臺北高等行政法院裁定
108年度訴字第1430號原 告 魏志勝被 告 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 周弘憲（主任委員）訴訟代理人 林妙如
林欣怡上列當事人間確認公法上法律關係成立事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國108年8月23日起訴時聲明為：㈠、訴請確認原告就高雄市政府於91年7月1日至107年6月30日止，為原告撥繳至被告之撥繳費用，原告對於被告就該撥繳費用之領回請求權存在（下稱系爭領回權）。㈡、訴請退撫基金計算上列第一項聲明之系爭領回權之具體金額。（本院卷第9頁），嗣於108年11月21日準備程序期日當庭變更追加聲明：㈠、確認原告對於高雄市政府自91年7月1日起至107年6月30日止，為原告撥繳至被告之退撫基金費用本金新臺幣（下同）958,779元及原告於上開期間繳付至被告之退撫基金費用本金516,267元，共計1,475,046元之領回請求權存在。㈡、訴訟費用由被告負擔。被告同意上述變更（本院卷第109頁）。經核原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更追加，本院認為尚屬適當，爰予准許。
二、事實概要：原告自91年7月1日起至108年6月16日止任職00000000000，辭職生效日為108年6月17日，在公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於107年7月1日施行之後，且在退撫法施行之前的任職年資已滿5年，未依退撫法辦理退休或資遣而離職。原告依退撫法第9條第2項、第85條第1項及第86條第2項等規定，得選擇一次發還本人原繳付退撫基金費用本息（於離職日起10年內）或於年滿65歲之日起6個月內，按原任職年資或併計轉任其他職域工作年資請領公務人員法令所定之退休金，亦知悉無法依原公務人員退休法第14條第6項規定，於離職時不得同時申請一次發給政府撥繳之退撫基金費用本息。惟原告尚未經由00000000向被告請求一次發還上開款項。原告為確認就高雄市政府於91年7月1日至107年6月30日止，為原告撥繳至被告之退撫基金費用本金958,779元及原告於上開期間繳付至被告之退撫基金費用本金516,267元，共計1,475,046元之領回請求權存在，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨略謂：
㈠、程序部分：
１、原告提起本件確認訴訟有「確認利益」：按行政訴訟法第6條第1項規定，確認公法上法律關係成立訴訟，原告應有即受確認判決之法律上利益者。次按已廢止之公務人員退休法（下稱退休法）第14條第6項「公務人員依規定不合退休、資遣於中途離職者，得申請一次發還其本人原繳付之退撫基金費用本息。繳付退撫基金5年以上，除因案免職或撤職而離職者外，得同時申請一次發給政府撥繳之退撫基金費用本息。」末按退撫法第86條第2項「公務人員任職滿5年，於本法公布施行後未辦理退休或資遣而離職且未支領退撫給與者，於轉任其他職域工作後辦理退休（職）時，得併計原公務人員年資成就請領月退休金條件，並於年滿65歲之日起6個月內，以書面檢同相關證明文件，送原服務機關函轉審定機關審定其年資及月退休金。」高雄市政府於91年7月1日至107年6月30日止，曾按月為原告撥繳費用至退撫基金，設若原告提起「一般給付訴訟」，依上開規定須合併與自己撥繳部分「一次全部請求」，給付訴訟始為合法，僅請求給付高雄市政府為原告撥繳部份（即不含原告自己撥繳部分）即上開規定不合。設若原告依據上開規定，一次請求原告自己撥繳及高雄市政府為原告撥繳之金額，退撫基金於起訴狀送達後，因原告領回自己撥繳部分無爭執，必會主動給付原告已繳部分，而形成原告與退撫基金發生結算結果，考量107年7月1日之後離職，若公務員未領回自己撥繳部分，即可適用退撫法第五章「年資制度轉銜」之法律上利益，倘原告於給付訴訟獲一部敗訴判決，將無法選擇較領回自己撥繳部分更優厚的「年資制度轉銜」。簡言之，提起確認訴訟，設若鈞院確認原告系爭領回權不存在時，原告可選擇不領回自己撥繳部分而享受退撫法「年資制度轉銜」之法律上利益；倘提起一般給付訴訟，則會形成原告與被告就退撫基金費用強制結算，原告無法享有「年資制度轉銜」。是以，提起確認訴訟相較一般給付訴訟，原告享有因訴訟結果選擇是否適用「年資制度轉銜」此法律上利益之決定權，此即本件確認訴訟之確認利益。
２、法律賦予原告的退撫資遣權利計有年資轉銜、年滿65歲請領月退休金，以及領回自己在職撥繳的部分，這些權利都屬於原告的法律上權利，若原告提起課予義務之訴，設若敗訴，則無法享有年資轉銜及請領月退休金，但若提起確認之訴，則尚可享有年資轉銜及請領月退休金，此即為何提起課予義務之訴無法取代確認之訴的理由，因為提起課予義務之訴將無法周全的對於原告法律上的利益予以保障。
㈡、實體部分：
１、高雄市政府與被告退撫基金成立「他益信託關係」，基於該信託關係，原告對於被告有「系爭領回權」：
按信託法第1條、第2條、退休法第14條第2項、第4項、第6項規定，可知政府依退休法負有「按月」為「特定公務員」以其本（年功）俸計算具體金額撥繳至退撫基金之義務，而「撥繳目的」有兩種，即「退休年金準備」及「為繳付5年以上之公務員於其中途離職領回」。首就「退休年金準備」目的而言，揆諸最高行政法院106年度判字第21號判決略以「公務員退撫制度中以年金替代薪資，維持公務員老年基本經濟生活，雖屬於公務員制度性保障之範疇，但不論是來自稅收或保費為財源之年金體系，主要均來自工作世代的生產與報酬，其給付標準，乃無從自外於社會、經濟與人口結構變遷之挑戰」因政府提撥時，退休條件、年金給付標準（信託給付受益人標準）仍繫於社會發展而不確定，且政府撥繳費用時，退休公務員對象（信託受益人）範圍非具體確定，尚難認定政府撥繳費用至退撫基金有為特定公務員成立信託關係。」然就「繳付5年以上之公務員中途離職後領回」之撥繳目的而論，依據前開最高行政法院判決意旨「反面」解釋，因信託關係之「受益人」及「領回金額」於按月撥繳時均已確定，此貳點與前開退休目的不同，應可認政府「按月」撥繳費用至退撫基金時，兩者間成立「他益信託關係」，該公務員為信託受益人，並對於受託人享有受益請求權。原告自91年7月1日起於00000000000000任職，算至107年6月30日止，原告於退休法有效期間內已連續繳付退撫基金5年以上，高雄市政府亦已按月於退休法有效期間內，為原告履行192個月之退撫基金費用撥繳義務，就「繳付5年以上之公務員中途離職後領回」之撥繳目的，高雄市政府與被告應有成立「他益信託關係」，原告享有基此信託關係之「系爭領回權」。
２、「系爭領回權」於原告辭職前即成立，「辭職生效日」僅為請求權之給付始期，非權利成立或生效要件：
按退休法第14條第6項係退休法「系爭領回權」規範，於退撫法已刪除「得同時申請一次發給政府撥繳之退撫基金費用本息。」之規定。於107年6月30日以前，倘公務人員有繳付退撫基金5年以上，且無免職或撤職事由，於離職時應可「領回」政府於107年6月30日以前，按月已為該公務員撥繳之具體金額，並加計自撥繳後算自離職前一日之利息。高雄市政府於107年6月30日前，既已按月為原告撥繳費用至退撫基金合計192個月，系爭領回權因退休法限制須一次請求領回全部撥繳費用，本質上係對「已確定」192個信託法律關係所生請求權須為一次行使限制，故以「辭職生效日」為結算時點，始能與一次行使相適應。原告於退休法有效期間，既已取得以單方辭職表示送達00000000，即可對被告行使系爭領回權的法律地位。是以，辭職生效日應係就「已取得」之系爭領回權一次請求的「給付始期」，目前現行制度就領回「自己」撥繳費用有行政程序法自辭職起算10年消滅時效限制，亦可佐證辭職生效日係消滅時效起算點之給付始期，非謂「辭職後」原告始對退撫基金產生「新的」公法債權關係，而須適用退撫法判斷系爭領回權是否存在。
３、原告依據退休法所享有「系爭領回權」不受退撫法影響：按退撫法第95條第2項規定：「自中華民國107年7月1日起，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法不再適用。」次按司法院大法官會議釋字第717號解釋略以：「信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（本院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（本院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（本院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（本院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則。」原告依退休法第14條第6項後段，對高雄市政府按月已撥繳的具體金錢，並非僅為願望或期待，而是高雄市政府已為原告履行法律撥繳費用義務的客觀財產利益，況原告行使系爭領回權僅繫於原告辭職意願，並無其他任何障礙，系爭領回權評價為原告「既得財產權」，且有值得保護價值。應特別強調是上開解釋文所謂「在無涉禁止法律溯及既往情形」，係指對於尚未履行撥繳費用，立法者確實保有立法形成空間決定公務員可否請求返還。應予明辨是本案情況，原告並非對高雄市政府「尚未」撥繳之費用，預期退休法於107年7月1日以後繼續有效施行，而請求預期領回之利益。揆諸前開解釋意旨，若認為退撫法刪除「得同時申請一次發給政府撥繳之退撫基金費用本息」規定，即可溯及消滅高雄市政府已為原告撥繳費用而成立之他益信託關係，實質上係剝奪原告既得財產權，嚴重牴觸前開大法官解釋信賴保護原則、比例原則。綜上，退撫法於107年7月1日以後生效，刪除「公務員辭職可一併領回政府按月撥繳金錢」規定，退撫法應僅能適用於生效後高雄市政府為原告撥繳期間，即107年7月1日至108年6月17日（原告辭職生效日）止，該期間高雄市政府按月為原告撥繳至退撫基金費用之本息，原告並未主張領回權存在。惟就高雄市政府於91年7月1日起至107年6月30日止，為原告中途離職後領回目的，而撥繳至退撫基金的費用本息，揆諸「信賴保護原則」，退撫法不應溯及剝奪，原告對於退輔基金之系爭領回權仍存在。
４、退撫法及施行細則未規定於退撫法生效後離職，可否領回政府基於退休法撥繳退撫基金本息係「法律漏洞」而可由鈞院加以填補：
⑴、退撫法未規定政府為公務員離職領回之撥繳目的，僅能向將來發生效力：
按退休法第14條第6項、退撫法第9條第2項規定，比較修法前後條文可知，107年6月30日以前之退休法，政府基於公務員離職領回目的而撥繳費用至退撫基金，就每一次撥繳費用後，已成立「他益信託關係」，公務員基於他益信託關係，對退撫基金有政府撥繳費用本息之領回請求權，雖退休法規定辭職後始得請求，基於領回請求權已成立，故辭職應係便於結算確定領回具體金額，故應解為給付始期，而非權利成立或生效要件；至於退撫法於000年0月0日生效後，未規定政府為公務員離職領回之撥繳退撫基金目的，退撫法生效後離職不能領回政府撥繳退撫基金費用本息要屬當然。次按退撫法刪除系爭領回權之「立法理由」略以「審酌本法第82條至第84條已明定公務人員不符合退休或資遣條件而離職者，離職時已任職滿5年者，得於年滿65歲之日起6個月內，依規定請領離職前原任職年資之一次給與；或於其嗣後在其他職域辦理退休而工作年資未達其適用之退休法令所定請領年金之條件時，得將其未曾支領退離給與（含離職退費）之公務人員任職年資併計成就請領年金條件，並透過原服務機關函審定機關請領原公務人員任職年資之月退休金，爰將原符合規定亦得一併申請「發還」政府撥繳之公提退撫基金費用本息之規定刪除。」上開立法理由，乃是立法者認為退撫法既新增設退休法所無之退休金領取機制，不再規定政府為公務員離職領回之撥繳目的之立法裁量理由，未可當然解為立法者有溯及消滅公務員可領回政府於107年6月30日以前，已撥繳至退撫基金費用本息之權利。綜上，退撫法不再規定政府有為公務員離職領回之撥繳目的，不可當然解釋公務員喪失政府曾依退休法撥繳費用本息之領回權。
⑵、退撫法第9條第2項非「明示其一，排除其他」之立法例且存有「自始法律漏洞」：
按「退撫法施行細則」第9條第2項規定：「中華民國107年6月30日以前已離職且適用原公務人員退休法第14條第6項規定之公務人員，於107年7月1日以後始申請發還退撫基金費用本息者，仍照原公務人員退休法規定計算發還退撫基金費用本息。」上開條文係因應退撫法不再規定政府為公務員離職領回之撥繳目的，而規定公務員於退撫法生效前離職，可領回政府107年6月30日前撥繳至退撫基金費用本息。簡言之，退撫法僅揭示「領回請求權」不因請求時點於退撫法生效後而受影響。惟退撫法未規定離職於退撫法生效後，仍可領回政府於107年6月30日前撥繳至退撫基金費用本息，應屬「法律漏洞」，蓋學說上有認立法思慮未及於憲法架構下的總體法律秩序，稱之為「自始法律漏洞」，即各別法律所設定的目的正當，但未將憲法基本權所確立的價值納入考慮，造成毫無例外地適用個別法律的結果，將發生不合乎憲政秩序或與其他法律價值衝突的情形。公務員基於退休法取得政府撥繳費用本息之領回請求權，係基於政府撥繳退撫基金費用之他益信託關係而生的財產權利，並非辭職後所新生的財產權，且亦不因退撫法生效而溯及消滅，設將上開條文解為「明示其一，而排除其他」，有違反「信賴保護」、「法律不溯及既往原則」之憲法價值問題。綜上，退撫法未明確規定「離職於退撫法生效後，仍可領回政府107年6月30日前撥繳至退撫基金費用本息」，恐屬立法思慮未及之「自始法律漏洞」。
⑶、自始法律漏洞之填補非大法官之專屬權責：
按臺中高等行政法院105年度訴字第125號行政判決略以：「法院本具有就制定法外為法之續造機能（司法自由造法之權限），以填補法律計畫所無，但依照法理而應存在之法律規範」，經查退撫法未明確規定離職於退撫法生效後，是否仍可領回政府於退休法有效期間，已為公務員離職領回目的而撥繳至退撫基金之費用本息，係屬法律漏洞已如前述。政府曾為離職公務員領回目的而撥繳至退撫基金費用，自法理而論係成立公法上他益信託關係，一經政府撥繳，公務員對於退撫基金享有該撥繳具體金錢之領回請求權，為便公務員與退撫基金結算具體領回金額，以離職為給付始期，故離職於退撫法生效後，公務員已取得之領回請求權，係依照法理係應存在之法律規範；倘將退撫法生效解為溯及消滅領回請求權，反違反「信賴保護」、「法律不溯及既往原則」。綜上，原告依退休法於系爭期間取得之領回請求權，本於法理（他益信託、信賴保護、法不溯既往）應肯認存在，退撫法未明文原告是否可領回系爭期間退撫基金本息為立法漏洞，懇請本院宜本於法之續造機能加以填補。
㈢、設若退撫法第9條第2項「溯及剝奪」系爭領回權之效力，恐牴觸憲法「信賴保護原則」、「禁止法律溯及既往」、「比例原則」：
１、系爭領回權為「既得財產權」，溯及剝奪違反憲法第23條「比例原則」：
設若系爭領回權評價為原告「既得財產權」，基於憲法第23條「比例原則」，退撫法「溯及剝奪」須有維護重大公益目的，惟查前開立法理由係認為因退撫法增設「滿65歲得領取取一次退休金或月退休金」、「不同職域年資併計成就請領月退休金條件」兩種制度優惠，故認為領回政府撥繳費用請求權並無必要存在，此修正理由與目前鬧得沸沸揚揚的年金改革理由係「避免造成國家財政嚴重負擔，進而產生排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）」、「避免造成代際間權益關係失衡等問題」及「維持國家財政資源永續運用」等重要公益目的迥然不同，難認構成剝奪「公務員對於政府過去已基於中途離職領回目的，而撥繳至退撫基金費用領回權」之正當公益目的，退撫法剝奪系爭領回權既已無重要公益目的存在，顯然牴觸「比例原則」。是以，為避免退撫法刪除「得一併申請發還政府撥繳之公提退撫基金費用本息之規定」牴觸憲法比例原則，應作「合憲性解釋」，即退撫法對於107年6月30日前政府已撥繳至退撫基金費用之領回權不生影響。
２、設若退撫法剝奪系爭領回權，如同溯及消滅已確定之「他益信託法律關係」牴觸「禁止法律溯及既往原則」：
系爭領回權係基於「他益信託關係」而生權利，公務員之服務機關依據退休法，基於為中途離職公務員領回目的，按月撥繳費用至退撫基金時，該他益信託關係應已確定，系爭領回權雖設有辭職後始能一次行使之限制，惟基礎法律關係與因此而生之請求權係不同法律關係，不應影響已撥繳費用後成立的他益信託法律關係係確定終結之事實。設若退撫法溯及剝奪系爭領回權，如同消滅已經確定之按月撥繳費用後已終結之他益信託法律關係，似有牴觸憲法上「禁止法律溯及既往原則」之疑義。
３、設若系爭領回權僅係原告依退休法「可預期之利益」，溯及剝奪系爭領回權，亦有牴觸憲法上「信賴保護原則」之重大疑義：
設若鈞院認為原告辭職前，「系爭領回權」並非以辭職為給付始期之財產既得權，僅為依退休法可得預期之利益，揆諸上開解釋意旨，原告對於高雄市政府「已撥繳」至退撫基金之費用，僅欠缺「中途離職」要件即可行使權利，又辭職完全繫於原告意願，故系爭領回權之中途離職要件有客觀實現可能自不待言，原告對於系爭領回權應可主張憲法上「信賴保護原則」。是以，設若退撫法可「溯及剝奪」原告對高雄市政府於91年7月1日至107年6月30日已撥繳費用之領回利益，恐牴觸憲法上「信賴保護原則」。
㈣、並聲明：１、確認原告對於高雄市政府自91年7月1日起至107年6月30日止，為原告撥繳至被告之退撫基金費用本金958,779元及原告於上開期間繳付至被告之退撫基金費用本金516,267元，共計1,475,046元之領回請求權存在。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯意旨略以：
㈠、有關原告得否提起行政訴訟，請求確認其91年7月1日至107年6月30日原政府撥繳部分之退撫基金費用具領回請求權一節，說明如下：
１、原告自91年7月1日至108年6月16日止任職00000000，並於108年6月17日離職生效，依退撫法第9條第2項規定，原告若不符退休或資遣，得申請一次發還原繳付之退撫基金費用本息。經查被告迄今並未接獲00000000行文檢附原告提出發還其原繳付基金費用申請案，合先陳明。
２、依公務人員保障法第25條規定，原告倘不服本會處分，得提起復審。如對復審決定仍有不服，尚得依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟；惟原告捨棄提起撤銷訴訟之相關前置程序，而逕予提起確認訴訟，應屬行政訴訟法第6條第3項所定原告得提起或可得提起撤銷訴訟而不提起之情形，顯有起訴不備要件，程序即屬不合，建請裁定駁回原告之訴。
㈡、本案依卷附00000000離職證明書載以，原告自91年7月1日至108年6月16日止任公職期間服務於00000000，並於108年6月17日辭職生效，查與被告檔存紀錄，00000000自91年7月1日起按月報繳原告之退撫基金繳費資料相符，經核算原告退撫新制繳費年資共計16年11個月又16天，任職期間撥繳基金費用為自繳部分558,579元整，政府撥繳部分1,037,363元整。原告係於108年6月17日離職生效，是以，依前開退撫法規定，原告如欲結算公務年資，應自離職之日（108年6月17日）起10年內經由最後服務機關00000000，向被告申請一次發還原告本人原繳付之退撫基金費用本息；惟如欲保留任職年資，茲因原告公務人員任職年資已滿5年，則可依退撫法第85條或第86條規定，於65歲之日起6個月內以書面檢同相關證明文件，送原服務機關函轉審定機關審定其年資及退休金。合先敘明。
㈢、原告主張其91年7月1日至107年6月30日止任公職期間服務機關相對提撥之政府撥繳基金費用具領回請求權一節，茲依退撫法令主管機關銓敘部107年11月22日部退五字第1074634010號書函規定，退離給與應適用公務人員「退休或離職生效日之法令」。至若嗣後法令變更，除明定溯及既往生效外，對於已離職之公務人員，仍應適用「離職時之法令規定」。原告自91年7月1日起初任公職至108年6月16日為止均在00000000服務，截至107年6月30日止原告並未有離職之情事發生（按原告係108年6月17日離職生效），自無得依原公務人員退休法第14條第6項之規定，分段申請發還本人繳付及政府撥繳基金費用本息之規定適用。是原告稱辭職生效日僅為請求權之給付始期，非權利成立或生效要件，純係原告對法令之誤解所致。
㈣、至原告稱退撫法違反法律不溯既往、比例原則及信賴保護原則云云，茲依公務人員退休撫卹基金管理條例第2條規定，被告依法僅為負責退撫基金之收支、管理及運用機關，即被告依法僅為新制退撫給與之支給機關，有關公務人員各類新制退撫給與，被告仍應依公務人員退撫法令及法令主管機關銓敘部相關釋例規定辦理。爰原告主張純屬對法令之誤解。綜上所述，倘原告日後提出發還原繳付基金費用本息之申請，以原告離職生效日為108年6月17日，被告仍應依退撫法第9條第2項規定計算發還之。
㈤、有關原告稱退撫法及其施行細則未規定於退撫法生效後離職，可否領回政府撥繳退撫基金費用本息係法律漏洞一節，說明如下：
退撫法施行細則第9條立法說明三略以，考量退撫法第9條第2項對於公務人員不符合退休或資遣條件而離職者，僅明定得申請一次發還本人原繳付之退撫基金費用本息，不含政府撥繳部分，與原退休法第14條第6項規定不同。爰基於法律適用原則，於第2項明定107年6月30日以前已離職公務人員，仍適用退休法規定計算發還退撫基金費用本息，以資明確。揆諸退撫法第9條第2項及其立法意旨，業已明定107年7月1日以後離職生效公務人員，僅得申請一次發還本人原繳付之退撫基金費用本息，不含政府撥繳之退撫基金費用本息，是退撫法及其施行細則對於可否領回政府撥繳退撫基金本息，並無漏未規定之情事。原告於107年6月30日以前並無離職之事實，自始並無原退休法第14條第6項規定之適用，更無所稱已具該項規定得申請發還退撫基金費用之請求權，其既係於108年6月17日離職，即應適用退撫法規定。原告對系爭期間政府提撥退撫基金費用本息，依法並無領回請求權，從而亦毋須確認其具體金額之問題。原告主張，核不足採。
㈥、至原告稱政府撥繳基金費用後，已成立他益信託關係等一節，查公務人員退休撫卹基金之給付採確定給付制，並非確定提撥之個人帳戶制，其中政府按月撥繳之基金費用係納入退撫基金共同管理，用以支應所有參加人員退撫給與，自非原告個人財產，亦非其所稱他益信託關係。另退撫法第85條對於離職公務人員不申請發還原繳付基金費用本息者，亦有明定得以保留年資，俟年滿65歲6個月內申請發給退休金；任職年資滿15年以上者，尚可擇領月退休金，以保障離職公務人員權益。綜上所述，本件原告之訴顯無理由等語，資為抗辯。並聲明：１、請求駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、兩造不爭執事項：原告辭職生效日為108年6月17日，在退撫法107年7月1日施行之後，且在退撫法施行之前的任職年資已滿5年，未依退撫法辦理退休或資遣而離職。原告於108年6月6日在通知書（退撫基金）上簽名用印，該通知書記載「本人…依退撫法第9條第2項、第85條第1項及第86條第2項等規定，得選擇一次發還本人原繳付退撫基金費用本息（於離職日起十年內）或於年滿65歲之日起6個月內，按原任職年資或併計轉任其他職域工作年資請領公務人員法令所定之退休金，亦知悉無法依原公務人員退休法第14條第6項規定，於離職時不得同時申請一次發給政府撥繳之退撫基金費用本息。」原告的退撫新制繳費年資16年11個月又16日。原告尚未經由00000000向被告請求一次發還上開款項之事實，有000000000000字第10833821200號離職證明書（本院卷第35頁）、通知書（本院卷第37-38頁）為證，兩造並無爭執（本院卷第113-115頁），堪信為真。
六、本院之判斷：本件爭執事項為：原告提起本件訴訟是否違反行政訴訟法第6條第3項規定？有無權利保護必要？有無確認利益？原告依退休法第14條第6項規定、他益信託關係提起本件確認之訴有無理由？
㈠、相關法令
１、按原告之訴，起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
次按確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之，為同法第6條第3項所明定，此為確認訴訟之補充性。又按退撫法第9條第2項規定：「公務人員不符合退休或資遣條件而離職者，得申請一次發還本人原繳付之退撫基金費用本息。」同法第85條第1項規定：「公務人員任職滿5年，於本法公布施行後未辦理退休或資遣而離職者，除本法另有規定外，其任職年資得予保留，俟其年滿65歲之日起6個月內，以書面檢同相關證明文件，送原服務機關函轉審定機關依第30條第1項及第2項規定審定其年資及退休金。」同法第86條第2項規定：「公務人員任職滿5年，於本法公布施行後未辦理退休或資遣而離職且未支領退撫給與者，於轉任其他職域工作後辦理退休（職）時，得併計原公務人員年資成就請領月退休金條件，並於年滿65歲之日起6個月內，以書面檢同相關證明文件，送原服務機關函轉審定機關審定其年資及月退休金。」同法第95條第2項規定：「自中華民國107年7月1日起，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法不再適用。」公務人員退休資遣撫卹法施行細則第1條規定：「本細則依公務人員退休資遣撫卹法（以下簡稱本法）第94條規定訂定之。」同法施行細則第9條第2項規定：「中華民國107年6月30日以前已離職且適用原公務人員退休法第14條第6項規定之公務人員，於107年7月1日以後始申請發還退撫基金費用本息者，仍照原公務人員退休法規定計算發還退撫基金費用本息。」
２、關於退撫法第9條第2項、退撫法施行細則第9條第2項之合憲性：
⑴、依據釋字第185號解釋，司法院解釋憲法，並有統一解釋法
律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。再參照111年1月4日起生效的憲法訴訟法第38條第1項規定，憲法法院之「判決，有拘束各機關及人民之效力；各機關並有實現判決內容之義務。」其立法理由也敘明：「依司法院釋字第一八五號解釋意旨，並參酌德國聯邦憲法法院法第三十一條裁判拘束力之規定，明定憲法法庭判決之效力，非僅及於聲請案件之當事人，而有對世效力。」、「所稱各機關，包括中央各機關及地方自治團體之立法及行政機關。」、「所稱【並有實現判決內容之義務】，例如各法院應依憲法法庭判決之意旨為裁判、法令主管機關應修正相關法令及行政機關應據以執行等均是…。」而關於公務人員退撫給與案，司法院大法官會議已在108年8月23日做成釋字第782號解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，因此，本院應依釋字第782號解釋之意旨就本件相關部分予以適用。
⑵、82年1月20日修正公布退休法第8條第4項、第5項規定：「（
第4項）公務人員於年滿35歲時或年滿45歲時自願離職者，得申請發還其本人及政府繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，1次發還。（第5項）公務人員依規定不合退休資遣於中途離職者或因案免職者，得申請發還其本人原繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，1次發還。如經領回者，嗣後再任公務人員，該部分年資不得再行核計年資領取退休金。」，其立法理由為：「至公務人員於中途離職或因案免職者，均可發還其本人繳付之基金費用，並加計利息。」。99年8月4日修正公布退休法第14條第6項規定：「公務人員依規定不合退休、資遣於中途離職者，得申請1次發還其本人原繳付之退撫基金費用本息。繳付退撫基金5年以上，除因案免職或撤職而離職者外，得同時申請1次發給政府撥繳之退撫基金費用本息。」，其立法理由為：「七、依原法第8條第4項規定，公務人員於年滿35歲或45歲時自願離職者，始得申請發還本人及政府撥繳之公自提退撫基金費用本息。由於上開規定僅限於特定年齡，因此為增加公務人員退離彈性及自我省思機會，爰於本條第5項放寬相關規定，對於繳納基金費用5年以上，不合退休、資遣規定而自願離職者，均得申請發還公自繳之退撫基金費用本息；但如因案免職或受撤職懲戒處分離職者，仍僅得申請發還自繳之退撫基金本息。」。上開規定為106年8月9日公布之退撫法第9條第2項、第86條第2項規定所取代，其立法理由可參酌考試院106年3月30日考臺組貳一字第10600014281號函送立法院審議的公務人員退休撫卹法草案總說明及逐條說明，第9條的立法說明指出：「三、審酌本法第82條至第84條已明定公務人員不符合退休或資遣條件而離職者，離職時已任職滿5年者，得於年滿65歲之日起6個月內，依規定請領離職前原任職年資之1次給與；或於其嗣後在其他領域辦理退休而工作年資未達其適用之退休法令所定請領年金之條件時，得將其未曾支領退離給與（含離職退費）之公務人員任職年資併計成就請領年金條件，並透過原服務機關函審定機關請領原公務人員任職年資之月退休金，爰將原符合規定亦得一併申請發還政府撥繳之公提退撫基金費用本息之規定刪除。」。
⑶、依釋字第782號解釋理由書意旨：「一、憲法對退休公務人
員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與本院審查密度：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利（本院釋字第605號解釋參照）。所稱退休金之權利，係指公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，（1）個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，（2）政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及（3）政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款，均由退撫基金管理委員會統一管理，按政府別（中央政府、地方政府）、身分別（政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員），分戶設帳，分別以收支平衡為原則。基金財務獨立，用途限於退撫給與或與退撫給與相關之支出（公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照）。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定，且可由退撫基金中分離。退撫給與中源自上開（1）個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開（2）關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開
（1）由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開（2）政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開（3）（a）與（3）（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間…」。
⑷、依釋字第782號之意旨可知，繳付退撫基金5年以上之公務人
員依規定不合退休、資遣於中途離職者，依退休法第14條第6項規定得申請1次發還、發給其本人原繳付之退撫基金費用本息及政府撥繳之退撫基金費用本息。其中請求發還其本人原繳付之退撫基金費用本息部分，係基於個人俸給之支配性與前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，倘立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。而就此部分，退撫法第9條第2項已規定：「公務人員不符合退休或資遣條件而離職者，得申請1次發還本人原繳付之退撫基金費用本息。」並未剝奪公務人員對其個人提撥費用本息部分之財產上請求權，與釋字第782號意旨相符。就政府為公務人員撥繳之退撫基金費用本息部分，因其財源源自政府預算，與上開由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間，尚不能以退撫法第9條第2項未規定退休法第14條第6項後段之內容即逕認其為違憲。參諸考試院函送立法院審議的公務人員退休撫卹法草案總說明及逐條說明，可知退撫法係以「年資併計請領月退休金」作為退休法第14條第6項後段「一次發給政府撥繳之退撫基金費用本息」之替代給付，而此部分屬立法者之形成自由，應予尊重，核無違憲情形。
⑸、另依釋字第717號解釋理由書意旨：「信賴保護原則涉及法
秩序安定與國家行為可預期性，屬法治國原理重要內涵，其作用非僅在保障人民權益，更寓有藉以實現公益之目的。人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（本院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益即應加以保護。法規變動（制定、修正或廢止）時，在無涉禁止法律溯及既往原則之情形，對於人民既存之有利法律地位（本院釋字第529號解釋參照）或可得預期之利益（本院釋字第605號解釋參照），國家除因有憲政制度之特殊考量外（本院釋字第589號解釋參照），原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，惟仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則。授予人民經濟利益之法規預先定有施行期間者，在該期間內即應予較高程度之信賴保護，非有極為重要之公益，不得加以限制；若於期間屆滿後發布新規定，則不生信賴保護之問題。其未定有施行期間者，如客觀上可使規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。凡因公益之必要而變動法規者，仍應與規範對象應受保護之信賴利益相權衡，除應避免將全部給付逕予終止外，於審酌減少給付程度時，並應考量是否分階段實施及規範對象承受能力之差異，俾避免其可得預期之利益遭受過度之減損。…」。
⑹、查退撫法施行細則第9條第2項規定：「中華民國107年6月30
日以前已離職且適用原公務人員退休法第14條第6項規定之公務人員，於107年7月1日以後始申請發還退撫基金費用本息者，仍照原公務人員退休法規定計算發還退撫基金費用本息。」，其立法說明為：「考量本法第9條第2項對於公務人員不符合退休或資遣條件而離職者，僅明定得申請1次發還本人原繳付之退撫費用本息，不含政府撥繳部分，與原公務人員退休法（以下簡稱原退休法）第14條第6項規定不同。
爰基於法律適用原則，於第2項明定107年6月30日以前已離職公務人員，仍適用原退休法規定計算發還退撫基金費用本息，以資明確。至於107年6月30日以前已離職且原5年請求權時效尚未完成者，依銓敘部106年9月13日部退四字第10642551001號函規定，自107年7月1日（含該日）起，適用本法規定，其已進行之時效期間應接續計算，合計為10年。」。
立法者已針對退休法第14條第6項與退撫法第9條第2項二者新舊法適用問題制定過渡條款，以保障公務人員之信賴利益，使退撫法公布後、施行前已離職之公務人員，仍適用其離職時所信賴之法規（即退休法第14條第6項規定）。因退撫法第95條第2項已規定：「自中華民國107年7月1日起，原公務人員退休法及原公務人員撫卹法不再適用。」，並於106年8月9日公布。於107年7月1日後始離職之公務人員，在離職之時即知悉退休法第14條第6項規定早已失其效力，則難謂其對於離職前已失效之法規有值得保護之信賴利益。
３、依最高行政法院105年度裁字第234號裁定意旨：「按行政訴訟法第125條第2項規定：『審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。』第3項規定：『審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。』上開審判長闡明義務（亦為職權）之規定，於受命法官進行準備程序時準用之（行政訴訟法第131條參照）。另行政訴訟法關於訴訟類型之設計，具技術性，非憑生活經驗即可知曉運用，而其目的係在因應行政行為之多樣性，以便利訴訟之審理，非在阻礙訴訟當事人尋求行政法院保護其權利。故當事人提起行政訴訟，其聲明有不明瞭或不完足者，於同一事實關係及不逾其尋求法院權利保護之目的範圍內，審判長或受命法官應向其闡明正確之訴訟類型，為適當之訴之聲明，以進行事實上及法律上適當完全之辯論；此即行政訴訟法第125條第2項及第3項所定，審判長及受命法官應盡其闡明義務之範圍。」
㈡、原告提起本件確認公法上法律關係成立之訴與行政訴訟法第6條第3項規定有違：
１、按最高行政法院103年度裁字第747號裁定意旨：「行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類包含確認行政處分無效；確認公法上法律關係成立或不成立；確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等三種。另確認訴訟具有補充性，若該確認訴訟求為確認公法關係是否成立或違法之行政處分，屬得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，則不得提起之，該確認訴訟即有起訴不備要件之不合法。」最高行政法院103年度判字第578號判決意旨：「確認訴訟具有補充性，故於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之；倘有違反，因無法補正，行政法院即應以起訴不備其他要件，裁定駁回其訴。」可知，倘原告提起之確認公法上法律關係成立訴訟違反確認訴訟補充性原則，該確認訴訟即有起訴不備要件之情形，且無法補正，應以裁定駁回其訴。
２、查，本件原告訴之聲明第一項為「確認原告對於高雄市政府自91年7月1日起至107年6月30日止，為原告撥繳至被告之退撫基金費用本金958,779元及原告於上開期間繳付至被告之退撫基金費用本金516,267元，共計1,475,046元之領回請求權存在。」，顯見原告與被告間之公法上法律關係爭執在於原告得否申請一次發還其本人原繳付之退撫基金費用本息、00000000撥繳之退撫基金費用本息。而原告之情形不能適用退休法第14條第6項規定，其法律依據應係退撫法相關規定。
３、按退撫法第9條第1項、第2項規定，及同法第86條第2項規定可知，任職滿5年之公務人員於退撫法公布施行後未辦理退休或資遣而離職者，就其本人原繳付之退撫基金費用本息有兩種選擇，其一係依退撫法第9條第2項規定申請一次發還其本人原繳付之退撫基金費用本息，但即不得再依同法第86條第2項規定，於其轉任其他職域工作後辦理退休（職）時，將其公務人員任職年資併計以成就請領月退休金條件，於其年滿65歲之日起6個月內送原服務機關函轉審定機關審定其年資及月退休金。其二係不依退撫法第9條第2項規定申請一次發還其本人原繳付之退撫基金費用本息，而依同法第86條第2項規定併計年資請領月退休金。原告就上開二種方式僅能擇一請求。
４、本件原告得於「現在或將來」依退撫法第9條第2項規定申請一次發還其本人原繳付之退撫基金費用本息、00000000撥繳之退撫基金費用本息，或於「將來」依退撫法第86條第2項併計年資請領月退休金。倘原告之申請或請求審定遭行政機關拒絕，就前者而言，乃原告於現在或將來得起訴請求，就後者而言，乃原告於將來時得起訴請求。倘原告現在或將來依退撫法第9條第2項規定申請一次發還其本人原繳付之退撫基金費用本息、00000000撥繳之退撫基金費用本息遭到拒絕，其自得透過提起課予義務訴訟請求上開之金錢，且課予義務訴訟之本質已含有確認其金錢請求權是否存在之性質。原告於將來既得透過提起課予義務訴訟中確認其上開金錢請求權是否存在，則原告提起本件確認公法上法律關係存在之訴即與行政訴訟法第6條第3項規定有違。
５、原告固主張：「倘提起一般給付訴訟，則會形成原告與被告就退撫基金費用強制結算，原告無法享有年資制度轉銜。是以，提起確認訴訟相較一般給付訴訟，原告享有因訴訟結果選擇是否適用年資制度轉銜此法律上利益之決定權，此即本件確認訴訟之確認利益。」等語。惟查，確認利益之有無與確認訴訟之補充性之起訴合法要件係屬二事，尚不能以具確認利益據以推論原告之訴符合確認訴訟之補充性。且原告提起課予義務訴訟之判決結果有無理由與原告提起確認之訴需符合補充性要求係屬二事。倘原告提起課予義務訴訟，因適用退撫法第95條第2項規定，不再適用退休法第14條第6項規定，而遭認定原告之訴一部或全部無理由，亦係因適用退撫法第95條第2項規定所致，尚不得以原告提起課予義務訴訟可能獲致一部或全部無理由之判決結果反推論出原告「不得」提起課予義務訴訟，而必須提起本件確認公法上法律關係成立之訴之結論。
㈢、本件不應逕行提起確認之訴，本院已踐行行政訴訟法第125條第2項及第3項規定之闡明義務：
１、依退撫法第9條第2項、第85條第1項及第86條第2項等規定，原告得選擇一次發還本人原繳付退撫基金費用本息（於離職日起十年內）或於年滿65歲之日起6個月內，按原任職年資或併計轉任其他職域工作年資請領公務人員法令所定之退休金，原告亦知悉無法依退休法第14條第6項規定，於離職時不得同時申請一次發給政府撥繳之退撫基金費用本息。故原告應先依上開規定辦理請領，若有不服時，視其情形再提起復審、撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟而請求救濟，惟原告仍提起確認之訴。
２、關於原告究應適用何種訴訟類型始為正確，本院受命法官已依行政訴訟法第125條第2項、第3項規定行使闡明（本院108年11月21日準備程序筆錄，本院卷第101-103頁），而原告經闡明後，仍主張依行政訴訟法第6條第1項提起確認公法上法律關係成立之訴（本院卷第103頁第9-10行）。
㈣、綜上所述，原告聲明訴請確認原告對於高雄市政府自91年7月1日起至107年6月30日止，為原告撥繳至被告之退撫基金費用本金958,779元及原告於上開期間繳付至被告之退撫基金費用本金516,267元，共計1,475,046元之領回請求權存在，因起訴不備其他要件，於法未合，且無從補正，應予駁回。又本件既經本院從程序上予以駁回，其實體上之主張，自無庸審究，併予說明。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法95條、第78條，裁定如
主文。中 華 民 國 109 年 3 月 18 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 3 月 18 日
書記官 林淑盈