臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第60號108年10月31日辯論終結原 告 何菁菁
宋曼理丁星仁陳淑貞劉紹嘉馮冬水朱海雄周金玉被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 柯美燕
梁傑芳上列當事人間優惠存款事件，原告提起行政訴訟，經本院107年11月5日以106訴字第1512號裁定駁回，經最高行政法院108年裁字第822號裁定廢棄發回，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：
壹、本件原告馮冬水經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查原告於民國108年7月26日（本院收文日）起訴時，訴之聲明原為：「一、原訴願決定及原處分（含復審決定）均撤銷。二、確認及給付原告請求金額及補償。三、請求判決如原訴之聲明。四、第一、二審訴訟費用均由被告負擔。」（見本院卷第43頁）。嗣於108年10月2日準備期日變更訴之聲明為：「一、被告應給付原告等人如附表（本院卷第125頁）所示自退休起累計優存退休所得被減數額欄所示之優存退休所得差額，並自書狀送達被告翌日起至清償日止，按年利率5％計算之利息。二、第一、二審訴訟費用均由被告負擔。」（見本院卷第152頁），核其變更訴之聲明之內容尚在本件固有之審理範圍，無礙兩造前就本件實體爭點已為之攻擊防禦方法及證據資料之實效性，是基於程序經濟，本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、事實概要：
（一）何菁菁係交通部會計處退休人員，其退休案前經被告以101年10月30日部退三字第1013657302號函（下稱原處分一），審定自同年12月31日退休生效，並審定其公保養老給付得辦理優惠存款之金額為118萬334元。
（二）宋曼理係新竹市政府退休人員，其退休案前經被告以95年5月29日部退四字第0952644522號函，審定自同年8月1日退休生效，並審定其公保養老給付得辦理優惠存款金額為70萬4,467元；嗣被告依退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下稱優存辦法）規定，再以100年9月9日部退字第1003473594號函（下稱原處分二），重行審定其自100年1月1日至同年月31日止之公保養老給付得辦理優惠存款金額為76萬2,667元，自100年2月1日起為73萬4,734元。
（三）丁星仁係國軍退除役官兵輔導委員會桃園榮譽國民之家退休人員，其退休案前經被告以103年6月3日部退五字第1033853158號函（下稱原處分三），審定自同年7月2日退休生效，並審定其公保養老給付得辦理優惠存款之金額為61萬3,600元。
（四）陳淑貞係臺北市立瑠公國民中學退休人員，其退休案前經被告以99年8月26日部退三字第0993240821號函，審定自同年11月2日退休生效，並審定其公保養老給付得辦理優惠存款金額於99年12月31日以前為68萬1,267元，於100年1月1日以後為84萬7,934元；嗣經被告依100年2月1日施行之優存辦法規定，再以100年9月30日部退字第1003489127號函（下稱原處分四），重行審定其自100年2月1日起之公保養老給付得辦理優惠存款金額為71萬7,600元。
（五）劉紹嘉係臺北市政府捷運工程局退休人員，其退休案前經被告以101年7月10日部退三字第1013622123號函（下稱原處分五），審定自同年9月17日退休生效，並審定其公保養老給付得辦理優惠存款之金額為42萬734元。
（六）馮冬水係新竹市殯葬管理所退休人員，其退休案前經被告以98年3月25日部退一字第0983013320號函，審定自同年7月5日退休生效，並審定其公保養老給付得辦理優惠存款金額為90萬9, 960元，嗣經被告依100年2月1日施行之優存辦法規定，再以100年6月9日部退二字第1003381823號函（下稱原處分六），重行審定其自100年2月1日起之公保養老給付得辦理優惠存款金額仍為90萬9,900元。
（七）朱海雄係新竹市東區區公所退休人員，其退休案前經被告以96年2月8日部退四字第0962743618號函，審定自同年3月1日退休生效，並審定其公保養老給付得辦理優惠存款金額為68萬467元，嗣經被告依100年2月1日施行之優存辦法規定，再以100年3月16日部退四字第1003327297號函（下稱原處分七），重行審定其自100年2月1日起之公保養老給付得辦理優惠存款金額為71萬8, 534元。
（八）周金玉係新竹市北區載熙國民小學退休人員，其退休案前經被告以96年2月12日部退四字第0962747623號函、同年4月4日部退四字第0962775007號函及同年5月1日部退四字第0962794612號函，審定自同年3月1日退休生效，並審定其公保養老給付得辦理優惠存款金額為95萬6,800元，嗣經被告依100年2月1日施行之優存辦法規定，再以100年6月27日部退二字第1003382264號函（下稱原處分八），重行審定其自100年2月1日起之公保養老給付得辦理優惠存款金額為76萬1,600元。
（九）原告等人不服被告審定渠等公保養老給付得辦理優惠存款金額，主張渠等業已退休並依年資核算公保養老給付金額辦理優惠存款暨領取利息，嗣因修訂公務人員退休資遣撫卹法並於民國106年8月9日公布，其第35條、第36條規定致原告等人84年以前年資之公保一次養老給付可辦理優惠存款之金額、利率等均溯及減少，與憲法保障人民財產權、司法院釋字第717號解釋有違等語，提起行政訴訟，經本院106年度訴字1512號裁定駁回，原告仍不服提起抗告，經最高行政法院以108年度裁字第822號將原裁定廢棄發回本院更為審理。
貳、本件原告主張：
一、程序事項
（一）查原告等8人所提行政訴訟主張為「給付訴訟」，而非原裁定所稱撤銷或課予義務訴訟：
1.按「如屬行政處分以外之法律行為或事實行為，則得依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟。至於事實行為中之金錢給付，須因公法上原因發生財產上之給付，而其請求金額已獲准許或已確定應支付或返還者，即得直接提起一般給付訴訟。（最高行政法院98年判字第147號判決參照）」按原告所提訴應給付優存利息差額，係屬行政處分以外之法律行為，其優存利息應給付之計算標準與數額，在「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（84年11月18日），已有明確規定，為確定之法律行為。就公法上原因發生財產上給付之事實行為而論，原告依法退休時，已發生「因公法上原因發生財產上之給付」事實，因給付事實與權責清楚，故自得依法逕提給付訴訟。無庸再行經確認或課予義務之訴願（復審）先行程序。
2.原告提行政訴訟主張，係要求被告依前工作年資時，所適用之優存要點，為84年11月18日發布之「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」核給優存數額，而非依100年2月1日發布之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」核給，要求給付者為該二法令計算之差額。更與原裁定書所稱之「嗣被告修訂（法律用語應為：
「修正」）公務人員退休資遣撫卹法並於民國106年8月9日公布，其......優惠存款之金額、利率等均溯及減少」之新增減損，毫無關聯。按訴之標的不同，所適用法條亦不同。原裁定所據舉事實與所引用法條，顯有錯誤。
二、實體事項
（一）按原100年2月1日優存辦法涉有違憲，顯有法規適用不當情事：
1.按被告之答辯，敘明：「1.本案系爭公務人員優惠存款制度之建立背景，係考量早期公務人員待遇及退休金微薄，為照顧退休人員生活而為之政策性福利措施。惟隨社會環境變遷、銀行低利率之趨勢及國家整體財政負擔日漸沉重之情形下，政府著手推動各項調整措施，並自84年7月1日開始實施公務人員退撫新制，採取斷源措施，明定退撫新制實施後年資核給之一次退休金及公保養老給付，均不得再辦理優惠存款，以漸進取消優惠存款制度。」而肯認100年2月1日訂定發布施行之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」（以下簡稱為優存辦法）之適當性。然原所述「優惠存款制度之建立背景，係考量早期公務人員待遇及退休金微薄，為照顧退休人員生活而為之政策性福利措施。」等內容，係出自被告銓敘部100年1月7日部退二字第0000000000所附之說明書（釋字第717號解釋參照），然該項說明，係被告片面之說詞，顯與立法背景、事實不符，亦與司法院大法官釋字第280號解釋「年金制度未建立前之過渡措施」有違，優存實具有公教保險年金之意旨，概同「勞保年金」性質，而非僅為所稱之「政策性福利措施」。且該優存辦法對政府員工84年以前已成就勞務給付事實要件之年資溯及適用，而削減其退休所得，而非對該辦法制定後之工作年資才適用，顯已涉及法律的真正溯及既往，為立法原則所應禁止。
2.被告銓敘部依105年5月11日公布「公務人員退休法」（分於99年8月4日及104年12月2日修正，以下簡稱「退休法」）第三十二條（支領月退之退休所得比率上限）及100年2月1日訂定發布「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」（以下簡稱「新優存辦法」）第四條及第五條（支領月退公保養老給付得優存利息之退休所得比率上限）所核定之退休所得優存利息，以事後所得替代率限制，減損人民退休所得之優惠存款利息等規定，有侵奪人民之財產權、危及老年生存權、違反平等權等權利保障等情事，已然違反憲法第15條「對人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」、憲法第7條對人民平等權之保障，以及維繫法安定性之法不溯既往、信賴保護與制度性保障等憲法基本原則，已涉客觀上具體違憲事實。其具體指摘事實及理由謹述明如下：
(1)優惠存款利息為退休所得：按優惠存款利息係屬退休所得，為被告所不爭事項。公務人員退休法第32條第3項明訂：「退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算。」第5項：「第一項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前二項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。」（公務人員退休法第32條參照）。
(2)退休所得為員工之工作財產權：在我國司法實務上，肯認退休所得為延遲給付薪資（臺灣高等法院93年度勞上字第29號判決參照）。最高法院判決亦肯定「退休金為勞工平時所付出勞務而尚未獲得雇主足額給付之工資，應屬遞延工資給付之性質。」（最高法院92年度台上字第2152號判決參照、最高法院91年台上字第1040號判決參照）。按「公務人員退休法」（99年8月4日、104年12年2日及105年5月11日修正）第32條第3項：「退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算」，又查「公務人員退休資遣撫卹法」（106年8月9日公布，以下簡稱「新退撫法」）第73條規定：「公務人員或其遺族請領退撫給與及優存利息等權利，應於行政程序法所定公法上請求權時效內為之。」係將兩者之請領權利並列，依一般法律原則，該二者係屬同一性質權利，爰無論原法或退撫新法，均認定優存利息與其他退休所得，同屬憲法第15條所明定保障之人民財產權，此亦為被告銓敘部所不爭點，優存利息係屬延遲給付薪資之一部，乃勞務報酬，非屬政府之授益施惠，為憲法第15條明定應予保障之「財產權」。
(3)退休所得之優存利息所得為員工付出勞務對價：退休所得之優存利息所得為員工付出勞務對價，是政府雇主於員工退休時，應給付退休所得之債務關係，自不得於事後另訂法規逃避應支付責任。依民法第153條所示契約原則，原告等自民國84年7月1日前，即接受政府雇主所期約之法定工作條件，依法受任於政府機關從事服務。其未來之退休所得，由政府雇主依工作當時之退休法令期約給與，作為未來退休時之遞延所得給付，均為員工付出勞務之對價。其退休所得，包含退休金及公保養老優存利息，係屬延遲給付薪資，乃勞務報酬。
(4)優存利息為退休所得，係依工作年資及薪級計算之勞務對價，非政策性福利措施：
優存利息係依員工提供勞務之退休所得。退休給與是工作契約之債權、債務關係，並非無對價之政府對人民之政策性福利措施或授益處分。政府員工退休時之公保養老金本金得辦理優存數額，均依工作時法規約定：工作年資、薪級等條件，核算得辦理優存本金數額與應給付優惠存款利息，作為退休所得給予。自民國63年至84年以來，優存利息均為政府雇主所約定政府員工工作條件的常態性、經常性退休所得給付。實施數十年來，已為經常性退休所得給付，並為法定義務之預算編列項目。並非如被告銓敘部所狡稱之「於退休金額度偏低時之政策性補貼，而非獨立於退休金外之經常性退休給付」，惡意誤導不知者誤解為社會福利或政府片面授益行為。退休所得之優存利息並非政策福利性補貼，係為員工付出勞務之對價，雇主不能背棄對勞務應付之債務責任。公保養老本金優惠存款雖以「利息」為名，但係固定最低利率，已無涉金融市場利率，而實為分期退休所得給付。與被告銓敘部所狡稱之「且此期間之經濟環境與市場利率變動甚鉅」亳無相關。退休所得之優存利息，為實質常態「制度性」與「經常性」之分期退休所得，且為法定義務項目之預算編列，而非政策性補貼預算。優存退休所得係依工作年資及薪級計算之勞務對價，年資愈高，薪級愈高者，則核計可優存數額愈越高（見「原優存要點」附表）。故優存利息並不是對退休所得偏低者之政策性補貼，亦非福利授益措施，而實為勞務之對價，洵屬人民之工作財產權。被告銓敘部稱已「政策性福利措施」，顯為狡稱托詞，而未備理由。
(5)優存利息為退休所得，無涉公共利益，無涉「財政困難」：
原告等退休所得之法律關係僅存在於雇主與員工之間，與他人無涉，因非社會福利，更無關「公益」，係人民之工作財產權。因此，並無被告銓敘部所狡稱之「社會公益」、「國家財政困難」實無相涉，更無所狡稱之「造成代際間權益關係失衡等問題」。真正需維護的「社會公益」，乃是政府雇主應信守誠信，遵守憲法對公務員的「制度性保障」與維護國家社會的穩定運作。查我國社會福利支出，依行政院主計總處統計顯示，99年社會福利經費預算占政府總預算歲出之比例為19.0%，逐年增加，至106年已上升至24.1%，在政府各類歲出所佔比例最大。相反的，屬於法定義務支出的退休撫卹支出比例，卻自99年的8.0%，逐年下降，已降至106年的7.1%。不僅無涉「公益」，更無所稱「預算之不當排擠」情事。再就政府財政狀況分析，政府近年稅收年年超徵，連續4年超收多達5,204億元，且中央政府總預算持續成長，退撫經費占比逐年降低。以在106年規劃過時輕軌建設的「前瞻計畫」為例，編列達1兆4千多億預算穩定支應。足証國家財政收支穩健，並無被告銓敘部所狡稱「國家財政困難」問題，更無所稱之：「避免優惠存款利息差額造成國家財政嚴重負擔，進而產生排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）」之情事。是以國家收支穩健，無涉所稱國家財政或社會公益問題。
(6)公保養老給付優存利息概等同「公保年金」：公保養老優存利息，係依舊制工作年資及退休時薪級核算可存本金數額的分期退休給與，視同為「準保險養老年金」。司法院大法官會議第280號解釋已敘明優惠存款具有年金的代位性質，爰此，優惠存款利息實為分期給予之養老年金。尤其甚者，等同社會保險的公教保險養老給付優存利息，其繳費費率高於「勞工保險」一倍半（勞保繳費費率10%，自付20%，員工實際繳費費率為2%；公保繳費費率8.83%，自付35%，員工實際繳費費率為3.0905%；換言之，公保的員工實際繳費費率為勞保的1.5倍）。然而，公保的給付標準則低「勞工保險老年給付年金」（依勞保投保年資，每年為1.55%所得替代率計算，20年為32%，30年為46.5%）。然而「準公保年金」優存利息之最高僅能採計20年舊制年資（最高只能存36個月本俸的本金），其所得替代率祇有27%。亦低於「國際勞工組織」（ILO）第128號公約之最低老年給付標準，投保30年至少應有45%所得替代率。
(7)設定所得替代率上限違反憲法保障平等權：「公務人員退休法」（99年8月4日、104年12年2日及
105年5月11日修正）第32條（支領月退之退休所得比率上限）及「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」（100年2月1日訂定發布）第5條（支領月退公保養老給付得優存利息之退休所得比率上限）所核定之退休所得優存利息，以事後所得替代率限制，減損人民退休所得之優惠存款利息等規定，違反憲法保障之平等原則。按政府立法規定企業雇主支付勞工之退休金，並未限定有最高所得替代率（勞工退休金條例參照）。一般職工包含勞退及勞保的退休給付，均無最高所得替代率限制，更無荒謬的將兩者併計總所得替代率上限予以限制！而在實務上，加計勞保年金與勞退金的所得替代率亦可能超過百分之百。（以勞工的勞退新制35年年資，勞保所得替代率為
54.25%，勞退的所得替代率，以雇主與勞工各提撥6%，國際退休基金正常效益7%，國人平均壽命80歲餘命為20年估算。合計勞保與勞退的所得替代率，可達215%)。因此，政府雇主自不應違反憲法平等權保障，在毫無任何正當理由下，對政府員工退休金另為最高「所得替代率」限制。而政府雇主自身卻以99年8月4日修正公布之「公務人員退休法」（99年8月4日、104年12月2日及105年5月11日修正）第32條，於員工工作事實已成就，勞務已給付完成後，片面設定退休所得替代率上限之限制，並溯及既往已完成之工作年資適用（公務人員退休法第32條及100年2月1日發布之退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第4條參照），又無任何差別對待之正當理由，顯已違反法律均等對待原則。
(8)設定所得替代率減損違反比例原則：被告依「公務人員退休法」（99年8月4日、104年12月2日及105年5月11日修正）第32條（支領月退之退休所得比率上限）及「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」（100年2月1日訂定發布）第5條（支領月退公保養老給付得優存利息之退休所得比率上限）所核定之退休所得優存利息，以事後所得替代率限制，減損原告優惠存款利息之退休所得財產權，其所採手段與目的之達成並無任何實質關聯性，其手段亦未具適切性。
(9)法令對過往年資溯及適用，已違反憲法保障法安定性之法不溯既往原則：
查公保養老給付的優惠存款，於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」（63年12月17日發布，84年11月18日修正，以下簡稱「原優存要點」）。其後迭經多次修正，但並未涉及給付核心與本質權利，且自修法後適用生效。公務人員退休制度自84年7月1日起改為儲金制（84年1月28日修正之公務人員退休法參照），雖對新工作年資停止辦理優存，但對84年7月1日以前已完成之舊制工作年資，則仍依當時退休法令給與規定辦理，亦不溯既往。爰此，政府雇主於100年2月1日訂定發布之「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」（以下簡稱「新優存辦法」），應自法令修正後之工作年資事實發生效力，方不違反法律不溯既往原則。即原告之公保養老優存利息退休所得，係依受任於政府服務時之「原優存要點」（84年11月18日修正）法令規定期約為工作待遇條件。原告等84年以前工作年資，已依約完成勞務，其工作事實已經成就並終結，為「已發生事件」，已完全實現其「構成要件事實」（釋字第620號解釋參照）。因84年後新工作年資已無構成要件事實之實現可能，其舊制（84年以前）工作年資之「構成要件事實」已完全實現，不可能再有所增減。其據以計算優存所得之年資也已確立。據上，被告給付原告退休所得之公保養老優存利息，應依原告付出勞務時之「原優存要點」（84年11月18日修正）法令辦理，而非以事後修正之「新優存辦法100年2月1日訂定）辦理。「新優存辦法」（100年2月1日訂定）應只對修法後之工作年資事實發生效力，而不能對84年已完成勞務之年資適用。對84年以前已成就勞務給付之工作年資事實，既為「已發生事件」，其「構成要件事實」亦完全實現。對已付出勞務、已工作終結之事實，自不應溯及適用，否則即涉及法所不許之「真正溯及既往」（釋字第574號、第577號、第629號、第717號及第751號解釋參照）
(10)法令對過往年資溯及適用，已違反憲法保障法安定性之信賴保護原則：
釋字第717號解釋亦肯認公教人員退休所得之優存利息的信賴利益在憲法上值得保護。系爭優存要點並未訂有實施期限，且其實施迄至九十五年修正增訂系爭規定，歷時已久，客觀上可使規範對象預期將繼續施行，公教人員不免將優惠存款作為其繼續服務與否之考量。且公教人員退休後，多數無法如退休前按月領取相同額度之薪給，故符合優惠存款資格之公教人員於退休時，因有系爭要點之規定，多將優惠存款之利益，納入其退休後之財務規劃或作為考量自願退休與否之重要因素；尤其於面臨一次領取或按月領取退休金之抉擇時，亦必然以此為其計算比較之基礎，從而應認得享優惠存款之退休公教人員就系爭要點所提供之優惠存款措施，在客觀上已具體表現其信賴，而非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上亦值得保護。
(11)對應信賴保護之權利，無涉公益又未予合理補償：然被告銓敘部所依「公務人員退休法」（99年8月4日、104年12月2日及105年5月11日修正）及新優存辦法100年2月1日訂定）既嚴重違反憲法，侵害憲法對「核心基本權利」人民財產權及生存權之保障，違反憲法對「基本權利限制的限制」。依法律不溯既往原則，修正法令本應自法規修正後生效。復依法律比例原則（行政程序法第7條參照），縱令考量所得替代率不高於現職者，亦不應逾越必要程度，並對其財產損失，應予合理補償。然而，被告銓敘部依「公務人員退休法」第32條第3項第1款：「一、支領月退休金人員，核定退休年資二十五年以下者，以百分之七十五為上限；」竟然以不合理加計總所得替代率，遽然刪減至百分之七十五，巨幅侵奪員工退休所得優存利息之財產權，已逾越必要程度，嚴重違反比例原則，且並未予以任何補償！
三、按被告於審定原告優惠存款，其所適用原優存辦法相關法令既有違憲之虞，而依原告84年工作年資時所適用之原優存要點，據以審定原告之退休年資、本俸額、月退休金金額等資料，復依循原公務人員退休法、原優存要點所設定公式計算而得之得辦理優惠存款金額，既已明確。而相關退休給付或得辦理優惠存款金額，既有原優存要點相關法令可供審定所依，則原告自有以給付訴訟直接請求給付之基礎（行政訴訟法第8條、及最高行政法院98年判字第147號判決參照）。是原告聲明請求被原告及其他被告，以合一確定給付標的，給付優惠存款利息差額及遲延利息，洵屬有據等情。
四、並聲明：
（一）被告應給付原告等人如附表（本院卷第125頁）所示自退休起累計優存退休所得被減數額欄所示之優存退休所得差額，並自書狀送達被告翌日起至清償日止，按年利率5％計算之利息。
（二）第一、二審訴訟費用均由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告等人提起給付訴訟，程序上並不合法：查行政訴訟法第8條規定，於學理上稱為「一般給付之訴」之訴訟類型，其目的乃在實現公法上給付請求權而設。又以上述訴訟法第8條所定一般給付之訴，相對於其他以行政處分為標的之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有備位性質，若其他訴訟類型得以提供原告權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地（臺北高等行政法院95年9月29日94年度簡字第01042號裁定參照）。再就立法意旨觀之，人民欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得直接行使給付請求權者為限，如依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起撤銷訴訟或課予義務訴訟；或於提起撤銷訴訟或課予義務訴訟時，併同請求給付，尚不得直接提起給付訴訟（最高行政法院92年10月23日92年度判字第1429號判決參照）。今原告等依訴訟法第8條規定提起給付訴訟，顯與法不合。
二、關於原告主張84年6月30日以前年資始得辦理公保優存，其公保優存金額應依63年12月17日發布之優存要點之規定核算，否則將違反信賴保護及法律不溯及既往原則並侵害其財產權部分：
（一）公保優存金額之核算應依優存辦法規定辦理部分：查中央法規標準法第18條規定，主管機關對於人民聲請許可案件之處理，必須在處理程序進行中法規有變更者，始得適用實體從舊程序從新之原則，原則應以行為時之法令為據。
本案並無在原告申請後、本部處理程序終結前，發生法規變更之情形，與上開之規定情形有別，爰仍應以原告成就退休條件後，於申請退休時所適用之退休法及優存辦法規定，核算其優惠存款之金額。
（二）有關違反信賴保護及法律不溯及既往原則部分：
1.依據司法院釋字第525號解釋理由書所載，制定或發布法規之機關，基於公益之考量（即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時），自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若人民因信賴先前法規繼續施行而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害；至於純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，因任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。另參照司法院釋字第717號解釋理由書所載，所謂禁止法律溯及既往應指禁止真正溯及既往，對於構成要件與事實於新法規施行前已開始進行，但法律效果仍發生在法律生效後之情形，實際上並未溯及既往；至於新法規施行後始辦理退休者，以其構成要件與事實於新法規施行後始完全實現，自應適用新法規。
2.原告主張其84年7月1日以前工作年資，已依約完成勞務，應成就適用優存要點而有信賴保護及法律不溯及既往原則之適用一節，茲以優存要點實施期間，原告成就退休條件且申請自願退休之事實尚未發生，並不符合辦理優惠存款要件，此時對於原告而言，僅屬期待利益，並無損害權利之情形，自無信賴保護及法律溯及不既往原則之適用問題。
（三）有關侵害原告財產權部分：
1.查最高行政法院93年度判字第78號判決亦謂：優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費係由支給機關編列預算支應且須經立法機關審查通過；復由優惠存款制度之建制緣起可知，優惠存款制度係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活而於公務人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前，所建立之過渡、政策性措施。
2.依前所述，由於退休公務人員優惠存款係屬政策性福利措施，於政府預算有限之情況下，本部基於主管機關之立場，自得本於退休法之授權意旨，衡酌整體社經環境之變遷，就優惠存款之適用對象與範圍，適度以法規命令調整規範之，以期有限之資源發揮最大之效益，俾更切合退休法之立法目的。復以公保養老給付優惠存款超額利息係由各級政府編列預算補貼，本質上仍屬政策性福利措施、公法上之給付，本須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理，並非憲法層次之財產權；況本部依原告退休生效時所適用之優存辦法規定，核算其公保養老給付得辦理優惠存款金額，既不生法令溯及適用與違反信賴保護原則之問題，當無侵害原告財產權之虞。
三、關於原告主張退休法及優存辦法規範支領月退休金人員之每月退休所得，如超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限一定百分比之方式，則減少其辦理優存金額之規定，違反法律均等原則及比例原則部分：
參照司法院釋字第717號解釋理由書所載，考量優惠存款制度之性質本係政府對早期公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼，並非獨立於退休金外之經常性退休給付，爰修正為一般退休制度應含之所得替代率，並納入高低職等承受變動能力之差異，參酌國際勞工組織所訂退休所得之所得替代率，設置所得上限百分比，以消除或減少部分不合理情形，緩和預算之不當排擠效果。據此，衡酌系爭規定所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益，系爭規定所採措施尚未逾越必要合理之程度，故未違反信賴保護原則及比例原則。從而，本部依前述退休法及優存辦法規範，計算原告之每月退休所得不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限一定百分比之方式，否則減少其辦理優存金額之規定，依上述司法院釋字第717號解釋理由書，並未如原告所稱有違反法律均等原則及比例原則。
四、關於原告主張退休法第32條並未明文授權優存辦法第4條第2項得將退休法第30條第2項第2款支領之月補償金納入退休所得計算一節：
（一）按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。至於行政機關所發布之法規命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（司法院釋字第480號解釋參照）。
（二）查退休法第32條第5項條文，已明文規範該條所定退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，授權由考試院會同行政院以辦法定之。因此，優存辦法基於上開退休法授權，於該辦法第4條第2項規範每月退休所得為月退休金及公保養老給付每月優惠存款利息之合計金額，其中月退休金包含依退休法第30條第2項第2款所支領之月補償金，自屬適法，尚無原告所言退休法第32條未明文授權情事。
（三）至於優存辦法第4條第2項將每月退休所得之內涵，包含依退休法第30條第2項第2款支領之月補償金立法意旨，主要係考量該項給與係對於因退撫新制實施而減少之月退休金給予補償，且按月支給，其性質屬月退休金之一部分，爰明確規定支領該項月補償金者，應予計入退休所得。因此，退休法第32條及優存辦法係規範支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限一定百分比之方式，否則減少其辦理優存金額。然而，退休法第30條第2項第2款支領之月補償金之性質既屬於月退休金之一部分，則應計入退休所得，方符合前述立法意旨之規範等語，資為抗辯。
五、並聲明：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告101年10月30日部退三字第1013657302號函（見原審卷第47至52頁）、被告100年9月9日部退字第1003473594號函（見原審卷第53至55頁）、被告103年6月3日部退五字第1033853158號函（見原審卷第56至60頁）、被告100年9月30日部退字第1003489127號函（見原審卷第61至63頁）、被告101年7月10日部退三字第1013622123號函（見原審卷第64至68頁）、被告98年3月25日部退一字第0983013320號函（見原審卷第69至72頁）、被告100年6月9日部退二字第1003381823號函（見原審卷第73至74頁）、被告96年2月12日部退四字第0962747623號函（見原審卷第75至78頁）、被告96年4月4日部退四字第0962775007號函（見原審卷第79至83頁）、被告94年5月1日部退四字第0962794612號函（見原審卷第84至87頁）、被告100年6月27日部退二字第1003382264號函（見原審卷第89至91頁）、被告96年2月8日部退四字第0962743618號函（見原審卷第92至94頁）、被告100年3月16日部退四字第1003327297號函（見原審卷第95至97頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
原告之訴是否符合行政訴訟法第8條一般給付訴訟要件﹖
伍、本院之判斷：
一、按人民欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得直接行使給付請求權者為限，如依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起撤銷訴訟或課予義務訴訟；或於提起撤銷訴訟或課予義務訴訟時，併同請求給付，尚不得直接提起給付訴訟（最高行政法院92年10月23日92年度判字第1429號判決參照）；是人民對行政機關為公法上給付請求，如涉及行政處分之作成，即應於課予義務訴訟中併為請求，倘當事人係提起一般給付訴訟，嗣經法院行使闡明權後，仍堅持提一般給付訴訟，因其未先獲授益處分之作成，並無公法上財產給付關係，不合於行政訴訟法第8條所規定「因公法上原因發生財產上之給付」之要件，其所提給付之訴即屬無理由（最高行政法院108年裁字第822號裁定發回理由參照）。
二、查本件原告主張略以渠等業已退休並依年資核算公保養老給付金額辦理優惠存款暨領取利息，嗣被告修訂公務人員退休資遣撫卹法並於民國106年8月9日公布，其第35條、第36條規定對原告等84年以前年資之公保一次養老給付可辦理優惠存款之金額、利率等均溯及減少，與憲法保障人民財產權、釋字第717號解釋有違，為此起訴請求被告應給付原告等人如起訴狀附表所示自退休起累計優存退休所得被減數額欄所示之優存退休所得差額等語。惟按「公務人員退休法第32條」、（100年2月1日施行之）「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」第1條、第2條及第3條規定，退休公務人員辦理公保養老給付優惠存款時，第1階段應依退休法第32條第3項第1款規定，核計其退休所得上限比率，第2階段應依優存辦法第4條第3項及第4項規定，核計退休所得上限比率，並依前述2階段所計得之公保優存金額與優存辦法第3條之附表計算金額比較後，取較低金額辦理優惠存款，從而，原告等可得辦理之優惠存款金額，並非公法上可直接行使之給付請求權，而須先經行政機關核定其給付請求權金額。被告並已就原告等可得辦理之優惠存款金額，分別作成行政處分通知原告等（見本院106訴字第1512號卷第47-97頁），是原告若對渠等可得辦理之優惠存款金額不服，於提起一般給付訴訟之前，應先就被告前揭核定優惠存款金額之行政處分，提起撤銷訴訟或課予義務訴訟；或於提起撤銷訴訟或課予義務訴訟時，併同請求給付，尚不得直接提起給付訴訟，但原告未就被告前揭行政處分提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，仍堅提本件之給付訴訟，依前揭說明，應認其起訴為無理由。
三、綜上，原告之訴為無理由，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第104條、第98條第1項前段，民事訴訟法第85條、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 14 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 11 月 14 日
書記官 簡若芸