臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1422號109年8月13日辯論終結原 告 李呅呅
潘雅玲潘誼聰潘誼謙潘仁和潘韋辰潘韋珊潘韻宇潘彩雲潘銀哖邱寶珠共 同訴訟代理人 陳又新律師複 代理 人 陸榆珺律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 陳金同
鄭淳方上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國108年6月26日台內訴字第1080034299號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：
壹、按「原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。」「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。
四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第113條第1項、第111條第1項及第3項定有明文。查原告於民國（下同）108年8月23日（本院收文日）起訴時，訴之聲明原為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」嗣原告共同訴訟代理人於108年12月23日（本院收文日）具狀變更訴之聲明為：「一、先位聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）臺北市○○區○○段二小段○○○之一、○○○、○○○、○○○之一、○○○之二地號之土地，於民國一○八年二月二十三日以撤銷為原因所為之登記應予塗銷。（三）被告應給付原告等如附表一所示土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，及自民國一○二年十一月二十九日起儲存於保管款專戶之應收利息。（四）被告應給付原告等如附表二所示土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，及自民國一○五年四月二十五日起儲存於保管款專戶之應收利息。（五）訴訟費用由被告負擔。二、備位聲明：（一）被告應給付原告等共捌佰捌拾伍萬參仟捌佰壹拾貳元，及自本書狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。（二）訴訟費用由被告負擔。」後復於109年3月20日（本院收文日）具狀變更訴之聲明為：「
一、先位聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應囑託臺北市松山地政事務所塗銷臺北市○○區○○段二小段○○○之一、○○○、○○○、○○○之一、○○○之二地號之土地於民國一○八年二月二十三日以撤銷為原因所為之登記。（三）被告應給付原告等如附表一所示土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，及自民國一○二年十一月二十九日起儲存於保管款專戶之應收利息。（四）被告應給付原告等如附表二所示土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，及自民國一○五年四月二十五日起儲存於保管款專戶之應收利息。（五）訴訟費用由被告負擔。二、備位聲明：（一）被告應給付原告等共伍佰零伍萬玖仟參佰貳拾壹元，及自本書狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。（二）訴訟費用由被告負擔。」，核其變更訴之聲明之內容尚在本件固有之審理範圍，無礙兩造前就本件實體爭點已為之攻擊防禦方法及證據資料之實效性，是基於程序經濟，本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許，合先敘明。
貳、本件起訴時原告有12人，嗣於訴訟進行中，原告江輝吉於108年12月23日（本院收文日）撤回起訴（見本院卷第132至134頁）。又原告起訴時以臺北市政府為被告，嗣於109年2月3日（本院收文日）具狀追加被告臺北市松山地政事務所（見本院卷第181至185頁），後又於109年3月20日（本院收文日）具狀撤回被告臺北市松山地政事務所部分，核其撤回，尚無礙於公益之維護，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：
一、緣坐落臺北市○○區（下同）○○段二小段00000000000000000000000000號等5筆土地（下合稱系爭土地），其中000-1地號分割自000地號，重測前為○○○段000-11地號（權利範圍：1/1），000地號重測前為○○○段000-10地號（權利範圍：1/1），000-1、000-2地號分割自000地號，重測前為○○○段000-15地號（權利範圍：1/3）。系爭土地原登記名義人：○○○，登記住址：空白，經被告清查屬地籍清理條例第32條規定住址記載不全之土地，以99年8月25日府地籍字第09932333600號公告通知土地權利人或利害關係人於期限內申請更正登記。因屆期無人申請登記，被告依地籍清理條例第11條第1項規定，就系爭土地中○○段二小段000-1、000地號以102年2月7日府地籍字第10230391800號公告、102年7月12日府地籍字第10231969900號公告辦理第1次及第2次代為標售，均無人投標而流標，被告爰依地籍清理條例第15條第1項規定，以102年11月21日府地籍字第10233373400號函囑託臺北市松山地政事務所（下稱松山地政）登記為國有，松山地政於102年11月29日辦竣國有登記後，被告即以102年12月4日府地籍字第10214107800號公告（下稱102年12月4日公告）關於辦竣地籍清理囑託登記為國有之土地，權利人應自登記完畢之日起10年內申請發給價金。另就系爭土地中○○段二小段000、000-1、000-2地號土地以104年3月6日府地籍字第10430508100號公告、104年9月16日府地籍字第10432569100號公告辦理第1次及第2次代為標售，均無人投標而流標，被告爰以105年4月19日府地籍字第10530972800號函囑託松山地政登記為國有，松山地政於105年4月25日辦竣國有登記後，被告即以105年5月9日府地籍字第10531162400號公告（下稱105年5月9日公告）關於辦竣地籍清理囑託登記為國有之土地，權利人應自登記完畢之日起10年內申請發給價金。嗣原告主張其為系爭土地原登記名義人○○○之繼承人，依地籍清理條例第15條第2項規定，共同委託江輝吉為代理人以107年5月22日申請書（下稱原告申請案）向被告申請按應繼分共4/7發給系爭土地之地籍清理土地價金。經被告審查尚有釐清全體繼承人之繼承權再核算其應繼分補正事項，以107年7月16日府地登字第10760082 57號函檢附申請案件一次告知單通知代理人江輝吉於文到6個月內補正，嗣代理人江輝吉107年9月20日再檢送補正資料向被告申請發給系爭土地價金，經被告審查無誤，並以107年11月8日府地登字第10760018961號公告（下稱107年11月8日公告）周知並徵詢異議在案。
二、嗣被告為釐清依地籍清理條例第15條第1項規定辦理登記為國有之土地，得否撤銷該國有登記，乃以107年8月23日府地登字第1076012281號函請內政部釋疑。經內政部以107年10月30日台內地字第1071306038號函（下稱內政部107年10月30日函）復略以：「……說明：……二、……本部前於107年4月24日召開『地籍清理代為標售作業相關問題研討』會議業獲致結論略以：『針對得標售土地（尤以『姓名、名稱或住址記載不全不符』類土地）應於標售前再詳查登記簿、土地台帳、登記案件等佐證資料，及向戶政、民政等機關查證，俾查明是否確屬地籍清理權屬不明土地；另目前待辦理第二次標售及囑託登記國有之土地亦同。』……三、另囑託登記國有僅係完成地籍清理之方式之一，考量原權利人之權益，若已囑託登記國有之土地於原權利人或其繼承人申領價金前，經再次清查確認非屬本條例規定應清理標的，且國有財產管理機關尚無處分、收益或使用規劃者，貴府擬依職權撤銷是類情形土地囑託國有登記之處分並辦理後續相關登記作業，本部予以尊重……」被告據內政部上開函，以107年11月5日府授地登字第1072137258號函詢財政部國有財產署北區分署，已依地籍清理條例第15條第1項規定辦竣國有登記之土地，有無處分、收益或使用規劃情形，經該分署以107年12月19日台財產北處字第10700356610號函復系爭土地無相關利用計畫；被告乃以107年12月26日府授地登字第1076023555號函（下稱被告107年12月26日函）囑轄內各地政事務所，就已依地籍清理條例第15條第1項規定辦理囑託登記之國有土地，是否屬地籍清理條例規定應清理之標的，再次辦理清查作業。嗣經松山地政據「國史館文物拂下願」記載之資料，查得系爭土地原登記名義人○○○曾設籍於「臺北州○○郡○○庄○○舊000番地」之戶籍資料，系爭土地已非屬地籍清理條例規定應清理標的，乃以108年1月22日北市松地登字第1087001540號函報請被告核准撤銷國有登記，被告以108年2月20日府授地登字第10860045821號函請松山地政辦理撤銷國有登記，並以108年2月20日府地登字第10860045822號公告撤銷107年11月8日公告關於原告得依地籍清理條例第15條第2項規定申領地籍清理價金部分。松山地政於108年2月23日辦竣系爭土地撤銷國有登記，恢復為原登記名義人○○○名義。被告爰以108年3月22日府地登字第10860075391號公告撤銷102年12月4日及105年5月9日公告。被告並依地籍清理條例施行細則第15條第1款規定，認系爭土地已回復原登記名義人○○○名義，依法不應發給土地價金，以108年3月22日府地登字第1086007426號函（下稱原處分）通知代理人江輝吉駁回上開原告申請案。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、先位聲明部分：
（一）被告違法駁回原告土地地籍清理價金之申請，原處分應予撤銷：
1.按大法官釋字第717號解釋理由書闡明：「信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（本院釋字第五二五號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。」原處分駁回原告發給價金之申請，係以撤銷被告102年8月14日府地籍字第10232358300號函（下稱被告102年8月14日函）所為地籍清理處分、被告102年12月4日公告、府地籍字第10400437300號申請發給價金公告及被告107年11月8日公告審查原告申請發給價金無誤等為前提。茲因前開函文業已構成原告之權利或信賴利益，原處分駁回原告發給價金之申請無法律之依據，自屬違法，應予撤銷。
2.被告或有可能主張其係依內政部107年10月30日函，函文說明三：「……考量原權利人之權益，若已囑託登記國有之土地於原權利人或其繼承人申領價金『前』，經再次清查確認非屬本條例規定應清理標的，且國有財產管理機關尚無處分、收益或使用規劃者，貴府擬依職權撤銷是類情形土地囑託國有登記之處分並辦理後續相關登記作業，本部予以尊重……」而有權再次清查地籍清理條例標的云云。惟查：姑不論內政部107年10月30日函並非法律，而有違法律保留原則之適用；內政部107年10月30日函亦明確表示僅於土地原權利人或其繼承人申領價金「前」，行政機關方得再次清查地籍清理條例標的。本件因原告早於107年9月20日即已向被告申請發給地籍清理價金，被告於107年12月26日方再次清查系爭土地是否為地籍清理條例標的云云，核與內政部107年10月30日函不符，被告無理由撤銷國有登記、駁回土地價金申請，原處分屬違法無疑。
3.訴願決定書並未說明原告先提出發給價金申請後，被告方以原處分駁回原告發給價金申請之法律依據為何，逕認定原告等無從申領該價金，顯有不備理由之違法。
（二）原處分予以撤銷後，松山地政於108年2月23日就臺北市○○區○○段○○段00000000000000000000000000號等5筆土地撤銷國有登記，回復原登記名義人○○○名義，即屬無據，故而，臺北市○○區○○段二小段000-1、
000、000、000-1、000-2之土地，於108年2月23日以撤銷為原因所為之登記應予塗銷。
（三）原處分予以撤銷後，被告應依被告107年11月8日公告發給土地價金：
1.就臺北市○○區○○段○○段0000000000000000號等3筆土地，應依被告102年8月14日函文所附土地標售價金保管款清冊所示，辦竣囑託登記國有，並發給依該等土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，並加計自105年4月25日起儲存於保管款專戶之應收利息。
2.就臺北市○○區○○段○○段0000000000號等2筆土地，應依被告102年12月4日公告所附土地囑託登記國有清冊所示，辦竣囑託登記國有，並依被告102年8月14日函文，發給依該等土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，並加計自102年11月29日起儲存於保管款專戶之應收利息。
二、備位聲明部分：
（一）按最高行政法院93年判字第494號判例闡釋：「……行政訴訟法第七條規定：『提起行政訴訟，得於同一程序，合併請求損害賠償或其他財產上給付。』係由修正前行政訴訟法第二條第一項『提起行政訴訟，在訴訟程序終結前，得附帶請求損害賠償。前項損害賠償，除適用行政訴訟之程序外，準用民法之規定，但民法第二百十六條規定之所失利益，不在此限。』移列修正。其立法理由並敘明：『
二、因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害有能除去者，有不能除去者。其不能除去者，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續之重複之繁。三、向行政法院附帶提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟之程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據，……』可知人民因國家之行政處分而受有損害，請求損害賠償時，現行法制，得依國家賠償法規定向民事法院訴請外，亦得依行政訴訟法第七條規定，於提起其他行政訴訟時合併請求。二者為不同之救濟途徑，各有其程序規定。人民若選擇依國家賠償法請求損害賠償時，應依國家賠償法規定程序為之。若選擇依行政訴訟法第七條規定請求損害賠償時，自僅依行政訴訟法規定程序辦理即可。行政訴訟法既未規定依該法第七條規定合併請求損害賠償時，應準用國家賠償法規定，自無須踐行國家賠償法第十條規定以書面向賠償義務機關請求賠償及協議之程序。……如人民對行政機關之違法處分，已提起行政救濟（異議、復查、訴願等），行政機關認其處分並無違法而駁回其訴願等，受處分人不服該決定而提起行政訴訟，且合併請求請求損害賠償，若要求其亦應踐行國家賠償法之先議程序，行政機關既認其處分無違誤，協議結果，必拒絕賠償，起訴前之先行協議顯無實益。是依行政訴訟法第七條合併提起損害賠償之訴，其請求內容縱屬國家賠償範圍，亦無準用國家賠償法，踐行該法第十條規定程序之理。」
（二）被告駁回原告申請發給臺北市○○區○○段○○段0000000000000000號等3筆土地地籍清理價金，使原告等受有之損害（按應繼分4/7比例計算）：
1.查臺北市○○區○○段○○段0000000000000000號等3筆土地之申報地價為每平方公尺960元，面積分別為4,341、311及487平方公尺，故而，臺北市○○區○○段○○段0000000000000000號等3筆土地申報地價分別為416萬7,360元（計算式：960元×4,341＝416萬7,360元）、29萬8,560元（計算式：960元×311＝29萬8,560元）、46萬7,520元（計算式：960元×487＝46萬7,520元）。
2.依被告102年8月14日函文所附土地標售價金保管款清冊所示，臺北市○○區○○段○○段0000000000000000號等3筆土地第二次標售底價金額分別為937萬6,380元、67萬1,748元、105萬1,900元。
3.原告依被告107年11月8日公告申請發給臺北市○○區○○段○○段0000000000000000號等3筆土地地籍清理價金，經被告以原處分駁回，致原告自105年4月25日至108年2月23日間無法出售臺北市○○區○○段○○段0000000000000000號等3筆土地，所失利益分別為520萬9,020元（計算式：937萬6,380元－416萬7,360元＝520萬9,020元）、37萬3,188元（計算式：67萬1,748元－29萬8,560元＝37萬3,188元）、58萬4,380元（計算式：105萬1,900元－46萬7,520元＝58萬4,380元），被告違法駁回原告等申請發給土地地籍清理價金，共計616萬6,588元（計算式：520萬9,020元＋37萬3,188元＋58萬4,380元＝616萬6,588元）。
（三）被告駁回原告申請發給臺北市○○區○○段○○段0000000000號等2筆土地地籍清理價金，使原告等受有之損害（按應繼分4/7比例計算）：
1.查臺北市○○區○○段○○段0000000000號等2筆土地申報地價為每平方公尺960元，面積分別為81、406平方公尺，故而，系爭000-1、000地號等2筆土地申報地價分別為7萬7,760元、38萬9,760元。
2.依被告102年12月4日公告所附土地囑託登記國有清冊所示，臺北市○○區○○段○○段0000000000號等2筆土地第二次標售底價金額分別為52萬4,884元、262萬9,860元。
3.原告依被告107年11月8日公告申請發給臺北市○○區○○段○○段0000000000號等2筆土地土地地籍清理價金，經被告以原處分駁回，致原告自102年11月29日至108年2月23日間無法出售臺北市○○區○○段○○段0000000000號等2筆土地所失利益分別為44萬7,124元（計算式：52萬4,884元－7萬7,760元＝44萬7,124元）、224萬100元（計算式：262萬9,860元－38萬9,760元＝224萬100元），被告違法駁回原告等申請發給土地地籍清理價金，共計268萬7,224元（計算式：44萬7,124元＋224萬100元＝268萬7,224元）。
（四）綜上所述，被告駁回原告申請發給臺北市○○區○○段二○段00000000000000000000000000號等5筆土地地籍清理價金，原告等所受之損害應按應繼分比例計算，故而原告等受有共計505萬9,321元【計算式：(616萬6,588元＋268萬7,224元）×4/7＝505萬9,321元】之損害等情。
三、並聲明：
（一）先位聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應囑託臺北市松山地政事務所塗銷臺北市○○區○○段二小段○○○之一、○○○、○○○、○○○之一、○○○之二地號之土地於民國一○八年二月二十三日以撤銷為原因所為之登記。
3.被告應給付原告等如附表一所示土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，及自民國一○二年十一月二十九日起儲存於保管款專戶之應收利息。
4.被告應給付原告等如附表二所示土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，及自民國一○五年四月二十五日起儲存於保管款專戶之應收利息。
5.訴訟費用由被告負擔。
（二）備位聲明：
1.被告應給付原告等共伍佰零伍萬玖仟參佰貳拾壹元，及自本書狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
2.訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、被告並非108年2月23日撤銷登記之原處分機關，原告請求被告塗銷系爭土地撤銷登記為當事人不適格，起訴並非合法：
（一）按「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。」「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」為土地法第39條及土地登記規則第3條第1項所明定。查松山地政於108年2月23日撤銷登記，回復為原登記名義人○○○名義，撤銷登記之原處分機關為登記機關，並非被告，揆諸前揭規定，當事人不適格。
（二）「行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權共同參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。」（最高行政法院91年判字第2319號判例參照），系爭土地既經塗銷登記之原處分機關松山地政查明非屬地籍清理條例應清理之土地，依行政程序法第117條規定本得依職權為撤銷系爭土地原收歸國有登記，該所依被告107年12月26日函，以108年1月22日北市松地登字第1087001540號函報上級機關即被告核准屬行政程序中之處置，後續仍由松山地政辦理撤銷之行政處分，相關程序均符合規定。次查松山地政乃辦理土地登記之機關（土地法第39條及土地登記規則第3條規定），系爭土地無論係由松山地政逕為辦理塗銷登記，或由被告囑託松山地政辦理塗銷登記，該所均應依土地登記規則第53條規定程序辦理，並為准駁之處分，故松山地政依法為系爭土地「塗銷登記」之原處分機關，要無疑義。原告主張「本件塗銷登記未符合被告之作業程序，不生塗銷登記之效力」云云，係屬法令之誤解。
二、系爭土地非屬地籍清理條例規定應清理標的，被告依地籍清理條例施行細則（下稱施行細則）第15條第1款規定以原處分駁回原告地籍清理價金申請案件，於法有據：
（一）按地籍清理條例之立法意旨係為清理地籍登記不完整或與現行法令規定不符之土地，經依地籍清理條例等相關規定仍未能釐清該等土地權屬，並相關權利人或繼承人未能申請更正、更名或移轉登記者，始由主管機關依地籍清理條例第11條規定辦理代為標售，經2次標售流標方得依地籍清理條例第15條規定囑託登記為國有，權利人即可自登記完畢之日起10年內，檢附相關證明文件，向主管機關申請發給土地價金。
（二）系爭土地原權利人尚未完成領價前，經登記機關（松山地政）再次清查確認系爭土地登記名義人與查得戶籍之人為同一人，非屬地籍清理條例規定權屬不明之土地，即不得將私有土地收歸國有，自應依行政程序法第117條規定撤銷國有登記，回復為原登記名義人○○○名義，始符合憲法第15條保障人民財產權及地籍清理條例立法之意旨，況回復為原登記名義人名義未損及原告權益，亦對公益無重大危害。被告應依土地登記規則第27條第3款、第119條及第120條等規定申請繼承登記，始為正辦。
（三）另有關原告主張給付系爭土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，及自儲存於保管專戶之日起之應收利息一節，查系爭土地既恢復為原登記人○○○名義，等同自始未辦理標售狀態，未生地籍清理價金，原告自無請求申領該價金之問題，是以原告先位聲明無理由。被告依施行細則第15條第1款規定駁回原告地籍清理價金申請案件，於法有據。
（四）有關原告主張已構成原告之權利及信賴利益一節，被告撤銷是類收歸國有登記係維護原權利人之財產權對公益並無危害。又系爭土地為經2次標售而未完成標售土地，爰經2次代為標售流標之土地並無代為標售價金存入地籍清理保管款專戶。原告未依地籍清理條例規定向地政事務所申請更正登記，俟被告完成囑託國有登記後，始檢具相關繼承證明文件向申領價金，期於藉由行政機關代為標售作業將非屬地籍清理條例應清理之土地清理完成後領取價金，此舉恐損及國家財政支出之公益性，屬行政程序法第119條第3款規定信賴不值得保護之情形，且所採措施尚未逾越必要合理之程度，未違反信賴保護原則，原告之主張係屬誤解。
（五）被告於松山地政108年1月22日陳報系爭土地非屬地籍清理條例規定應清理標的後，於108年2月20日公告週知上情並撤銷申領地籍清理價金公告，嗣松山地政於108年2月23日辦竣塗銷登記後以108年2月27日北市松地登字第10870030711號函通知財政部國有財產署及被告，因原告非系爭土地之全體繼承人，故被告參依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第20條第1項、第2項規定程序，以108年3月22日公告松山地政已辦竣撤銷收歸國有登記，原告對該塗銷登記均已知悉並有108年2月27日、3月15日協調會紀錄為證，顯示原告就該塗銷登記已知悉，於起訴前怠未提出行政救濟。
（六）經查，系爭土地重測前地號分別為○○○段000-11、000-10地號及同段000-15地號，國史館文物拂下願（典藏號：
00000000000）記載重測前地號：○○舊000-11、000-10番地，姓名：○○○，住址：臺北州○○郡○○庄○○舊000番地。依施行細則第29條第1項第8款規定，其他足資參考文件未限定證明文件之種類，且國史館臺灣文獻館館藏史料查詢系統為公開可查得之資料，該系統查得之「拂下願」係指日據時期官廳之不動產放領申請書，該證明文件可對照土地地號、人名、地址，已足證系爭土地權屬。系爭土地既經松山地政查明非屬本條例應清理之土地，依行政程序法第117條規定，本得依職權為撤銷系爭土地原收歸國有登記，相關程序均符合規定，被告無從辦理囑託塗銷系爭土地撤銷登記。
三、系爭土地回復為原登記名義人○○○名義，原告權利或法律上利益均未受損害，原告依行政訴訟法第7條請求給付505萬9,321元損害賠償，應予駁回：
（一）原告主張系爭土地收歸國有至撤銷國有登記期間，因無法出售系爭土地所失利益一節，依民法第759條規定：「因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權。」及地籍清理條例施行細則第12條規定：「本條例第11條第1項代為標售之土地，於決標或依本條例第15條第1項規定登記為國有前，權利人依本條例規定申報或申請登記者，直轄市或縣（市）主管機關或登記機關應予受理。」。依上開規定，系爭土地應先辦理繼承登記後始得出售，查原告於系爭土地依地籍清理條例第15條第1項規定登記為國有前，未曾積極向登記機關申請更正、繼承登記，現系爭土地既已恢復為原登記人○○○名義，回復收歸國有前狀態，原告自可於辦理繼承登記後自行出售，故原告並無損失。
（二）按國家賠償法第2條第2項規定略以：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。……」，查原告未具體主張國家賠償法請求權基礎，況被告辦理系爭土地清查公告、代為標售程序期間，原告未提出任何繼承有關行政救濟，僅空言無法出售造成損失，原告實應就被告適用法律造成損害之故意過失具體事實負舉證責任（最高行政法院101年度裁字第383號裁定參照）。
（三）原告請求給付505萬9,321元損害賠償一節，查原告主張損害賠償之計算方式為系爭土地第二次標售底價扣除申報地價乘上面積及原告應繼分之金額，惟原告既無請求權基礎，所訴即非正確等語，資為抗辯。
四、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告108年3月22日府地登字第1086007426號函（見本院卷第63至64頁）、內政部108年6月26日台內訴字第1080034299號訴願決定書（見原處分卷第112至118頁）、繼承系統表（見本院卷第43頁）、被告102年8月14日府地籍字第10232358300號函（見本院卷第45至47頁）、被告102年12月4日府地籍字第10214107800號公告（見本院卷第49至51頁）、被告104年3月19日府地籍字第10400437300號公告（見本院卷第53至55頁）、被告107年11月8日府地登字第10760018961號公告（見本院卷第57頁）、被告107年7月16日府地登字第1076008257號函（見本院卷第59至61頁）、國史館拂下願（見本院卷第267至268頁）、被告99年8月25日府地籍字第09932333600號公告（見原處分卷第30至33頁）、被告102年2月7日府地籍字第10230391800號公告（見原處分卷第34至37頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、被告並非撤銷登記之原處分機關，原告先位聲明請求撤銷原處分（否准發給土地價金），並作成「囑託松山地政塗銷系爭土地撤銷登記」及「給付土地標售價金」之處分，被告是否為不適格？
二、已依地籍清理條例第15條第1項規定辦理登記為國有之土地，得否撤銷該國有登記？
三、被告函請松山地政撤銷系爭土地國有登記，及以108年3月22日府地登字第10860075391號公告撤銷關於權利人可申領土地價金之102年12月4日及105年5月9日公告，並以原處分駁回原告申請案，於法是否有據？是否有違信賴保護原則？
四、系爭土地回復為原登記名義人○○○名義，原告權利或法律上利益是否受有損害？原告備位聲明依國家賠償法請求給付505萬9,321元損害賠償，有無理由？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）地籍清理條例第11條第1項規定：「第十七條至第二十六條、第三十二條及第三十三條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。
三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。」
（二）地籍清理條例第15條規定：「依第十一條規定代為標售之土地，經二次標售而未完成標售者，由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記為國有。前項登記為國有之土地，權利人自登記完畢之日起十年內，得檢附證明文件向直轄市或縣（市）主管機關申請發給土地價金；經審查無誤，公告三個月，期滿無人異議時，依該土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，並加計自登記國有之日起儲存於保管款專戶之應收利息發給。所需價金，由地籍清理土地權利價金保管款支應；不足者，由國庫支應。前項權利人已死亡者，除第十九條及第二十六條規定之土地外，得由部分繼承人於前項申請期限內按其應繼分申請發給土地價金。」
（三）地籍清理條例第32條規定：「已登記之土地權利，除第十七條至第二十六條及第三十三條規定之情形外，土地總登記時或金門、馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，土地權利人或利害關係人應於申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記。」
（四）地籍清理條例施行細則第13條規定：「依本條例第十四條第三項、第四項、第十五條第二項、第三項申請發給土地價金者，除第十八條、第二十二條、第二十三條、第二十七條至第三十條及第三十一條之一另有規定外，應填具申請書，並檢附下列文件：一、申請人身分證明文件。二、權利人已死亡者，應檢附載有被繼承人死亡記事之戶籍謄本、繼承人現在戶籍謄本及繼承系統表。三、權利書狀。
四、其他經中央主管機關規定之證明文件。前項第二款規定之繼承系統表，應依民法有關規定自行訂定，註明如有遺漏或錯誤致他人受損害者，申請人願負法律責任，並簽名。申請人未能提出第一項第三款之權利書狀，除本條例第三十二條規定之情形，應依第二十七條至第三十條規定辦理外，經申請人檢附切結書敘明其未能檢附之事由，註明如致真正權利人受損害，願負法律責任並簽名者，得免予檢附。」
（五）地籍清理條例施行細則第14條規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理申請發給土地價金案件後，應即審查，經審查應予補正者，通知申請人於六個月內補正。」
（六）地籍清理條例施行細則第15條第1款規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理申請發給土地價金案件後，有下列各款情形之一者，應以書面駁回：一、依法不應發給。」
（七）地籍清理條例施行細則第26條規定：「本條例第三十二條所稱登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符，指下列各款情形之一者：一、登記名義人之姓名或名稱空白、缺漏或僅有一字，或姓名與戶籍所載有同音異字、筆劃錯誤，或認定與土地登記簿所載為同一自然人或法人有疑義。二、登記名義人之登記住址記載空白、無完整門牌號、與戶籍記載不符，或以日據時期住址登載缺漏町、目、街、番地號碼。」
二、原告先位聲明請求撤銷原處分（否准發給土地價金），並請求被告作成「囑託松山地政塗銷系爭土地撤銷登記」之處分及「給付土地標售價金」，被告並無不適格：
查松山地政於108年2月23日撤銷系爭國有之土地登記，回復為原登記名義人○○○名義，撤銷登記之原處分機關為松山地政，固非被告，但原告先位聲明乃提起課予義務之訴及給付之訴，請求撤銷被告所作成「否准發給土地價金」之原處分，並請求被告應作成「囑託松山地政塗銷系爭土地撤銷登記」之處分，原告並非請求被告應作成塗銷系爭土地撤銷登記之處分，是本件應審究者，係被告所為「否准發給土地價金」之原處分，是否合法？及被告有無應囑託松山地政塗銷登記之義務？被告有無「給付土地標售價金」之義務？被告自為原告先位聲明之適格當事人，合先敘明。
三、先位聲明部分，行政機關已依地籍清理條例第15條第1項規定辦理登記為國有之土地，仍可得撤銷該國有登記：
（一）按依地籍清理條例第15條規定所可得登記為國有之土地，乃依同條例第32條規定「土地登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符」，經二次代為標售而未完成標售者，方可登記為國有。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰
一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」，行政程序法第117條定有明文，是若已登記為國有之土地，嗣發現土地登記名義人之「姓名、名稱或住址」並非記載不全或不符，其即非地籍清理條例第32條所規定之土地，自不得依同條例第15條規定登記為國有。如已經登記為國有，即屬違法行政處分，縱於法定救濟期間經過後，原處分機關仍得依職權為全部或一部之撤銷。內政部107年10月30日函稱：「……說明：……二、……本部前於107年4月24日召開『地籍清理代為標售作業相關問題研討』會議業獲致結論略以：『針對得標售土地（尤以『姓名、名稱或住址記載不全不符』類土地）應於標售前再詳查登記簿、土地台帳、登記案件等佐證資料，及向戶政、民政等機關查證，俾查明是否確屬地籍清理權屬不明土地；另目前待辦理第二次標售及囑託登記國有之土地亦同。』……三、另囑託登記國有僅係完成地籍清理之方式之一，考量原權利人之權益，若已囑託登記國有之土地於原權利人或其繼承人申領價金前，經再次清查確認非屬本條例規定應清理標的，且國有財產管理機關尚無處分、收益或使用規劃者，貴府擬依職權撤銷是類情形土地囑託國有登記之處分並辦理後續相關登記作業，本部予以尊重……。」，核與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。
（二）本件系爭土地「原登記名義人：○○○，登記住址：空白」，經被告清查屬於地籍清理條例第32條所規定「住址記載不全」之土地，經公告期限申請更正登記、辦理第1次及第2次代為標售，均無人投標而流標，被告爰囑託松山地政登記為國有。被告並公告系爭已登記為國有之土地，權利人應自登記完畢之日起10年內申請發給價金。嗣因查得系爭土地重測前地號分別為○○○段000-11、000-10地號及同段000-15地號，國史館文物拂下願（典藏號：00000000000）所記載之重測前地號：○○舊000-11、000-10番地，姓名：○○○，「住址：臺北州○○郡○○庄○○舊000番地」（見本院卷第267至268頁），可對照土地地號、人名、地址，已足證系爭土地之權屬，系爭土地並非屬於同條例應清理之土地，即不得依同條例第15條規定登記為國有；蓋同條例施行細則第29條第1項第8款所規定之「其他足資參考文件」，並未限定證明文件之種類，而國史館臺灣文獻館館藏史料查詢系統為公開可查得之資料，該系統查得之「拂下願」係指日據時期官廳之不動產放領申請書，其記載自可作為系爭土地權屬之證明。是系爭土地本不得登記為國有，其已登記為國有之處分，乃屬違法行政處分，被告因依職權函請松山地政辦理撤銷國有登記，並公告撤銷原關於「第1次及第2次代為標售」之公告，俟松山地政於108年2月23日辦竣系爭土地撤銷國有登記，恢復為原登記名義人○○○名義後，被告再公告撤銷原「權利人得依地籍清理條例第15條第2項規定申領地籍清理價金」之公告，對公益無重大危害，被告進而否准原告發給土地價金之申請，本院經核尚無不合。
（三）原告雖主張內政部107年10月30日函並非法律，有違法律保留原則之適用，且該函明確表示僅於土地原權利人或其繼承人申領價金「前」，行政機關方得再次清查地籍清理條例標的。本件因原告早於107年9月20日即已向被告申請發給地籍清理價金，被告於107年12月26日方再次清查系爭土地是否為地籍清理條例標的，核與內政部107年10月30日函不符，被告自無理由撤銷國有登記、駁回土地價金申請，原處分尚有違法云云。
（四）惟查若非地籍清理條例第32條所規定之土地（土地登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符），該土地即不可登記為國有，此登記為國有之違法行政處分，不論在土地原權利人或其繼承人「申領價金前」或「申領價金後」，均屬違法行政處分，並未因土地原權利人或其繼承人「申領價金與否」而有差別，原處分機關均可依行政程序法第117條依職權為撤銷。觀諸行政程序法第117條僅規定「
一、撤銷對公益有重大危害。二、受益人有值得保護之信賴利益」二種情形，方不得撤銷，故縱使土地原權利人或其繼承人已經申領價金，原處分機關均可依行政程序法第117條為撤銷，所可審究者，只在於「撤銷是否對公益有重大危害？」、「受益人有無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形？」而已，而本件撤銷並無對公益有重大危害，受益人且有信賴不值得保護之情形（詳後），是內政部107年10月30日函雖表示僅於土地原權利人或其繼承人申領價金「前」，行政機關可得再次清查地籍清理條例標的，但非謂土地原權利人或其繼承人申領價金「後」，行政機關即不得再次清查地籍清理條例標的；內政部107年10月30日函雖非法律，但與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，尚無違誤，已如前述，原告主張內政部107年10月30日函有違法律保留原則，且僅於土地原權利人或其繼承人申領價金「前」，方得再次清查地籍清理條例標的云云，尚不足採。
（五）原告復主張被告所為地籍清理處分、被告102年12月4日公告、府地籍字第10400437300號申請發給價金公告及被告107年11月8日公告審查原告申請發給價金無誤，前開函文業已構成原告之權利或信賴利益，原處分駁回原告發給價金之申請，自屬違法云云。
（六）惟按司法院大法官釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍」，亦即，按上開司法院釋字第525號解釋，信賴保護原則之主張，須符合：(1)信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。(2)信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。(3)信賴在客觀上值得保護：
即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形等要件（最高行政法院106年度判字第427號判決意旨參照）。本件原告於被告完成系爭地籍清理處分、被告102年12月4日公告、府地籍字第10400437300號申請發給價金公告及被告107年11月8日公告審查原告申請發給價金無誤之後，原告並未舉證其有何「開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為」，可知原告對系爭土地清領之價金請領純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實，欠缺信賴要件；且原告本有能力證明自己是○○○之繼承人，亦非不知系爭土地正進行清理程序，但於被告完成土地清理之前，原告卻不依地籍清理條例相關規定向地政事務所申請更正登記，俟被告完成囑託國有登記後，始檢具相關繼承證明文件向被告申領價金，顯然原告明知系爭收歸國有之相關行政處分違法，但卻希望藉由行政機關之違法處分（代為標售非屬地籍清理條例應清理之土地），進而事後領取價金，其行為有損及國家財政支出之公益性，有行政程序法第119條第3款規定信賴不值得保護之情形。何況縱認原告有信賴利益存在，其信賴利益亦不會大於撤銷所欲維護之公益，是被告依職權囑託撤銷系爭收歸國有之相關行政處分，並否准原告申請土地價金之申請，並未違反信賴保護原則，原告主張尚不足採。
四、備位聲明部分，行政機關已將系爭土地回復為原登記名義人○○○名義，原告權利或法律上利益均未受損害，原告依國家賠償法請求給付5,059,321元及法定利息之損害賠償，為無理由：
系爭土地既已恢復為原登記人○○○名義，原告可於辦理繼承登記後自行出售，已難謂原告因撤銷收歸國有之行政處分，而受有何損失。且「國家賠償法採代位責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。是故主張國家賠償受損害人就公務員適用法律造成其損害之故意過失具體事實負舉證責任」（最高行政法院101年度裁字第383號裁定參照）。本件於被告辦理系爭土地清查公告、代為標售程序期間，原告未提出任何繼承有關之行政救濟，亦未舉證被告所屬公務員個人主觀上有何故意過失，其依國家賠償法請求給付5,059,321元及法定利息之損害賠償，為無理由，應予駁回。
五、綜上，被告否准原告地籍清理價金之申請，尚無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告先位聲明訴請撤銷，並請求被告作成囑託松山地政塗銷系爭土地以撤銷為原因所為之登記，及請求給付系爭土地第二次標售底價扣除應納稅賦後之餘額及法定利息，均無所據，不應准許。其備位聲明請求被告給付5,059,321元及法定利息之損害賠償，亦與法不合，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 8 月 27 日
書記官 李依穎