臺北高等行政法院判決
108年度訴更一字第9號108年3月28日辯論終結原 告 蔡咸茂
陳福國陳桃英陳福財陳兆璇共 同訴訟代理人 陳郁婷 律師複 代理人 王介文 律師被 告 財政部關務署高雄關代 表 人 陳金標（關務長）訴訟代理人 楊譜諺 律師上列當事人間請求讓售國有土地事件，原告不服行政院中華民國105年11月2日院臺訴字第1050182231號訴願決定，提起行政訴訟，經本院106年度訴字第176號判決後，最高行政法院以107年度判字第744號判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告於前審主張之訴之聲明為：「被告國防部軍備局（下稱軍備局）或財政部關務署高雄關應將金門縣○○鎮○○段○○○○○號之土地分割，並依民國101年4月16日複丈成果圖所示暫編為金門縣○○鎮○○段○○○○○○○○號之土地讓售予原告蔡咸茂、陳福國、陳桃英、陳福財及陳兆璇以應有部分各五分之一比例分別共有」（前審卷第499頁），嗣經最高行政法院以107年度判字第744號判決（下稱最高行判決）廢棄本院106年度訴字第176號判決（下稱前審判決）發回本院審理中，原告隨即基於最高行判決發回所持之法律見解，提出108年2月26日行政補充理由暨一部撤回起訴狀（本院卷第99至151頁），其中撤回以軍備局為被告部分之訴，業據軍備局同意在卷（本院卷第403頁之筆錄），依行政訴訟法第113條規定已生訴之撤回效力，不在本件審理範圍；另對被告訴之聲明部分，則變更為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應對陳桂樹104年9月11日申請案，作成准予依金門縣地政局101年4月16日土地複丈成果圖所示暫編為金門縣○○鎮○○段○○○○○○○○號土地讓售予陳桂樹之行政處分」（本院卷第403頁之筆錄），合先敘明。
二、事實概要：
(一)原告之被繼承人陳桂樹前於102年12月4日即曾向軍備局提出陳情書，以金門縣金湖鎮（下稱金湖鎮）湖字57885地號土地（嗣辦理地籍總歸戶更正段名地號為塔后段1030地號，下稱系爭土地）係其先父留傳祖產，50年代遭前金門防衛司令部擴建塔后軍米廠占用，70年合併相關占用土地，土地登記簿僅標示部登載資料，所有權部無紀錄，74年間經金門縣政府以無主土地代管期滿依法逕為登記為國有，標示部原始登載面積6公畝60平方公尺，約與其持有時面積相當，主張足以證明系爭土地內包含其遭占用部分，並以軍備局既同意塔后軍米廠範圍內之塔后段1028地號土地可由原土地所有權人依行為時離島建設條例（下稱離島條例）第9條第1項規定購回，可見軍備局就系爭土地將廢棄或重新規劃使用等情為由，請求將系爭土地列入還地於民或購回土地清冊內，或提供其他補救程序，供其據以申請歸還（或購回），經軍備局工程營產中心（下稱工營中心）以102年12月13日備工土獲字第1020017962號令請工營中心南部地區工程營產處（下稱南工處）逕洽陳桂樹說明系爭土地不符合行為時離島條例第9條購回規定後，陳桂樹陸續向工營中心、軍備局等機關陳情。其間經金門縣金湖鎮公所以104年7月15日汀民字第104008014號證明書，證明系爭土地內依金門縣地政局土地複丈結果通知書暫編塔后段1030-14地號、面積為694平方公尺之1筆土地（下稱系爭暫編土地），為陳桂樹之祖傳遺業，屬陳桂樹1人所有，陳桂樹隨即於104年9月11日依離島條例第9條第5項，向南工處申請讓售系爭暫編土地（下稱系爭申請）。
(二)因被告前即以103年12月11日高普機字第1031036132號函請工營中心移撥「塔后一營區」土地建物（含系爭土地），並經工營中心同意在案，被告提出申請後，行政院於104年9月17日以院授財產公字第10400275730號函（下稱行政院104年9月17日函）核定撥用系爭土地予被告，經陳桂樹續陳請南工處、被告暫停撥用、點交程序，向被告、行政院等陳情，及於105年2月15日向行政院提起訴願，請求依訴願法第82條規定擇定應作為機關辦理讓售系爭暫編土地事宜。訴願中被告基於工營中心104年11月6日備工土獲字第1040012501號函轉請其處理系爭申請之故，遂以105年3月24日高普秘字第1051005991號函（下稱原處分），基於系爭土地仍有公用必要為由，否准陳桂樹所請，陳桂樹於105年3月30日表明異議後之同年4月8日死亡，經原告聲明承受訴願後，行政院以被告拒絕讓售系爭暫編土地予陳桂樹之行為非行政處分，而為訴願不受理決定。原告不服，乃提起行政訴訟，遞經本院前審判決）駁回原告之訴、最高行判決將前審判決廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
(一)原處分既係被告作成，本件訴願管轄機關即應為財政部，而非行政院，行政院未依法將本件訴願移送財政部，所自為訴願不受理決定，即有管轄錯誤之違法，所持被告之拒絕讓售申請非屬行政處分之理由，亦有適用法規錯誤之情形，自應撤銷違法訴願決定並移由財政部為訴願審議。
(二)原告之被繼承人陳桂樹為系爭土地（包含系爭暫編土地）原所有人，符合離島條例第9條第5項規定「原土地所有人」要件，否則，由系爭土地上存有陳桂樹所有之廁所與一口井，金門縣政府亦曾向陳桂樹發放青苗、水井與廁所補償費等情事，亦可認其符合離島條例第9條第5項規定「原占有人」要件，系爭土地未經有償徵收或價購即登記為公有，且於戰地政務終止前其上曾有工寮、廁所等建物存在，亦符合離島條例第9條第5項規定「非經有償徵收或價購等程序登記為公有」與「戰地政務終止前地上已有建物」等要件。又陳桂樹提出系爭申請時，系爭土地尚未經行政院核定撥用予被告，斯時即符合「無公用」要件，被告撥用目的擬作為宿舍使用，亦違反「公用」為公共建設之要件，更不應將已經使用擴張解釋為申請使用，被告之撥用申請明顯違法而無效，又縱認被告之撥用申請合法，亦不應將「已經使用」擴張解釋為「申請使用」，被告於105年1月始有實際使用系爭土地之情事，亦即系爭申請提出時，即已符合離島條例第9條第5項規定，原告基於繼承人之地位，自得依前開規定對被告為訴之聲明所示之請求等語。
(三)並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應對陳桂樹之系爭申請，作成准予依金門縣地政局101年4月16日土地複丈成果圖所示之系爭暫編土地讓售予陳桂樹之行政處分。
四、本件被告則以：
(一)系爭土地（含系爭暫編土地）自始即登記為國有土地，再由59年前發放及領取補償費之資料，針對徵用民地之原土地所有權人有額外補償，對陳桂樹之補償卻僅限於水井、作物、廁所等項目，均可見原告之被繼承人陳桂樹或原告，均非系爭土地之原所有權人，不得依離島條例第9條第5項規定為本件請求，原告自亦無從本於繼承人地位為請求。另陳桂樹前領取青苗補償後即已放棄占有，亦不得再基於占有人地位請求，且離島條例第9條第5項亦無原土地占有人之繼承人得適用該規定請求之明文，系爭土地上更不符「已有建物」之要件，且被告於103年12月11日即已申請撥用系爭土地，顯早於陳桂樹申請讓售之時點，而有依法申請撥用以供公務用或公共使用之意思，並非「無公用之情形」，是原告繼承陳桂樹之系爭申請所為請求，確實不符離島條例第9條第5項規定，被告因而以原處分否准系爭申請，亦無違誤等語，資為抗辯。
(二)並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告之被繼承人陳桂樹102年12月4日陳情書、104年8月17日陳情書、104年10月18日陳情書、105年1月19日陳情書、105年2月15日訴願書、105年3月30日陳情書（本院卷第289至291、323至325、353至357、361至365、369至373、375至376頁）、103年2月11日陳情案澄清書函（前審卷第123至125頁）、系爭申請書（前審卷第134頁）、工營中心102年12月13日備工土獲字第1020017962號令、103年1月10日備工土獲字第1030000487號書函（前審卷第118頁、122頁）、104年11月6日備工土獲字第1040012501號函（本院卷第360頁）、金門縣金湖鎮公所104年7月15日汀民字第104008014號證明書（本院卷第205頁）、被告103年12月11日高普機字第1031036132號函（前審卷第127頁）、行政院104年9月17日函（前審卷第135至137頁）、原處分（本院卷第179至180頁）、訴願決定（本院卷第183至193頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：本件訴願決定有無管轄錯誤之違法？系爭暫編土地是否為被告所持有保管中？原告依離島條例第9條第5項，對被告為如訴之聲明所示請求，是否有理由？
六、本院之判斷如下：
(一)按訴願法第4條第6款規定：「訴願之管轄如左：…六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。…。」第61條規定：
「（第1項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）前項收受之機關應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，原則上應依訴願法第4條各款規定之「法定訴願管轄機關」以定其受理訴願機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。此外，參照最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議（二）決議意旨：「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，本院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」可見訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項及法定權限，故行政法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，當事人縱未指摘，亦應為撤銷訴願決定之判決（最高行政法院104年度判字第601號判決意旨參照）。
(二)次按離島條例第9條第5項規定：「金門地區土地，非經有償徵收或價購等程序登記為公有，於實施戰地政務終止前，其地上已有建物或墳墓等足資證明其所有者，原土地所有人或其繼承人或占有人得於本條例中華民國102年12月20日修正施行之日起5年內檢附相關證明文件申請土地管理機關會同地政機關勘查，經確認屬實且無公用之情形者，得就其建物、墳墓所在位置核算面積，並按申請收件日當年度公告地價計價讓售其土地。」可知受理申請讓售之行政機關當為土地管理機關。
(三)經查，本件原告之被繼承人陳桂樹依離島條例第9條第5項規定向南工處提出系爭申請時，系爭暫編土地尚非被告所有，惟嗣後業經以行政院104年9月17日函（前審卷第135至137頁），除就系爭土地（包含系爭暫編土地）准依國有財產法第33條規定變更為非公用財產外，並依同法第38條規定撥供被告使用，且於104年10月13日由陸軍金門防衛指揮部點交系爭土地（包含系爭暫編土地）與被告在案，有接管紀錄（前審卷第142至143頁）在卷可稽，可知在系爭申請經提出但尚未作成決定之期間，系爭土地（包括系爭暫編土地）之土地管理機關業由軍備局變更為被告，目前系爭土地登記之管理者確亦為被告，復有土地登記謄本影本（前審卷第270至272頁）在卷可參，則被告基於離島條例第9條第5項規定之土地管理機關地位，受理陳桂樹之系爭申請後，並依法定要件為審核認定後，以原處分否准系爭申請，核屬被告基於前開規定之職權而針對系爭申請案為具體決定之行政處分性質，此節且經最高行判決於發回理由中指明無訛，是陳桂樹就之不服，即應循序提起訴願、行政救濟，以資救濟，且依訴願法第4條第6款規定，正確訴願機關應為被告之上級機關即財政部。然而，陳桂樹不服原處分而先後於105年2月16日提出之訴願書、105年4月11日提出之補充陳述意見書(以上均為行政院收文日期），均有誤向非訴願管轄機關之行政院提起訴願之情，有訴願可閱卷內之各該書狀可憑，依訴願法第61條規定，此時收受前開訴願書狀之行政院本應移由正確訴願機關即財政部受理，始為正辦，本件行政院卻未察而自為訴願不受理決定，核屬管轄錯誤，揆諸前揭說明，應由本院將訴願不受理決定予以撤銷，由有管轄權之財政部另為訴願決定，方能維護原告之權益。
七、從而，本件原告之被繼承人陳桂樹不服原處分而提起訴願後死亡，並由原告基於繼承人之地位承受訴願後，卻未經正確訴願管轄機關即財政部為訴願決定，誤由無管轄權之行政院所為訴願不受理決定，既有管轄錯誤之違法，原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。至原告對被告所為其餘如訴之聲明所示請求，則尚待訴願前置程序之完成，目前結論既未定，兩造就此所為主張、舉證及攻擊防禦方法，本院自無法逕為審酌，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 魏式瑜法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 18 日
書記官 李淑貞