基於親友關係，將系爭車
輛借供訴外人周書帆作為一般交通往返使用，既未有載客違規營業之行為，亦非反覆利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確。按違反行政法上義務之處罰，基於處罰法定主義，當事人的行為必須客觀上實現行政處罰規定的構成要件，才成立違反行政罰規定的行為，再依上述公路法第77條第2項之裁罰要件，原告僅係單純為車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，原告為車輛所有權人之事實狀態，顯然並未該當於公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業之行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象。縱認公路法第77條第2項後段規定係屬管制性不利處分，此不利處分縱屬管制性，仍屬於對人民之處罰，依無責任即無處罰之憲法原則，仍應以原告具有故意或過失之責任要件。被告在第一次查獲系爭車輛遭使用於違章行為，不論原告知情與否，即對原告採取對原告權益損害如此重之處罰手段，故此執行方法顯然逾達成執行目的之必要限度，被告亦有未區分個案情節之輕重，一律採取相同程度的裁罰，對於裁罰手段之裁量，輕重顯然失衡。
㈢原告認汽車運輸業管理規則第139條之1第1項就計程車客運
業之處罰管轄權限，逾越法律授權之範圍，有違管轄法定原則與法律保留原則，原處分顯有違反行政程序法第11條管轄法定原則之違法，屬違法處分，依法應予撤銷：
1.依公路法第37條、第77條、第78條之1等規定，可知主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。如認為行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業，比如公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，其公路主管機關則為交通部，再由交通部委任交通部公路總局執行。另倘認行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業，則公路主管機關為直轄市政府。縱認原告提供車輛之行為該當於公路法第77條第2項所定之「未經申請核准而經營汽車運輸業者」之處罰要件（原告否認之），首先，依公路法第34條第1項第4款關於計程車客運業及小客車租賃業之定義，計程車客運業係以「小客車出租載客」為營業者，而小客車租賃業則係以小客車或小客貨兩用車「租與他人自行使用」為營業者，可見訴外人周書帆利用Uber APP駕駛原告所有車輛提供載客收費之行為，所涉違規營業之型態係屬於計程車客運業，縱認原告提供車輛之行為違反公路法第77條第2項所規範之行政法義務，則原告所涉違章行為應係屬違反未經申請核准而經營計程車客運業者。關此經營型態之定性，即對於使用Uber APP載客收費之經營類型，係以小客車出租載客之方式提供客運服務，性質與計程車客運業者，本質上無差異，營業型態屬計程車客運業，有最高行政法院107年度判字第632號行政判決見解可稽。而計程車客運業依公路法第34條第4款，應在核定營業區域內營業，是原告主張應以「營業區域」認定主事務所。從而，本件依原處分書所載違反事實及違反地點為：「新北市○○區○○○路○○○號」來看，被告所認定系爭違章行為之營業區域係在新北市，是以，本件違章行為之權責機關應為系爭違章行為違反地點所屬之直轄市政府即新北市政府。倘認本件違章行為係原告與台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）共同經營，即應以宇博公司的主事務所定之。由於宇博公司的主事務所位在臺北市，就本件違規行為有無申經核准乙事，自屬臺北市政府調查審究的範圍。被告雖主張其依汽車運輸業管理規則第139條之1及102年7月22日交路字第10250097788號函取得管轄權限，惟查，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項就計程車客運業之處罰管轄權限，逾越法律授權之範圍，有違管轄法定原則與法律保留原則，是以被告並無從依前開函取得管轄權限。且上開交通部函委任交通部公路總局即被告辦理事項，並未見「直轄市內計程車客運業」之相關業務，舉凡申請核准籌備、立案、營運管理乃至於處罰規定皆無。是被告機關仍無就此取得「直轄市內計程車客運業」之處罰管轄權限，是本件被告並無對原告作成吊扣牌照2個月之處分權限。
2.查被告主張其具有管轄權所補充提出之行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函（下稱「行政院106年7月24日函」，見上訴審被上證4），係於106年7月24日作成，惟本件原處分係於106年3月14日作成，可知被告作成本件原處分時並無行政院106年7月24日函，是以被告無從執上開行政院函回溯認定其對本件原處分作成當時具有管轄權限，故被告執此主張其就本件原處分具有管轄權，並無理由。再者，如前所述，公路法既已規定主事務所位於直轄市經營計程車客運業者應由直轄市政府管轄，並無法律規定不明或就同一事件依法數機關有管轄權之情事，是行政院106年7月24日函，顯然有違管轄法定原則與法律保留原則，是以被告並無從執行政院106年7月24日函取得管轄權限。姑不論行政院106年7月24日函作成時點係於本件原處分作成後，就行政院106年7月24日函之內容而言，僅單純說明針對「在直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」管轄權爭議乙案，行政院決定原告此類違章事件被告亦有管轄權云云，根本無從得知行政院根據何法律規定或事實而將直轄市內經營計程車客運業之裁處權限授權予被告，是以行政院106年7月24日函擅自片面所作成管轄權責歸屬之決定，不僅欠缺法律依據，更不足作為推翻公路法所定管轄權規定之依據。縱依被告主張行政院係依據行政程序法第14條第1項之規定：「數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。」作成行政院106年7月24日函云云，然查本件原告違章行為根本非屬於數行政機關間發生管轄權爭議之情事，是以行政院應無從適用行政程序法第14條第1項之規定擅自作成被告對於直轄市內經營計程車客運業之違章行為亦有管轄權限之決定。
㈣爰聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠查本件原告將系爭車輛交予訴外人周書帆於上述時間、地點
未經申請核准利用Uber APP經營汽車運輸業攬載乘客，收取報酬133.90元，周書帆利用Uber APP平台攬客違法經營汽車運輸業，並獲有收益。原告顯係以其車輛提供與周書帆違規經營汽車運輸業使用。系爭載客行為違規行為內涵就其使用之車輛與Uber APP通用全國無營業區域之劃分之特性，較接近代僱駕駛之小客車租賃業，就其依里程計費之模式卻又類似計程車客運業，但其每日可依離尖峰時段而調整費率，且未加裝計費表卻又與計程車客運業不同。另查Uber APP提供使用者可事先依據其需求選擇車種與車齡，並以此將收費標準區分為尊榮優步與精英優步，復事先提供使用者所需行程之預估收費金額等情，其營業態樣顯與小客車租賃業相似。準此，其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營計程車客運業，亦構成未經核准經營代僱駕駛之小客車租賃業。公路主管機關認定違規營運性質兼具未經核准經營計程車客運業與代僱駕駛之小客車租賃業，論以公路法第77條第2項未經核准、經營汽車運輸業，就違規事實涵攝法令之結果，符合公路法第77條第2項構成要件規定。申言之，倘有業者未經核准以自用車有時載客、有時載貨收費，主管機關並無須僅能論以未經核准經營計程車客運業或未經核准經營汽車貨運業，而是認定其為未經核准經營「汽車運輸業」。
㈡縱使認為宇博公司與訴外人周書帆共同構成未經核准經營「
計程車客運業」而非「小客車租賃業之代僱駕駛」，惟本案為「未經核准」經營汽車運輸業，且其違規行為人為自然人，並無主事務所，自無從依公路法第37條定管轄機關；即使超越公路法第37條第1項第3款之文義解釋，而以其受該管制性不利處分（吊扣車牌）之原因視之，原告既非駕駛人，而僅為車輛所有人，以經營事業之概念定其管轄權，對受規範者而言亦似欠缺可預見性。Uber APP具全國性，有部分違規行為地在台中、高雄，如本案以宇博公司之主事務所所在地定管轄權，而車主或駕駛人之住居所在地卻在中南部，後續執行吊扣車輛牌照或駕駛執照，亦屬迂迴，且行政程序法與行政訴訟法皆無牽連管轄之規定，職是故，以「事權統一」為理由，將本案以宇博公司之主事務所所在地定管轄權，不啻有違行政程序法所揭櫫之管轄法定原則。
㈢依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之被告針對
自用車違規營業裁罰，並及於與該違規自用車具共同行為分擔之宇博公司一併裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。現行公路法並未明文規範對於「未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關」，已如前述。職是，對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可能由「汽車運輸業」之主管機關取得，亦可能由「自用車」之主管機關取得。過去有關「自用車違規營業」之查緝與裁處，一直係由公路監理機關為之。復依法務部94年9月27日法律決字第0940034647號函說明二略以：「按行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，行政程序法第15條第1項、第2項定有明文。該委任或委託如於行政程序法施行前已為之，於行政程序法施行後其委託或委任關係存續者，該行政機關無庸踐行行政程序法第15條第3項之公告程序。」管轄恆定原則，其目的係保障人民的權益，不使人民因為不熟悉機關的權限分工及行政程序遭受到不利益，使人民得以預見並維持程序的安定性。而過去（含行政程序法施行前）一直係由公路監理機關作為自用小客車違規營業之裁罰機關，並未影響人民對管轄程序安定性之期待。目前除宇博案外，其他白牌車之受處分人幾乎未曾爭執管轄權，顯見公路監理機關對於白牌車有裁罰權限一事，並未超乎人民對管轄權之法確信。
㈣原處分為吊扣車輛牌照處分而非罰鍰處分，無從依行政程序
法第11條、公路法第3條、第37條及第78條等規定定管轄權。準此，由於公路法並無相關規定規範本案之管轄權，旋由組織法規定之。復按交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定：「交通部公路總局掌理下列事項:…四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。…六、公路運輸管理之規劃、執行及督導。」依該組織法之規定，被告對於公路監理、運輸業務之規劃、執行及督導管理本具有管轄權限，其自當包含對自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分。是以，本案依行政程序法第11條第1項規定，本案之管轄機關確屬被告。縱認直轄市主管機關就本案亦具有管轄權限，依行政程序法第13條第1項前段規定:「同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄。……」故而，因本局受理在先，就該自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分由被告裁罰，亦無違反行政法上管轄法定原則。原告身為汽車所有人，提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任其所有車輛供其恣意使用，訴外人周書帆並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂原告已盡監督義務。再公路法第77條第2項後段關於車牌之吊扣（銷），乃管制性行政處分，目的不在非難受處分人，而在有效遏止違規行為，此亦為最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議所肯認。
為避免原告之車輛再供作違規營業使用，故被告就原告作成原處分，並無違誤。
㈤並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按公路法第2條第14款、第15款規定：「本法用詞，定義如
下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。十五、計程車客運服務業：指以計程車經營客運服務而受報酬之事業。」；本件行為時（即106年1月4日修正前）之公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」；公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」依該條項授權而訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」該規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，自得適用。交通部105年3月21日交路(0)00000000000號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表第1條規定：「……三、自用小客車、自用小貨車部分：第1次：處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月。……」。該處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以實現具體個案之正義，核與公路法第77條第2項所定之裁量權目的尚無牴觸。又按前揭公路法第2條第14款及第15款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論法人或自然人，如以小客車出租載客為營業者，即屬上開法律之規範對象。況觀諸我國現況，經營計程車客運業者，多以自然人為主，是如將以小客車出租載客收費營利之自然人排除於前揭規範之外，顯有悖於公路法之立法意旨。另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定（最高行政法院105年度判字第236號、107年度判字第632號判決參照）。
㈡經查，被告所屬臺北區監理所根據民眾檢舉資料，發現訴外
人周書帆利用Uber APP，於105年3月26日12時50分許以登記原告所有之系爭車輛，在新北市○○區○○○路○○○號載客，並收取費用133.90元，遂開立舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。被告遂以原處分書裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月，經核於法尚無不合。原告雖主張：不論被告於舉發程序所提出之檢舉人搭乘資料及採證照片之正確性及來源可靠性，依檢舉人所提出之資料，已清楚顯示縱有檢舉人所稱搭載行程之事實，提供搭載之實際行為人根本非原告，亦無從執此資料得出原告有搭載乘客或收取費用之事實，原告確不知情亦未參與系爭違規事實，僅單純基於親友關係，將系爭車輛借供周書帆作為一般交通往返使用，既未有載客違規營業之行為，亦非反覆利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」等語，並提出訴外人周書帆聲明書1紙為憑（第1333號卷第90頁）。惟查，本件檢舉人係經由Uber APP叫車，搭乘系爭車輛並給付車資，從檢舉人手機叫車截取畫面，清楚可見司機姓名「書帆」、車型「HYUNDAI」及車號「0000」、行車路線圖、車資詳細列表等資訊，核與檢舉人提供照片所示車輛車型及車號相符（第1333號卷第87頁），可證明訴外人周書帆確有於前述時、地駕駛原告所有之系爭車輛，搭載乘客並收取報酬之事實。另參諸卷附宇博公司網頁資料所示，可見其招募司機合作夥伴加入之廣告，加入之司機得區分菁英與尊榮二個等級，計費方式與條件各不相同，原則上計費之方式除基本費外，另按乘客搭乘時間、里程數計費。申請者需準備良民證、駕駛執照審查證明、車輛行照、強制險證明等文件，向宇博公司提出，始得申請加入，接案之範圍遍及雙北地區、桃園地區及大台中地區。再參以網頁上登載：「全球最夯的開車接案平台您絕不可錯過的賺錢機會！」、「加入Uber的理由……時間自由24H隨時接案想上班就上班，想休息就休息隨時隨地打開APP，開始賺錢…免加入費用週週多賺上萬無需任何額外費用，超高賺錢效率讓您每週為自己輕鬆加薪！」等文字（訴願卷第178至179頁、第200至203頁），可知訴外人周書帆加入Uber APP平台，必須先取得原告所有之車輛行照及強制險證明，而後透過Uber APP平台接受不特定時、地之乘客叫車，目的即在提供搭載乘客服務收取報酬，自以營利為目的，而有反覆實施之意圖，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，縱僅遭查獲1次，仍不影響其為營業行為之認定，故原告前開主張，尚非可採。
㈢原處分屬管制性處分，且與比例原則無違：
按「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分」業經最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議在案。審諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，即無違反比例原則可言。查被告依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之原處分，依前開說明應屬於管制性行政處分，目的非對過去違規行為予以非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，被告作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素，予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為。是以，本件原告雖僅係系爭車輛之所有權人，非違規經營汽車運輸業之行為人，惟原告與周書帆間為兄弟關係，自主將系爭車輛借供周書帆作為一般交通往返使用等情，為原告所是認，縱不知周書帆利用系爭車輛從事經營汽車運輸業，原處分目的既不在非難，而係為達到遏止違規之效果，此不利處分之作成自不以系爭車輛所有人即原告具有故意或過失為要件，亦未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，無失於比例原則；同時，慮及違規汽車是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。交通部於105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表：「
三、自用小客車、自用小貨車部分，第一次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」之規定，係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該汽車得行駛於公路上之時間，以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運，核其標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益外，被告援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，已斟酌前開各項因素，並非未區分個案情節之輕重，一律採取相同程度的裁罰，應與比例原則無悖，亦無裁量怠惰之違法。是以，原告主張：公路法第77條第2項後段規定係屬管制性不利處分，此不利處分縱屬管制性，仍屬於對人民之處罰，依無責任即無處罰之憲法原則，仍應以原告具有故意或過失之責任要件。被告在第一次查獲系爭車輛遭使用於違章行為，不論原告知情與否，即對原告採取對原告權益損害如此重之處罰手段，故此執行方法顯然逾達成執行目的之必要限度，被告亦有未區分個案情節之輕重，一律採取相同程度的裁罰，對於裁罰手段之裁量，輕重顯然失衡云云，要非可採。
㈣至原告另主張：未見被告將其認定之理由具體載明於原處分
書，被告採為裁罰原告之事證及法令依據為何不明，益見原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵，而有違法等語，惟按行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……
二、主旨、事實、理由及其法令依據。」經查，本件原處分已列載：「車號：0000-00」、「車種：自用小客車」、「違反事實：未經申請核准將車號0000-00自小客車交由周書帆利用網路平臺經營汽車運輸業，於所載違規地點載客收取費用133.90元」、「違反時間：105年3月26日12時50分」、「違反地點：新北市○○區○○○路○○○號」、「處罰主文：吊扣牌照2個月」「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文。」等（第1333號卷第91頁），實已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、處罰主文、簡要理由及法令依據等逐一記載，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，原告已得具體認知原處分之內容，揆諸前揭說明，自無原告所稱欠缺事實及法令依據為何不明之情事，原告此部分主張，亦無可採。
㈤原告又主張：汽車運輸業管理規則第139條之1第1項就計程
車客運業之處罰管轄權限，逾越法律授權之範圍，有違管轄法定原則與法律保留原則，原處分顯有違反行政程序法第11條管轄法定原則之違法，屬違法處分，依法應予撤銷等語。茲就本件原告提供系爭車輛予周書帆，任由其自行透過UberApp平台攬客，從事系爭載客行為是否構成未經核准經營計程車客運業、主事務所所在地為何，及被告對於系爭載客行為有無管制或處罰之事務管轄權等節，分別析述如下：
1.按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市)為縣 (市)政府。」第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」；第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：(一)屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。(二)屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」；第39條第2項規定：「汽車運輸業應於籌備期間依法辦理公司或商業登記，並報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照……方得開始營業或通車營運。」是以，交通部及直轄（縣）市政府雖均為公路主管機關，然其所轄事務仍有區別。第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定負有審核、判斷權限的公路主管機關，按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準：主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。依此，對於未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，公路法第78條第1項前段所稱的「該管公路主管機關」即應按此標準判別。從而，因違反上開公路法第77條第2項規定，針對「經營計程車客運業，主事務所在直轄市」所進行之裁罰案件，依同法第78條第1項規定，亦應係由直轄市公路主管機關作成處分，合先敘明。
2.又按行政程序法第111條第6款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者。」所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨係為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，則當係指關於此處分權限欠缺之瑕疵，明顯違反權力分立或職權分配已達重大程度之情形而言，尚非所有欠缺事務權限之處分，均屬無效（最高行政法院108年度判字第459號判決參照）。
3.經查，訴外人周書帆透過Uber APP平台接受客戶叫車提供載客服務之經營型態，與傳統計程車客運業相較，均為以小客車出租並有駕駛人開車載客之方式提供客運服務，報酬收取方式復係按行駛里程長短計價收取報酬，縱攬客及調派司機所使用Uber APP平台，固與傳統計程車客運業者所使用之方式略有不同，然與傳統計程車客運業者提供駕駛人及小客車出租載客為營業之方式特徵均屬一致，反觀小客車租賃業則係以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業，原則上並無提供駕駛人，且非按行駛里程計費，僅在例外情形，租車人有提出需求時，始例外得依汽車運輸業管理規則第100條第2款規定代僱駕駛，代僱駕駛人資費則另計，以本件原處分所根據訴外人周書帆系爭載客行為情節觀之，顯與小客車租賃業之經營模式存有重大差異。準此，足徵訴外人周書帆所為系爭載客行為應屬經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌本件周書帆違規營業型態，均係由宇博公司單方透過Uber APP對加入之周書帆分擔行為加以管控、調配，加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，且是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，亦悉由宇博公司主導決定。從而，關於本件違規經營行為之主事務所，自應以共同違規行為人宇博公司之主事務所定之。而宇博公司之主事務所在臺北市，則本件有無經申請核准乙事，即應屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，而查認違章與否、是否為管制處分時，揆諸前開規定與說明，自亦當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效。被告辯稱：本案為「未經核准」經營汽車運輸業，其違規行為人為自然人，並無主事務所，自無從依公路法第37條定管轄機關，原告既非駕駛人，而僅為車輛所有人，以經營事業之概念定其管轄權，對受規範者而言亦似欠缺可預見性云云，尚非可採。則本件得依行為時公路法第77條第2項規定對原告為吊扣牌照處分者，既為臺北市公路主管機關，並非被告，被告竟作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，然因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，尚屬得撤銷而非無效。從而，原告主張本件應由臺北市政府管轄，原處分違反行政程序法第11條第5項管轄法定原則，應予撤銷等語，即屬有據。
㈥被告雖辯以：過去有關「自用車違規營業」之查緝與裁處，
一直係由公路監理機關為之，該委任或委託如於行政程序法施行前已為之，於行政程序法施行後其委託或委任關係存續者，該行政機關無庸踐行行政程序法第15條第3項之公告程序；由於公路法並無相關規定規範本案之管轄權，旋由組織法規定之云云。惟查：
1.按「事務管轄」乃行政機關執行特定行政任務之權利及義務，事務管轄範圍之規範方式，有列舉個別權限或某一範圍之複合權限，亦有對特定領域之全部行政事務為整體之託付者。而「土地管轄」乃行政機關可以行使事務管轄之地域範圍，在法律邏輯上，須先有事務管轄，而後有土地管轄，斷無有土地管轄而無事務管轄之情事。而各行政機關有不同之組織及任務，其事務管轄必須由各機關之組織法規或其他相關法規定之，無法於行政程序法統一規定。至於同具有事務管轄之行政機關間，其土地管轄應如何分配，則可由行政程序法規定之。行政程序法第11條第1項、第5項規定：「（第1項）行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。……（第5項）管轄權非依法規不得設定或變更。」此之謂「管轄權」主要指事務管轄而言，有事務管轄，土地管轄不明時，可依同法第12條定之，行政機關之管轄權係由法規所賦予者，自不得任意設定或變更，乃所謂「管轄法定原則」及「管轄恆定原則」。行政組織法固規定行政機關之權限範圍，但尚不足以建立可干涉人民自由權利之管轄權，因此通常應於行政作用法內為主管機關之規定，始符合依法行政之原則（司法院釋字第535號、第570號、第654號等解釋參照）。
2.前述公路法第37條第1項、第39條第2項等規定，關於公路法第77條第2項所定「未經申請核准即經營汽車運輸業」違法行為之裁罰或為管制性行政處分之管轄機關，乃立法者以公路法關於「經營計程車客運業，主事務所在直轄市」所進行裁罰案件之事務管轄規定，既已對人民職業自由及財產權等形成限制，則有權限為此等不利益處分之行政機關，自應以具作用法性質之公路法所授權處理之該管公路主管機關為限，尚不得僅以行政組織法取代為公路法第77條第2項之裁處權限基礎，行政機關不得任意設定或變更，更不容行政機關以子法行政命令牴觸母法規定而予變更侵奪之。至依行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」仍須在管轄法定原則下，依法將權限委任所屬下級機關辦理；換言之，權限授予機關，本身必須依法有管轄之權限，授予之權限應屬其行政事務管轄之一部分，才有授予之可能。倘若委任之權限授予機關自己依法即無管轄權限者，自無得藉委任之程序形式，使所屬機關承受權限授予機關自己本無之權限。是縱交通部依據公路法第79條第5項之授權訂定汽車運輸業管理規則，該規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」惟依上述說明，未經核准經營計程車客運業處以管制性不利處分之事務管轄權，係以主事務所為區分，主事務所位在直轄市者，處分權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。準此，被告尚無從因委任關係自交通部取得「未經核准經營計程車客運業且主事務所位於直轄市部分」之查緝與裁處之權限。又本件原告係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定，明確規範係以業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準，並無同一事件，數行政機關均有管轄權之管轄權競合情形，本件自無行政程序法第13條第1項規定適用之餘地。
3.被告固曾提出行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函1紙為憑（最高行政法院108年度判字第337號卷第129頁），主張其有事務管轄權，姑不論時間在本件原處分作成之後，且觀諸該函載稱略以：「……經通盤考量一般立法例、運輸業跨區流動營業之特殊性等，決定貴部（即交通部）及直轄市政府均具有管轄權。二、另為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以貴部公路總局為裁罰機關…。」等語，該函文並未具體敘明行政院所為函釋內容之法令依據，本院已難遽採。又按行政程序法第14條第1項規定：「數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。」然就本件情形而言，原告係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，並無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形，已如前述；又況，依地方制度法第77條第1項規定：「中央與直轄市、縣（市）間，權限遇有爭議時，由立法院院會議決之；縣與鄉（鎮、市）間，自治事項遇有爭議時，由內政部會同中央各該主管機關解決之。」本件縱有管轄權限之爭議，中央機關與地方政府間權限爭議之解決，亦應由立法院院會議決之，而非由行政院決定。故行政院以前揭函文所為釋示，合法性顯有疑慮，本院尚無從憑以為被告有利之認定，併此敘明。
五、綜上，原告違反本件行為時（即106年1月4日修正前）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，被告遂以原處分裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月，經核固非無憑，惟被告就此違章行為欠缺管轄權，不具作成原處分的裁罰權限，原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法、法律爭點及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 25 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 25 日
書記官 吳 芳 靜