臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1414號109年6月9日辯論終結原 告 新北市私立淯薪托嬰中心代 表 人 黃聖凱訴訟代理人 劉上銘 律師
劉依萍 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 林秀穗
馬睿蘋上列當事人間兒童及少年福利與權益保障法事件，原告不服衛生福利部中華民國108年6月5日衛部法字第1080005794號訴願決定，向臺灣新北地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟（108年度簡字第88號），經該院裁定移送前來，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷。
確認原處分關於停辦一年部分為違法。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項定有明文。查本件原告起訴時，原聲明為「①訴願決定及原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。」，迄至本院民國109年3月3日準備程序時，經受命法官之闡明，將聲明調整為「①訴願決定及原處分關於罰鍰及停辦一年部分均撤銷。②確認原處分關於公布原告名稱（含負責人姓名）部分違法。③訴訟費用由被告負擔。」（本院卷一，第87頁），嗣因本院行言詞辯論時，原處分關於停辦部分已經執行完畢，原告乃再變更聲明為：「①訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷。②確認原處分關於停辦1年及公布原告名稱（含負責人姓名）部分均違法。③訴訟費用由被告負擔。」（本院卷二，第17頁）。經核與原訴請求之基礎事實相同，被告無異議而為相關答辯，且無礙於被告之防禦與訴訟之終結，本院認為適當，自應准許。
二、事實概要：緣原告為被告許可設立之兒童及少年福利機構。108年1月9日因民意代表依據檢舉披露原告托育人員有不當對待兒童情事，經被告同日派員稽查，認原告僱用之主管及托育人員有虐待或妨害兒童身心健康之情形，違反兒童及少年福利與權益保障法（以下稱為兒少法）第83條第1款規定，乃依行為時同法第107條第1項規定，以108年1月9日新北府社兒托字第1080060320號函（以下稱為原處分）處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，於文到即日起停辦1年並公布名稱「新北市私立淯薪托嬰中心（負責人：黃聖凱）」。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，向臺灣新北地方法院行政訴訟庭（以下簡稱為新北地院）提起本件行政訴訟，再經該院裁定移送前來。
三、本件原告主張：㈠被告未給予原告陳述意見之機會，有違行政罰法第4條及兒少法第107條規定：
⒈按行政程序法第102條、第103條，並按行政罰法第42條，
行政機關於作成處分前，應給予處分相對人陳述意見之機會。次按最高行政法院99年度判字第1367號判決略以：「行政程序法第103條第5款之『客觀上明白足以確認者』之定義…解釋過廣，將致處分機關給予該處分相對人陳述意見之機會相對減縮，…。」足見，所謂客觀上明白足以確認者，應先適用原則規定之行政程序法第102條規定，確認應給予相對人陳述意見機會，再適用例外之第103條得不給予陳述意見之機會之規定。再按法務部（90）法律字第003667號函釋略以：「所謂『…客觀上明白足以確認者』，不以行為人之違規事實經裁罰機關當場查獲即屬之，仍須依具體事實個別判斷之。」⒉查被告於108年1月9日派員至原告處進行稽查，並口頭承
認對於現場人員虐待情事皆知情，即於同日作成原處分。然被告急速作成原處分，則被告是否已就本件詳加調查，顯有疑問。次查被告稽查當下，原告負責人黃聖凱、抑或實際上負責人黃鈺婷不在場，在場人員僅有夏惠娟、陳慧婷、江佩柔三位人員，縱該托育人員對於影像不為爭執，然而，其立場不足以代表原告立場，進而推論出對於原處分不予爭執，且被告稱：「原處分機關至訴願人處稽查時，渠等對檢舉影像之內容，亦坦承不諱…」云云，足證被告亦自認是時確未給予原告陳述意見之機會。復查，相對人之陳述意見應包括事實上之陳述與法律上之陳述，然被告僅以事實已明確即剝奪原告陳述意見之機會，被告顯然違反行政程序法第103條第5款例外規定之適用應從嚴認定。另查，訴願決定略以：「訴願人就此自應負推定故意責任，其既未提出已盡監督義務之相關事證，自難免責。」等語，然查被告並未給予原告陳述意見之機會，又何能知悉監督義務之相關事證？嗣後又以未提出監督義務之相關事證對原告加以處罰，被告前後陳述，顯然相互齟齬。
㈡被告公布負責人姓名，核屬違法之行政處分：
⒈按行政罰法第4條，次按本件行為時應適用之108年1月2日
修正公布之兒少法第107條，當時兒少法無公告負責人姓名之相關規定。
⒉經查，依上揭兒少法規定，主管機關倘認兒童及少年福利
機構或兒童課後照顧服務班及中心違反第83條第1款至第4款而有情節嚴重之情形時，得公布該機構之名稱，本件原告之名稱係登記為新北市私立淯薪托嬰中心，被告自應僅公布新北市私立淯薪托嬰中心，而無權併予公布原告之負責人之姓名。況兒少法後於108年3月29日修正為情節嚴重者，得公布其名稱及負責人姓名，更可顯見修法前被告並無公告原告負責人姓名之權。次查，被告稱原告係獨資商號即一併公開負責人之姓名云云，然被告因機構之性質不同，進而予以差別待遇，被告所持理由又係為何？㈢原告確實已盡選任監督之責任，不符合行政罰法第7條之規定：
⒈按行政罰法第7條第1項規定，所謂故意，係指行為人對所
違反行政法上義務之客觀構成要件要素的認知，以及實現該構成要件之意志而言；至於過失，則指行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。
⒉查原告為妥善營運托嬰中心，對於托嬰中心訂有監督管理
措施，此有原告之新北市淯薪托嬰中心介紹手冊、主管人員夏惠娟考核表、托育人員陳慧婷、江佩柔考核表、行為人之良民證及核備文件、每月校務會議紀錄、淯薪中心line群組之訊息回報及訊息指導處理方式、新北市政府托嬰中心評鑑公文及總評表、原告對夏惠娟、陳慧婷、江佩柔之員工約聘書、新進人員訓練、教室內架設監視錄影畫面等可稽。足證原告確實有盡選任監督之義務，並無過失可言，是以，在原告並無過失之前提下，被告自不得科以罰鍰。
⒊次查原告實際負責人雖時時透過監視器畫面監督托嬰人員
之行為，仍無法即時察覺原告中心內有虐嬰情事之發生而予以避免之，更何況被告據以為原告有不當管教行為之影片係吹哨者所提供，從而難謂原告未盡管理之責。且原告早即設有監視錄影設備，以掌握原告中心內之狀況，縱因涉案之托育人員故意至監視器未能拍攝到之角落進行虐嬰情事，而無法立刻察覺此事，然原告確實已善盡管理監督之責。
⒋再查，108年1月9日被告到場稽核當日，原告托嬰中心備
有合格人員應計6位，然當日因黃盈蓁見媒體陣容龐大不敢進入、陳韋玲於前一日傳訊離職隔日即未到職，故稽查當日僅有5位（其中包含108年1月3日方到職而尚未向主管機關核備之人員1位，以及未滿20歲而尚不具合格托育資格人員1位），因此等突發狀況並非原告所得掌握，被告未就此詳查，顯有違誤。
⒌另查，就原告托嬰中心內所發生之不當管教案件經臺灣新
北地方檢察署偵查，原告負責人黃聖凱業已於109年5月8日獲得不起訴處分。依不起訴處分書可知，不當管教之行為人係刻意避開監視器所攝範圍進行該等不當管教行為，雖黃鈺婷已透過監視器設備時時監督托嬰中心之情形，仍無從知悉其等確有該不當管教行為，足證原告並無參與上開不當管教行為，亦無從知悉有該等不當管教行為之發生。
㈣原處分逕處以最重處罰30萬元罰鍰，為違法之行政處分：
⒈按行政程序法第10條及行政罰法第18條，法律上賦予行政
機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量非完全之放任，仍須遵守法律優越原則，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法律規範，否則即構成裁量瑕疵（最高行政法院106年度判字第492號判決參照）。次按新北市政府處理違反兒童及少年福利與權益保障法事件裁罰基準（以下簡稱為裁量基準）第33項次，初犯處以之罰鍰為6萬元、公布名稱，且限期一個月為改善。
⒉查原處分未審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所
生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並考量受處罰者之資力，並未滿足比例原則之要求，於原告第一次發生此情時，即處以最重之罰鍰及未按比例為停辦處分，顯為裁量瑕疵，且有違比例原則。
⒊次查，原告成立近10年來，向以維護嬰幼兒孩童之權益為
宗旨，更不可能容任本件涉案之托育人員繼續任職，亦無侵害危險再發生之可能。復查，被告稱夏姓主管對媒體表示那你想怎樣等回應云云，然此係夏姓主管個人行為，與原告是否盡監督管理義務有何干係，被告將此部分列為裁量之標準之一，此顯有不當聯結之情等情。並聲明求為判決：①訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷。②確認原處分關於停辦1年及公布原告名稱（含負責人姓名）部分均違法。③訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠關於原告稱被告未給予陳述意見之機會云云乙節：
⒈按行政程序法第103條第5款、行政罰法第42條但書第6款
規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。次按行政程序法第39條，行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。換言之，行政機關如採其他方法，已足以完成證據及事實之調查，非必要以書面通知相關之人陳述意見（最高行政法院93年2月26日93年度判字第157號判決參照）。
⒉查被告於108年1月9日查獲依對於原告中心錄像顯示，原
告中心多位工作人員，故意於監視器未拍攝到的角落處，對所照顧之未滿2歲之嬰幼兒有施虐之情事，且現場夏姓主管人員、江姓托育人員及陳姓托育人員，對於影像內的施暴事件，亦當場坦承，並以該等行為係一時情緒失控、合理管教、人力不足致需對哭鬧之嬰幼兒體罰為由推諉。鑒於本件涉案人員高達3人，並皆於不同時間點、針對不特定嬰幼兒有身心虐待之情事，又刻意避開監視器所得拍攝到的範圍外，顯見原告中心非首次發生違法情事。原告未盡監督義務之違規事實洵堪認定，被告縱未給予陳述意見之機會，亦不違反前揭規定。
⒊次按兒少法第81條，托嬰機構除所聘用之工作人員應具備
法令所訂之積極資格。又機構應以符合法定人力比，一比五之內部分工方式，委由其主管或托育人員為其善盡各項行政法上之義務。是以，托嬰中心經營者即原告本應有更高密度的監督及管理，以避免托育人員時而有不當照顧之情形。經查，原告僱用之主管及托育人員對於收托之未滿2歲幼兒有故意毆打等不當行為，致收托兒童之權益及身心發展受有嚴重損害，就此自應負推定故意責任。另查被告於108年1月9日稽查原告，發現實際收托幼兒26名，應置6名托育人員，惟現場僅有5名托育人員，且該5名托育人員中，僅有3名人員依法經被告核備，另2名人員並未依法函報主管機關核備，顯見原告就機構人員管理方式並未落實。是以，原告應就機構負起上開嬰幼兒之安全照顧確保、監督及防止等注意義務，如疏於注意，致生違反行政作為或不作為義務之結果，未能舉證自己無過失者之事證，亦難免責，即應受罰。
㈡關於原告稱被告違法公布原告負責人姓名云云乙節：
⒈按托嬰中心屬兒童及少年福利機構，雖為個人申請設置，
在性質上仍屬獨資商號，查獨資商號，並無獨立人格，以該商號為營業，所生權利義務仍歸諸出資之個人（最高行政法院84年度判字第1446號裁判意旨參照）。
⒉查兒少法第107條規定於108年4月24日公布修正為「…情
節嚴重者，得命其停辦1個月以上1年以下，或停辦並公布其名稱及負責人姓名。」，經查其修正理由為：「…為減少負責人變更機構名稱後重新營業招生之情形發生，爰增列違規遭停辦者，除公布機構名稱外，並應公布負責人之姓名…」，原告即以此稱被告無權併予公布原告負責人姓名云云，惟查原告中心性質上屬獨立商號，並無獨立人格，所生權利義務歸諸於出資之個人，中心及負責人實為同一權利義務主體，且依行政慣例，被告於本次修法前依兒少法第107條規定為公布名稱之行政處分案件，均將機構名稱與負責人姓名並列，衛生福利部相類案件亦同，顯見本次兒少法修法，僅係就原條文規定文字再予明確化。
⒊再按私立兒童及少年福利機構設立許可及管理辦法第2條
，可知同名稱之托嬰中心得以並存於不同行政區域，且時有此情形，導致混淆不明確之虞。故被告公告機構名稱時一併公告負責人名稱係為避免民眾混淆，以致恐慌。
⒋至於托嬰中心經營形態如為法人時，因法人具有獨立法人
格，與代表人為不同權利義務主體，若未一併公布代表人（負責人）之姓名，將造成代表人（負責人）變更機構名稱後重新營業招生之情形發生，或有逃避裁罰之虞，故本次修法增加負責人姓名之文字，具有同時解決經營型態為法人時，機構與負責人為不同權利主體之困境。是以，尚難就此推論被告違反行政罰法第4條而無公告機構負責人姓名之權。
㈢關於原告稱確實已盡選任監督之責任云云乙節：
⒈按托嬰中心的管理者，其職責包含確保現場提供專業且合
法的托育服務、落實人員管理及督導、強化衛生安全管控及因應現場需求設置相關設施設備等，以達到全面性的管理，此有被告提供予所轄各托嬰中心之新北市托嬰中心工作管理手冊可稽。
⒉次按兒少法第53條第1項第3款及第6款，就執行兒少業務
而知悉有不當管教情事者，規定應向主管機關通報。經查，不論是原告中心的主任或其他2名托育人員均於不同時間點為施虐行為，其他工作人員對於兒童受有虐待或傷害之情形依法應向主管機關通報。然原告對於其他工作人員無要求落實通報機制，致使本案虐嬰事件係經由其他人員透過家長民意代表其他管道揭露，顯見原告對於其工作人員未能善盡監督及防止之責任。至於原告雖稱實際負責人已不時透過監視器畫面監督管理原告托嬰中心狀況，從而已盡管理監督責任云云，惟查，原告如確已針對監視器畫面檢視托嬰中心現況，則應清楚明白其中心有哪些角落為監視器所覆蓋不及之範圍，並針對死角作出相應之調整，而非事發之後，一邊以監視設備作為管理依據，一邊以監視設備死角作為推諉藉口。況且原告實際負責人另身兼淯薪幼兒園園長，依實務經驗，其恐已無多餘時間及餘力來監督管理原告中心。是以，本件原告負責人黃聖凱本已未常於托嬰中心現場，其又將托嬰中心之監督管理任務交由依法須專職專任的幼兒園園長負責，自難謂已盡監督管理之責。
⒊再查，監視器之設置僅為托嬰中心管理方式之一，監督管
理尚包含人員之選任監督、教育訓練、人員情緒管理、嬰幼兒照顧方式等。經查原告所提事證中，行為人之一陳慧婷女士，於被告機關備查到職日期為107年3月26日，然查原告所提供之托育人員考核表，陳女士卻於107年1月31日便已接受考核，並於106年12月1日、106年12月29日、107年2月2日及107年3月2日校務會議紀錄簽名。原告顯已違反行為時兒童及少年福利機構設置標準第3條規定，未於聘任人員後於法定時間內報被告機關備查，原告顯未盡管理之責。又原告所提供的員工聘約書中，陳女士入園日期記載為106月10月30日，然依原告新進人員訓練表，陳女士報到時間係為107年3月26日，檢附資料前後不一，顯見中心內部文書陳述不實，原告稱已提出盡監督義務相關事證不足採信。
⒋另查，原告托育人員考核表中，受考核人及考評者除簽名
外，皆未標註時間，無法確認表單完整性。且據原告自述夏惠娟女士為104年4月開始聘僱，第一次考核僅有79分（考核時間為104年6月26日），惟第二次考核即刻改善為98分（考核時間為104年12月31日），先不論兩次考核間相隔幾乎半年，並未於主管人員考核成績不佳的第一時間逐項檢視成績不佳之原因以利人員輔導，夏女士於被告機關備查到職日期為103年3月26日，又與原告所自述之到職日期、員工聘約書中入園日期不符，顯見原告中心對於人員管理有所缺失。
㈣關於原告稱原處分違法逕對原告處以最重處罰30萬元罰鍰云云乙節：
⒈按針對情況較為特殊的個案，若適用裁量基準所導出的法
律效果顯不合理，執法者應於附具理由後，作出偏離裁量基準、但卻真正合乎母法授權裁量本意之決定（林三欽，裁量基準與裁量瑕疵一兼評最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議。法令月刊/第67卷第1期）。
次按裁量基準或裁罰基準僅是抽象的類型化標準，必須容許事實本質無法適當歸入類型的個案特殊情形的存在，而予以不同的處理，方能實踐具體個案正義（參照最高行政法院98年度判字第1416號判決）。再按兒少法第83條第1款及第107條第1項明定，違規行為主體乃兒童及少年福利機構，倘該機構之違規情節嚴重，即得命停辦並公布名稱，無須先命其改善。
⒉查托嬰中心之設置及管理，涉及嬰幼兒健康成長及嬰幼兒
安全照顧，以兒童為權利之主體，應受到包括法律的各種適當之特別保護，具有高度公益性，自應容許行政機關於執行公共任務及滿足公共需要時，斟酌一切與該案件有關之重要情形，以兒童最佳利益為優先考量，於法律規範內做出適當的裁量處分。次查本次事件涉案人員高達3人，且皆於不同時間點、針對不特定嬰幼兒有身心虐待之情事，並刻意避開監視器所得拍攝到的範圍外虐打嬰幼兒，可見原告中心非首次發生違法情事。又相關涉案人員事後不僅毫無悔意，且推諉、合理化其等行為。不僅影響稽查影片中之2名兒童身心受創，事後又有高達10位之嬰幼兒有因受暴或目睹受暴，而有心理諮商之需求。被告本於職權於兒少法第83條及第107條法規範內裁處原告最高罰緩30萬元外，並認該案事件，情節嚴重，倘不為停辦之處分，恐將另使其他送托該中心之嬰幼兒陷於危險之情境，造成更大之傷害等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
五、本件原告所僱用主管人員夏惠娟、托育人員江佩柔、陳惠婷等因涉有持鍋鏟毆擊兒童腳底、強制塞入窄櫃等行為，經檢舉並為媒體於108年1月9日報導，被告所屬社會局於同日對原告進行稽查，認原告為兒童及少年福利機構，違反兒少法第83條第1款規定而有虐待、妨害兒童身心健康情事，乃依行為時同法第107條第1項、裁罰基準項次33之規定，以原處分對原告裁處30萬元罰鍰、停辦1年並公布原告名稱，原告不服，經訴願駁回後提起本件行政訴訟之情，有新聞媒體報導畫面截圖（被告答辯狀證物卷，以下簡稱為證物卷，第124頁至第138頁）、被告所屬社會局托嬰中心稽查紀錄表（證物卷第106頁）、原處分與訴願決定（證物卷第1頁至第19頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎。原告主張對於所屬人員已盡選任監督責任，依行政罰法第7條規定應認無過失；且原處分有①作成前未給予原告陳述意見機會、②公布原告名稱時，連帶公告原告負責人姓名、③處最重罰鍰30萬元為裁量瑕疵等違法，請求撤銷原處分關於罰鍰與停辦部分，並確認公布原告名稱（含負責人姓名）部分為違法。被告則否認原告主張，並以上開情詞置辯，則本件應予審究者乃為原告是否有違反兒少法第83條第1款之行為？被告認定原告有主觀責任要件，而依行為時同法第107條第1項規定作成原處分，以及原處分之罰鍰金額、公布負責人姓名、停辦期間等，是否有違誤？
六、本院之判斷：㈠本件相關之法令：
⒈按行為時兒少法第2條規定：「本法所稱兒童及少年，指
未滿18歲之人；所稱兒童，指未滿12歲之人；所稱少年，指12歲以上未滿18歲之人。」第75條第1項第1款規定：「（第1項）兒童及少年福利機構分類如下：一、托嬰中心。…」第83條第1款規定：「兒童及少年福利機構或兒童課後照顧服務班及中心，不得有下列情形之一：一、虐待或妨害兒童及少年身心健康。」第107條第1項規定：「兒童及少年福利機構或兒童課後照顧服務班及中心違反第83條第1款至第4款規定情形之一者，由設立許可主管機關處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其限期改善，屆期未改善者，得按次處罰；情節嚴重者，得命其停辦1個月以上1年以下並公布其名稱。」⒉裁罰基準項次33就兒童及少年福利機構違反兒少法第83條
第1款至第4款規定情形之一者，其裁罰基準為：「一、第1次處6萬元以上14萬元並公布其名稱，及限期1個月改善。二、第2次或經前次裁罰未於期限內完成改善者，處14萬元以上22萬元以下罰鍰並公布其名稱，及限期1個月改善。三、第3次以上或經前次裁罰未於期限內完成改善者，處22萬元以上30萬元以下罰鍰並公布其名稱，及限期1個月改善，並按次連續處罰至改善為止。四、屆期未改善或違反情節重大者，勒令停辦1個月以上1年以下。五、命其停辦而拒不遵從或停辦期限屆滿未改善者，設立許可主管機關應依第108條第2項規定廢止其設立許可。」㈡原告確有違反兒少法第83條第1款規定之事實：
⒈經查，原告之主管人員夏惠娟、托育人員江佩柔、陳慧婷
，分別有對該托嬰中心收托之兒童，以持鍋鏟毆擊腳底、強壓塞入置物櫃層板間等行為虐待等情，有檢舉人所提供之錄影可稽（錄影光碟存於本院卷二，第87頁），且經本院當庭勘驗屬實，有勘驗筆錄可考（本院卷一，第319頁至第321頁），此外另有新聞媒體報導本事件之影像擷取畫面可佐（證物卷第124頁、第125頁，第136頁至第138頁）。而前述主管人員夏惠娟於被告所屬社會局執行稽查時，對上開虐待兒童情事復坦承不諱，有該稽查紀錄表可參（證物卷第106頁），則原告托嬰中心內人員確有虐待兒童之違反兒少法第83條第1款情事，乃屬明確。
⒉按「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地
方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權支人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條第2項定有明文。本件原告聘僱之夏惠娟、江佩柔、陳慧婷等人有故意虐待兒童之違反兒少法所課予行政法上義務行為，已應推定原告為有故意。其次，兒少法之制定，係為促進兒童及少年身心健全發展並保障其權益，增進其福利，該法第1條清楚宣示，同法第83條第1款至第4款所列舉者，即係為實現前揭立法目的而課予兒童及少年福利機構之行政法上義務，兒少福利機構應負管理監督責任以履行之，乃不待言。原告雖以該托嬰中心之介紹手冊、人員考核表、良民證及核備文件、每月校務會議記錄、line群組訊息回報與處理、被告對托嬰中心評鑑公文及總評表、以及員工約聘書、新進人員訓練、教室內架設監視錄影機等（臺灣新北地方法院108年度簡字第88號行政訴訟案卷，以下稱為地院卷，第73頁至第460頁，本院卷一，第139頁、第431頁至第457頁），說明已盡相當選任監督之責，然依原告所自述，托嬰中心之實際負責人為原告代表人之配偶黃鈺婷，而渠辦公室則位於原告代表人所經營、與托嬰中心在同棟大樓但未相連通之幼兒園內，平日負責托嬰中心之管理者，則為管理人員夏惠娟（本院卷一，第317頁、第319頁）。夏惠娟既然受任擔任托嬰中心之管理者，即係代表原告監督管理托嬰中心之營運，詎其同為施虐者之一，本院認原告並無自外於夏惠娟所為餘地，伊所謂已盡選任監督責任而無過失云云，委無可採。又原告請求調閱新北地檢署108年度調偵字第2762號（原分案號為108年度偵字第3694號）案卷，所主張之待證事實係以檢察官不起訴處分佐證原告無過失之說，本院基於前開事證，認尚無調查之必要，附此說明。
㈢原處分作成前未予原告陳述意見，尚難認有違誤：
被告對於原告主張原處分作成前未予陳述意見機會等情，並未爭執，且卷內並無被告通知原告陳述意見之相關資料，原告此部分主張應為可採。然按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」、「行政機關於裁罰前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：…裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。」行政程序法第103條第5款、行政罰法第42條第6款分別定有明文。查原告前開人員有虐待兒童行為，既經新聞媒體廣泛報導，被告所屬社會局人員執行稽查時，夏惠娟且均坦承不諱，被告以原告有違反兒少法第83條第1款之事實，客觀上明白足以確認，遂未予原告陳述意見機會即作成原處分，與前開行政程序法、行政罰法規定並無不合，自難認有違誤。
㈣原處分所科處法律效果之審查：
⒈罰鍰部分：
⑴按兒童及少年福利機構違反兒少法第83條第1款規定者
，由設立許可主管機關處6萬元以上30萬元以下罰鍰，行為時兒少法第107條第1項前段規定清楚。而被告未處理違反兒少法事件，並依循比例原則予以適當裁處，建立執法之公平性及公信力，乃訂立有裁罰基準。又按主管機關發布之內部裁量基準，因對外發布，且在個案中被反覆遵行，基於「平等原則」或「行政自我拘束原則」而產生外部效力，得作為審查裁量是否有「濫用」情事的法規範基礎，行政機關於法律效果之選擇裁量即應依循此原則，方為適法之行政處分。
⑵查對於違反兒少法第83條第1款規定之罰鍰，裁罰基準
附表項次33乃規定「第1次處6萬元以上14萬元並公布其名稱，及限期1個月改善。」本件原告前未曾因違反兒少法第83條第1款規定而受罰，此為被告於本院所自承（本院卷二，第17頁），原告既係第1次違規，則依上揭規定，被告得裁處之罰鍰額度為6萬元至14萬元，乃原處分科處原告法定最高額30萬元，已經逾越裁罰基準。
⑶被告雖以原告違規情節重大，本於兒少身心健康之高度
公益性，故對原告裁處最高額罰鍰等情置辯；訴願決定另引用最高行政法院88年度判字第3724號、98年度判字第1416號及本院99年度判字第92號裁判意旨，略以裁罰基準僅係抽象之類型化標準，必須容許事實本質無法適當歸入類型之個案特殊情形存在，而予以不同處理，方能實踐具體個案正義，而認定原處分裁處行為時之法定最高罰鍰並無違誤。然查，本件原告人員對於兒童施行之虐待行為，乃為體罰與身體拘束，就其態樣而言並非無前例且無法歸類之特殊情形，尚無援引最高行政法院及本院前例見解而須破格重罰之適用情形；至被告以原告人員施以虐待之人數、期間，認定違規情節重大，雖非無據，惟裁罰基準中對於「情節重大」情形已另有規範，罰鍰額度之提高並不與焉，則原處分對原告裁處超出裁罰基準所定額度之罰鍰，應有未洽。
⒉公布名稱部分：
⑴按兒童及少年福利機構違反兒少法第83條第1款至第4款
規定情形之一者，如情節嚴重者，得命停辦並公布其名稱，行為時之兒少法第107條第1項後段明文可考。本件原告人員涉及向兒童施虐行為者有3人，已佔該托嬰中心托育人員（依原告所提出之人員名冊，托育人員總數為6或7人，本院卷一，第235頁至第239頁）近半數，再依監察院及臺灣新北地方檢察署（以下簡稱為新北地檢署）檢察官對本件事實之調查認定，虐童行為則自107年11月間起即發生，迄於108年1月9日案發已持續2月餘，有監察院調查報告（本院卷一，第141頁至第186頁）、新北地檢署108年度調偵字第2762號不起訴處分書（本院卷一，第329頁至第339頁）為憑，被告認定原告違規情節嚴重且依前述規定公布原告名稱，與法並無不合。
⑵至被告依原處分所公布之名稱，乃為「新北市私立淯薪
托嬰中心（負責人：黃聖凱）」，此有被告所屬社會局網頁之裁罰公告可參（新北地院卷，第65頁）。查行為時兒少法第107條第1項後段原規定「…情節嚴重者，得命其停辦1個月以上1年以下並公布其名稱」，本案原告虐童事件發生後，該條旋於108年4月24日修正為「…情節嚴重者，得命其停辦1個月以上1年以下，或停辦並公布其名稱及負責人姓名」，原告遂執新舊法規定差異，主張前述公告將原告負責人姓名一併公布違反行為時兒少法第107條第1項之規定。按兒少法第107條第1項後段其修正理由，乃「為減少負責人變更機構名稱後重新營業招生之情形發生，爰增列違規遭停辦者，除公布機構名稱外，並應公布負責人之姓名，以督促兒童及少年福利機構、兒童課後照顧服務班及課後照顧服務中心積極守法」，立法目的係為防免受罰之兒少機構藉由改換名稱方式續為經營，似不能據以解釋法文內所謂「名稱」之範圍。又獨資經營之商號與其經營主體（負責人）之人格有不可分離之關係，司法實務上對於獨資商號且多以「商號即負責人」之方式指稱之，而查淯薪托嬰中心係為黃聖凱所獨資設立經營，則被告所公告之原告名稱「新北市私立淯薪托嬰中心（負責人：黃聖凱）」，雖與其發給原告之許可證書（本院卷一，第197頁）上所載機構名稱「新北市私立淯薪托嬰中心」有異，惟就指涉主體而言尚難謂屬違法。
⒊停業部分：
⑴末查行為時兒少法第107條第1項後段所定之停辦期間，
乃為「1個月以上1年以下」，原處分勒令原告停辦1年，尚在法定裁罰範圍之內。然法律上屬於自由裁量之事項，並非概無法律性之拘束。法院就自由裁量權之行使，除不得逾越法律所規定範圍之外部性界限外，尚應受比例原則、公平正義原則之規範，謹守法律秩序之理念，體察法律之規範目的，使其結果實質正當，合於裁量之內部性界限，俾與立法本旨相契合。基此，非情節最重大之違規，不應動輒以最重大之處罰相繩，而需審酌實際情況，作成適當之裁量，方可謂符於行政法上之比例原則，否則即屬濫用權力之違法。
⑵本件原告所屬涉犯虐童行為之人員為3人，行為期間則
約為2、3個月，虐童方式則係體罰與身體拘束，業如前述，其情節嚴重，並將影響受虐及其他目擊兒童之身心健康等情，固均屬實，惟本件所以引起媒體廣泛報導、檢察機關與監察院進行調查追究，乃至兒少法修正等強烈反應，除經由新聞媒體大量播放之檢舉影片中幼童哀嚎扯動人心外，涉案人員第一時間之回應與態度激發眾怒當亦屬之。惟從上開違反行政法上義務行為之可責難程度、所生影響，是否均已屬最嚴重違規而應裁處最嚴重之罰，實有斟酌餘地，乃被告遽處以最重之停業1年處分，應有裁量濫用之違法。
七、綜上所述，本件原告之托育人員有對收托兒童虐待行為事證明確，原告且不能以業盡選任監督之責而脫免主觀責任餘地，被告認定原告有違反兒少法第83條第1款之行為，並以行為時同法第107條第1項進行裁罰，並無違誤。然原處分就罰鍰、停業期間，均以法定最高額度裁處，其中罰鍰部分違反裁罰基準，有違行政自我拘束原則，另停業期間部分則有裁量濫用之違法，原告對該部分之指摘均為可採；至公告名稱包含負責人姓名部分，依前所述，尚非違法，原告爭執此節，則不採取。訴願決定就上述公告名稱部分維持原處分，並無不合；就罰鍰與停業部分，於法則有未合。故原告聲明請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，及請求確認原處分關於停辦1年部分為違法，均為有理由，應予准許。另請求確認關於公布原告名稱（含負責人姓名）部分違法，則無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 23 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 23 日
書記官 林俞文