臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1434號109年11月25日辯論終結原 告 蔡中岳訴訟代理人 郭鴻儀律師被 告 中央選舉委員會代 表 人 李進勇（主任委員）訴訟代理人 陳重言律師
翁英琇律師上列當事人間公民投票法事件，原告不服中央選舉委員會中華民國108年6月26日中選法字第1083550251號函，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國108年8月23日起訴時聲明：「㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第9頁），嗣於109年2月26日以「行政訴訟變更訴之聲明暨爭點整理狀」為訴之變更追加，聲明：「【先位聲明】㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，應在相關法律中增訂條文，實現以下原則：『在高放射性核廢料最終處置場啟用前，我國不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫』？」全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。【備位聲明】㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第69-70頁）。經核原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更追加，本院認為尚屬適當，爰予准許。
㈡、關於被告辯稱原告變更後追加之先位聲明不合法，補正後提案與系爭提案已非同一請求基礎事實，原告以此迴避應行之聽證程序逕行提起行政訴訟，於法不合部分
１、查，原告原提案主文為「被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」全國性公民投票案，主張「核廢負責」，並自行定性為重大政策之創制，有全國性公民投票案提案函格式、公投理由書可參（本院卷第436、438頁）。經聽證程序後，原告補正之主文為「被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，應在相關法律中增訂條文，實現以下原則：『在高放射性核廢料最終處置場啟用前，我國不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫』？」全國性公民投票案，並定性為立法原則之創制，有原告108年6月6日核廢字第1080606號公民投票案補正函、原告108年6月17日核廢字第1080617號公民投票案補正之補充意見函可參（本院卷第21-24頁）。
２、又查，被告為審議原告所提公投提案而舉辦聽證會，其中一項爭點為本件雖經原告自行定位為重大政策之創制，但本件是否為重大政策之創制或複決，被告認為原告原提案似與目前政策方向一致而非創制案等情，有被告第528次會議紀錄可參（原處分卷第4-6頁）。聽證會結束後，被告審酌專家學者意見，認為本案與現行非核家園政策執行內容有否相異，請原告作是否符合公投法第2條第2項第3款全國性公民投票事項之補正。有被告第529次會議紀錄可參（原處分卷第21頁）。在原告補正之後，被告認為放射性核廢料之處理、貯存或最終處置設施之興建，係由放射性物料法予以規範，核能電廠之興建、續建、擴建或延役，係依核子反應器設施管制法之規定為之。二者自然的社會事實非屬同一，難謂可為立法原則之基本架構，不符公投法第2條第2項第2款規定；另主文所稱相關法律，因未明確係制定或修正何特定法律，亦有違同法第9條第6項一案一事項之規定等，有被告第530次會議紀錄可參（原處分卷第27-28頁）。被告復以原處分載明上開理由而駁回原告之公投提案，有原處分可參（本院卷第25-26頁）。由駁回之理由是以「難謂可為立法原則之基本架構」、「相關法律」等語，可知被告是以原告系爭補正提案立法原則之創制作為最後審議之標的而予以駁回，而不是以原告系爭提案之「重大政策之創制」予以論駁。
３、被告如果認為原告補正後的提案不符合命補正之要求，則被告顯然不應該就補正後的提案作實質審查，而僅應就原提案
主文、理由書予以審議。惟被告卻是以補正後的主文、補充理由書予以審議並以實質理由予以駁回，可證被告認為原告僅主張補正後定性為立法原則之創制，故被告僅就該部分予以審議。也就是說，原告雖然在提案之初定性為重大政策之創制，但是經過命補正與聽證程序之後，原告補正後的主文、理由書已經將提案型態從重大政策之創制變更為立法原則之創制，被告就補正後的提案主文、理由書予以審議，才符合命補正與舉行聽證程序之意義與效果。被告並沒有以原告的補正屬於公投型態之變更為由，一方面只審議原告原來的系爭提案，另一方面將原告系爭補正提案視為新的提案而另行舉行聽證程序。被告仍只是依原告將系爭提案轉變為系爭補正提案，而只審議系爭補正提案。由此亦可知系爭提案與系爭補正提案實屬植基於「核廢負責」之同一基礎事實，只是必須依據公投法關於公投類型之區分，作不同的類型主張而已，無須視為新的公投提案。從而，被告在本院主張系爭補正提案並未經過聽證程序，不得以此迴避應行之聽證程序，主張追加之訴不合法等語，並無可採。
二、事實概要：緣原告於108年4月2日依107年1月3日修正公布之公民投票法（下稱107年版公投法）領銜提案「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」全國性公民投票案（下稱系爭提案）。被告認該公民投票案尚有疑義，經舉行聽證後，被告108年5月21日第529次委員會議決議：「一、依據公民投票法第10條第2項規定，本案應敘明理由函知提案領銜人為補正。二、補正要旨如下：㈠本案與現行『非核家園』政策執行內容有否相異，請提案領銜人作是否符合公投法第2條第2項第3款全國性公民投票事項之補正。㈡本案主文為條件及結果之複合問句，並非單一事項；另結果子句句首敘述為『不得』，則所謂『同意』、『不同意』究及於單一子句或複合問句，而投票人之圈投，亦會因圈投『同意』產生不允核電廠之新、續、擴建及延役，反之亦然，則圈投者能否明瞭，有請提案領銜人作符合公投法『一案一事項』及提案內容應得以了解其真意之補正。」並以108年5月28日中選法字第1083550207號函請原告補正。原告嗣以108年6月6日核廢字第1080606號函、108年6月17日核廢字第1080617號函予以補正（下稱系爭補正提案）。被告收受上開補正後，仍認原告之補正不符合107年版公投法第2條第2項第2款、第9條第6項及第10條第2項第4款等規定，於108年6月26日以中選法字第1083550251號函（下稱原處分）駁回原告領銜之提案。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、本件訴訟應適用107年版公投法
１、按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。給付判決（包括課予義務訴訟及一般給付訴訟）原則上雖應以行政法院事實審言詞辯論終結時之法律為準，惟如適用新法不利於原申請人，或系爭申請案依據中央法規標準法第18條但書應適用107年版公投法，應以原告申請時之法律狀態為準。
２、本件係針對原告依據107年版公投法第9條提出申請之全國性公民投票案，經原處分駁回後提起撤銷訴訟並為一般給付訴訟之請求，觀諸修正前、後公投法之最主要差異，乃在新法第9條第3項及第4項之增訂。依據新法第9條第3項及第4項之規定：「（第3項）第一項主文應簡明、清楚、客觀中立；理由書之闡明及其立場應與主文一致。（第4項）主文與理由書之文字用詞、字數計算、語法及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」上揭規定之增訂，無論其法規之形式或實質內容之影響均有不利於原告之情形，被告於公投法修正公布實施後，於108年訂定「全國性公民投票案主文與理由書文字用詞字數計算語法即其他相關事項辦法」（下稱「用詞辦法」），該辦法有不當限制公民投票提案，妨礙人民行使憲法第17條創制、複決之權利，更未積極促進人權實現，自有侵害人民基本權利、違反司法院大法官釋字第645號解釋理由書意旨以及兩公約施行法宗旨之嫌。為落實原告憲法所保障之創制、複決權利，應認本件訴訟仍應適用107年版公投法之規定。
㈡、系爭提案或系爭補正提案之內容均無以現有政策推行或立法制定相關內容。其屬全國性公民投票事項，業經聽證會議釐清，原處分係以系爭補正提案不符合「立法原則創制之基本架構」，並無指摘提案內容有與既有政策或立法重複。被告於臨訟時一再執經濟部於聽證會之片面說詞，主張系爭提案或系爭補正提案與既有政策重複，而非屬全國性公民投票事項，自有未洽。
㈢、系爭補正提案係「立法原則之創制」之全國性公民投票事項
１、被告指摘系爭補正提案有關放射性核廢料之處理、貯存或最終處置設施之興建，涉及放射性物料管理法、核子反應器設施管制法兩項法律之規定，二者自然的社會事實非屬同一云云，惟此要件非法所明文，且自然社會事實同一並無任何明確之定義及判斷標準，原處分增加法所無之要件限制人民行使創制之權利。參酌我國既有法律體系如環境影響評估法第14條第1項之規定，可知，我國既有法律體系，就同一規制對象，多有因管（規）制事務之複雜性以及不同之管（規）制目的，而分別以不同法規予以規範，又依管（規）制事務之關聯性，在不同法規間，多有要求符合其他法規作為前提條件之立法內容。又我國立法例上採用一事多法之立法方式，影響法之明確性者仍多，例如關於「土地」之法規錯綜複雜；關於「公務員」的概念，公務員服務法、公務人員任用法等的規定不一；關於「水源水質水量」的保護，在自來水法、飲用水管理條例、水污染防治法等均有不同的規定，故立法原則之創制，往往須考量既有之不同法律體系，對於同一事務，於不同法律之相關條文予以調整修正之情形。是以，實不能徒以管制事務涉及不同法律規範之形式上切割，即認為不能作為立法原則之基本架構。
２、系爭補正提案，考量核能電廠之相關開發行為勢必增加高放射性核廢料之數量，在我國尚無法有效處理高放射性核廢料之情形下，限制核能電廠相關開發行為，二者間具有實質之關聯性。參酌放射性物料管理法立法紀錄，陳委員朝龍之發言內容即指明「任何會產生放射污染源的工廠，設立之前都應該先找到放射性廢棄物的最終處置場」為可行之立法原則。原處分逕以系爭補正提案涉及放射性物料管理法及核子反應器設施管制法之規定，即認系爭補正提案無法作為立法原則之基本架構，尚嫌速斷，自難採憑。至於其他立法或修法細節，則應由立法委員於立法時裁量決定。有關立法原則之創制，公民投票之結果仍有賴立法者積極實現，被告自不應以公投主文涉及不同法規範且持毫無具體內涵之二者自然的社會事實非屬同一為由，駁回原告之系爭補正提案。
㈣、系爭提案係「重大政策之創制」之全國性公民投票事項參酌聽證紀錄學者專家之發言意見即：劉繼蔚律師表示：「我們不希望主管機關作深入的實質審查。既然不作實質審查，在結果上又沒有區分的實益，我們為什麼要來辨識它到底是創制案，還是複決案？或者是說，我們辨識成功之後，到底對本案有什麼任何實質的影響？」、淡江大學公共行政學系涂予尹助理教授指出：「能源政策跟核能政策或核廢政策其實是屬於可以切割的各個部分，縱使政策上要走向「非核家園」，也就是目前政府的一個政策，但是「非核家園」這樣一個政策對於核廢料應該要怎麼樣來作處理，並沒有辦法完全涵蓋到核廢料處理的部分。也就是說，有關於核廢料應該如何處理，還是需要有非常具體的一個政策規劃，我們不會因為政策上要走向非核，核廢自己就可以找到終局解決的一個方案。」、「今天提案人至少在我目前看到提案主文以及提案理由書裡面針對的是屬於核廢政策的部分。應該是說，站在如果不挑戰目前政府能源－－包括核能－－政策這樣的一個前提之下，對於核廢政策該如何處理，希望能夠提出重大政策的創制。」、臺北大學法律學系高仁川助理教授表示：「……本人贊同本案屬於重大政策之創制，理由確實如中選會來函的說明，重大政策有無的劃分，未必涇渭分明，與法律案的有無，能清楚劃分是有區別的，不應該執著於創制或複決的劃分，作為駁回本件公投提案的理由。」、清華大學科技法律研究所高銘志副教授表示：「假如領銜人堅持是在重大政策的創制之下的話，其實也可以有某種解釋的空間，因為目前主要政府的所有施政作為跟提案人所訴求的方向是一致的，唯一的不同就是在下面這個紅色框框裡面寫的，政府是在沒有任何條件下就不去執行後續的動作，難道領銜人是想要把這個條件限縮到只有高放最終處置場啟用前的這個條件嗎？假如是這個觀點的話，其實是適合把他列為政策創制的部分。」，可知依學者專家之意見，系爭提案屬於重大政策之創制。
㈤、系爭提案或系爭補正提案均無違反公民投票法第9條第6項一案一事項之規定系爭提案經原告定性為重大決策之創制，依公投法第30條第1項第3款之規定，後續乃由總統或權責機關為實現該公民投票內容之必要處置，相關權責機關即有於相關政策落實公投內容之義務，提案人自無於提案主文表明制定或修正何特定法律之必要。且補正後修正主文內容為「您是否同意，應在相關法律中增訂條文，實現以下原則：『在高放射性核廢料最終處置場啟用前，我國不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫』？」並於補正理由書明確表示建議應制定或修正之相關法律為放射性物料管理法，自無原處分所指摘之情事，原處分據此駁回領銜人之提案，於法無據。
㈥、系爭提案或系爭補正提案無公民投票法第10條第2項第4款不能瞭解其真意之情事。
１、被告數次強調系爭提案主文非單一事項，且其條件子句為正面表述、主要子句為負面表述為由，認定提案內容不能瞭解其真意。條件及結果之複合句乃法律條文常見之形式。例如獸醫師法第9條規定：「獸醫師非加入所在地獸醫師公會，不得執業。」，其條文均屬「條件子句（…），結果子句（不得…。）」之形式，是可知，條件及結果之複合問句，在法律條文形式係屬常見之形式，要難僅以此形式，即認為提案內容有不能瞭解其真意之情形。在條件及結果之複合問句中，條件子句為正面表述，主要子句為負面表述，亦為法律條文之常態語句，無混淆致不能瞭解提案內容真意之情形。例如土地稅法第51條第1項規定：「欠繳土地稅之土地，在欠稅未繳清前，不得辦理移轉登記或設定典權。」其條件子句均為正面表述，主要子句為負面表述，然均無礙對於條文內容之理解。原處分卻以此為由駁回系爭提案，自難認其理由於法有據。
２、系爭提案主文明確係以「在高放射性核廢料最終處置場啟用前」作為條件，限制核電廠之新建、續建、擴建或延役等相關開發行為，即明確表明係「有條件限制核電廠開發行為」。投票人就是否同意以條件限制核電廠開發表示意見，並無語意混淆不明之處。被告所稱投票人圈選「不同意」之各種解讀，純屬投票人不同意系爭提案之各種心理動機，與系爭提案是否不能暸解其真意無涉。被告認為系爭提案內容不能瞭解其真意，顯屬無稽，自不足採。
㈦、並聲明：【先位聲明】㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，應在相關法律中增訂條文，實現以下原則：『在高放射性核廢料最終處置場啟用前，我國不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫』？」全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。【備位聲明】㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠、本件屬一般給付訴訟，原則上應適用言詞辯論時之法律，經比較108年6月17日公民投票法修正前、後條文，並參酌公民投票法第9條第3、4項之修正理由：「為使投票人得清楚了解公民投票案之主要意旨，避免主文具有誘導贊成或反對公民投票之意旨，並使提案人之領銜人於提案時之文字用語及語法有所參據，爰參考2006年12月16日召開之威尼斯委員會第19次委員會決議，增訂第3項及第4項規定」可知，修正後之公民投票法僅係將被告機關審核公投提案之要件予以具體明確化，俾使人民有所參據，並未增加修法前之限制，故適用新法並無較不利於原告之情事。可知公投法及107年版公投法對於公民投票提案之審核要件並無不同，並未增加修法前所無之限制，故無例外適用107年版公投法之必要。
㈡、系爭補正提案非如原告所稱係立法原則之創制，系爭提案亦非如原告所稱係重大政策之創制
１、按「所謂立法原則、重大政策之『創制』，乃公民藉由投票方式，就公民提議之該等事項表示意志，督促政府採取積極作為使其實現，概念上係從無到有之制度；而所謂法律、重大政策、憲法修正案之『複決』，則係公民藉由投票就其代表機關所通過之法案或進行中之政策行使最終決定權，乃就既存之法案或政策決定是否繼續存續（廢止或否決）之制度，是就法律上重大政策提案複決者，必然是反對行將通過或已然通過之法律或重大政策。」此有本院103年度訴字第1559號判決及最高行政法院105年度判字第127號判決意旨可稽。
２、查經濟部主任胡文中在聽證會中表示：「從環境基本法的角度來看，不管有沒有明定時間，就是在環境基本法明定了『非核家園』，『非核家園』就是一個非常具體的政策目標，也是一個法定的政策目標，不管是經濟部或所有的政府機關，只要這個法沒有修正之前，他就是一個既定的政策，是必須要去執行的」、「行政院現在也成立了『永續發展委員會』，把非核家園非常獨特的、國際上都沒有的『SDGs』定在永續發展目標當中，也提出了很多核心的具體目標，基本上就是要推動核電廠的除役、處理核廢料，推動高放射性廢棄物最終處置的法制作業，加強一些核安，所以在SDGs定為國家目標的狀況下，執行非核家園這個政策也是目前非常確定的。」、「就是從既有的狀況看起來，也不會去推動核三的延役。所以整個看起來，不管今天提到的新建或者是延役等等，在現行政策上都是沒有任何違背的，我們認為既然完全都是按照現行的政策在提，他就不應該是一個重大政策的創制，當然也不是複決」，有108年5月10日聽證會紀錄可參（本院卷第216頁）。
３、準此，原告系爭提案內容在現行法律與政策中業已存在，無論是原告一開始將系爭提案定性為「重大政策」或將系爭補正提案定性為「立法原則」，均非從無到有的創制政策或立法原則，且系爭提案亦與現在非核家園政策一致，不是要求廢止或否決現有政策，亦不是要求存續現有政策，故並非政策之複決，非屬公民投票法第2條第2項第2、3款公民投票適用事項。被告依107年版公投法第10條第2項第1款之規定駁回系爭提案，洵屬有據。
㈢、系爭提案或系爭補正提案均未特定應制定或修正之法律，有違公民投票法第9條第6項「一案一事項」之規定，被告命原告補正後，原告仍未就此部分為補正，被告始予以駁回，實屬合法
１、原告雖主張（補正後之）公投主文僅是希望可以作核廢處理，落實「核廢負責原則」。惟主文卻涵蓋「不得提出或執行核能電廠新建、續建、擴建或延役」與「啟用高放射性核廢料最終處置場」等事項。因有關高放射性核廢料最終處置場之興建與運轉，規範在放射性物料管理法，至核能電廠（依原告之意旨似指目前法律已有相關規範之核子反應器及其設施）之興建、運轉、停役、除役管制等事項，則規範在反應器設施管制法及其相關規定。是核電廠與高放射性核廢料雖有相關，但各自有不同法律規範，此二事項於同一案由投票人進行圈投，已違反公民投票法第9條第6項「一案一事項」之規定。
２、次查，系爭提案公投理由書內容包括「高放射核廢料危害環境萬年且無法解決」、「核廢料無法送到國外永久貯存也無法再處理」、「台灣核電廠已爆量貯存高放射性核廢料」、「核電有諸多問題，反對核電廠之設置及運作」、「高放射性核廢料最終處置場之選址、興建及啟用至少需耗費數十年的時間及鉅資」、「不應增加更多核廢」等，無法知悉原告提案之訴求，究竟係「反對使用核電製造核廢料」、「反對設置高放射性核廢料最終處置場選址及運作」抑或「應設置高放射性核廢料最終處置場」等，倘任令此一意旨不明確之提案納入公投議題，投票人又應如何針對何種訴求表達同意或不同意？就此足證原告之提案已違反一案一事項原則。
㈣、系爭提案或系爭補正提案有公投法第10條第2項第4款不能了解其真意之情事：
１、公民投票之議題設定，與既存之法律規定有本質上之不同，無法相提並論。蓋既存之法律規定或有使用類似之條件句式，但仍可透過立法歷程之觀察、法律體系解釋等方式確認規範目的及效果。但公投提案並無立法討論之過程，而係直接逕將主文交由公民投票表決，故圈投「同意」或「不同意」之投票人，不應對於提問內容產生不同或甚至相反之解讀。然原告所提出之公投主文使用如此條件句式，顯將無法讓投票人了解提案之真意，在此情形下所產生之投票結果，亦無法真正反映民意。例如，在投票人圈投「同意時」，究竟係同意「有條件地新建核電廠」或同意「不得新建核電廠」？更有甚者，在投票人圈投「不同意」時，會產生「無論高放最終處置場是否啟用，均得新建核電廠」、「無論高放最終處置場是否啟用，均不得新建核電廠」、「反對啟用高放最終處置場」等不同甚至相反的解讀結論。
２、原告固主張此提案乃係基於「核廢料負責原則」，並無令人難以理解真意問題云云。惟查，理由書亦陳明目前國內核電運作所產生之高放射性核廢料已爆量貯存，但主文並非針對現已產生之核廢料要求政府負責，恐將使投票人無法理解原告提案所謂「核廢料負責原則」之目的與範圍。且公投理由書載稱「高放射性核廢料最終處置場，相關立法尚未完備，連選址都未開始，以國外經驗預計選址到興建完成最少都要超過數十年，再加上目前仍有許多技術上的不確定性，導致處理金額每年不斷增高」等高放射性核廢料最終處置場啟用有困難之情節，恐將使投票人無法理解此提案究係贊成或反對目前相關法律對於高放射性核廢料最終處置場之選址、設置啟用等規範與執行。實有無法令人了解其提案真意之疑義。
３、再查，原告固於108年5月10日聽證會上稱：「我們這個公投，其實坦白說，要處理的不是單純的擁核、反核，因為我們認為擁核、反核都應該要來處理核廢料。現況下，40年的使用基本上已經有很多核廢料，在簽署的過程當中，有蠻多比如說是支持核能發電的，他也都認同這樣的說明，所以確實我們想要處理的就是有關於核廢這件事情的問題。」等語。原告提案主文雖未表達反對核能之意思，惟公投理由書卻又提及「台灣地質條件不適合發展核電」、「老舊核電多事故、風險高，不應延役」、「核四工程品質低劣、狀況連連，不應續建」、「若回頭擁抱核電，不利於其他能源選項，延誤能源轉型」、「核電成本只高不低，各國紛紛提高對核電廠的安全要求，許多核電廠都因改善成本過高，無法與替代能源競爭而提前除役」等反對使用核能之理由，將使投票人恐無法了解，倘若圈投同意系爭提案，是否包含反對核能使用之意思？亦顯有未洽。
４、準此，原告之公投提案經補正後仍有諸多真意不明之瑕疵，恐將導致投票人無法了解其真意之情事。是被告依公投法第10條第2項第4款駁回其提案，洵屬有據。
㈤、觀諸監察院109年7月21日109內調0093號調查意見可知，公投提案權固屬於人民（提案人）之權利，惟公投案之辦理所耗費之國家資源甚鉅，故應藉由聽證程序，使提案具備「資訊客觀正確」、「解讀上並無歧異」、「未牴觸強制規定且現實上可執行」，進而讓投票權人據以審慎行使其公民投票權利，政府機關始能落實提案內容以實現民主政治。今原告提出之系爭提案及補正後提案，倘訴求為反對使用核電，則因目前政策上並無核電廠新建、續建、擴建或延役之規劃，故原告之主張與現行政策方向一致，並非重大政策之創制。倘系爭提案或補正後提案之訴求係「有條件使用核能」，則原告公投理由書已自承高放射性核廢料最終處置場難以設置啟用，且核廢料無法透過科技消除，則縱使系爭提案或補正後提案通過，現實上亦難以執行。又既然系爭提案及補正後提案存有上開二種不同之解讀方式，作為公民投票提案，從明確性原則之角度觀之，自有不當之處，是被告駁回原告之申請，應屬合法且適當。
㈥、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：事實概要欄所述之事實，業據提出原告108年4月2日全國性公民投票案受理提案收據（本院卷第97頁）、原告全國性公民投票案提案函格式（本院卷第99頁）、被告第528次會議紀錄（原處分卷第1-7頁）、被告108年5月10日聽證會紀錄（原處分卷第29-47頁）、被告第529次會議紀錄（原處分卷第8-21頁）、被告108年5月28日中選法字第1083550207號函（本院卷第19-20頁）、原告108年6月6日核廢字第1080606號公民投票案補正函暨公投理由書（原處分卷第50-53頁）、原告108年6月17日核廢字第1080617號公民投票案補正之補充意見函（原處分卷第54-65頁）、被告第530次會議紀錄（原處分卷第22-28頁）、原處分（本院卷第25-26頁）為證，堪信為真。本件主要爭點在於：⑴、本件應適用裁判時之公投法或提案時之107年版公投法？⑵、原告之訴有無理由？①、補正後提案是否屬於公民投票法第2條第2項第2款公民投票適用事項？系爭提案是否屬於公民投票法第2條第2項第3款重大政策之創制公民投票適用事項？②、系爭提案或補正後提案是否違反公民投票法第9條第6項「一案一事項」之規定？③、系爭提案或補正後提案是否有公民投票法第10條第2項第4款不能瞭解其真意之情事？
㈠、本件應適用裁判時而非提案時法律
１、按關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依法作成判斷。其判斷基準時點，與行政法院對行政機關所作行政處分違法性審查之撤銷訴訟不同，除法律另有規定外，不得僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結時之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判時之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。裁判基準時決定後，將在此基準時點以前所發生之事實及法律狀態的變化納入考慮範圍，解釋個案應適用之實體法規定及法律適用原則以為法律適用作成裁判（參照最高行政法院108年度判字第467號、第492號判決及109年度大字第3號裁定意旨）。
２、關於課予義務之訴及一般給付之訴，分別規定於行政訴訟法第5條第2項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」及同法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」一般給付之訴在人民向中央或地方機關請求作成給付方面，與課予義務之訴在人民向中央或地方機關對其申請案件請求作成行政處分方面，兩者之性質相似，都是請求行政機關做成行政行為，主要區別僅在於課予義務之訴是請求行政機關作成行政處分，但一般給付之訴則是請求行政機關做成行政處分以外之其他非財產上之給付。故前述有關於課予義務訴訟之判斷基準時點，也同樣適用於一般給付之訴。
３、查原告於108年4月2日向被告提出系爭提案，並於108年6月6日、17日補正。被告就原告補正事項，於108年6月18日舉行第530次委員會會議。嗣於108年6月26日以原處分認定原告之補正仍不符規定，駁回原告之提案。原告提起本件行政訴訟，訴之聲明：「【先位聲明】㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，應在相關法律中增訂條文，實現以下原則：『在高放射性核廢料最終處置場啟用前，我國不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫』？」全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。【備位聲明】㈠、原處分撤銷。㈡、被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」全國性公民投票案。㈢、訴訟費用由被告負擔。」，其訴訟類型為一般給付之訴（詳後述），揆諸前開最高行政法院裁判意旨，原告請求是否成立，其個案事實基礎自應以行政法院事實審言詞辯論終結時即本件言詞辯論終結時，為裁判基準時點。
４、本件訴訟類型為一般給付之訴按公投法第10條第5至9項分別規定：「（第5項）公民投票案經主管機關認定合於規定者，應函請戶政機關於十五日內查對提案人。（第6項）戶政機關應依據戶籍登記資料查對提案人名冊，有下列情事之一者，應予刪除：一、提案人不合第八條第一項規定資格。二、提案人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。三、提案人名冊未經提案人簽名或蓋章。四、提案人提案，有偽造情事。（第7項）提案人名冊經查對後，其提案人數不足本條第一項規定時，主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提，補提以一次為限，補提後仍不足規定人數或屆期不補提者，該提案應予駁回。（第8項）提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後四十五日內提出意見書，內容並應敘明通過或不通過之法律效果；屆期未提出者，視為放棄。意見書以二千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。（第9項）前項提案經審核完成符合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於十日內向主管機關領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼，徵求連署；屆期未領取者，視為放棄連署。」。亦即被告認為公民投票案合於規定者，其效力為被告應函請戶政機關查對提案人、戶政機關查對後若有提案人數不足時，被告應通知提案人補提且以1次為限，不合規定者予以駁回提案，被告對於合規定之提案應分別函請相關機關提出意見書，被告並應通知領銜人領取連署人名冊格式或電子連署系統徵求連署，否則視為放棄連署，僅係發生允許於完成相關提案人之查對及徵詢立法或行政機關提出意見書後，得以進行下一階段連署之效力，尚未發生系爭公民投票提案成立或不成立之具體法律效果，因此並非行政處分。原告先位聲明與備位聲明的第2項都是請求本院判命被告應依提案時107年版公投法第10條第4至8項之規定辦理系爭公投案，而提案時公投法第10條第4至8項之規定所發生之效力亦類似於現行公投法之效力（兩個版本差別僅在於：原第5項配合第2項之增訂列為第6項，內容未修正。原第6項明訂提案人名冊補提次數限制及酌修文字，並列為第7項。修正原第7項意見書提書時限，明定意見書應敘明通過或不通過之法律效果，並列為第8項。原第8項酌作文字修正，並列為第9項。
）。因此，被告依公投法第5至9項規定所應踐行之行為並未發生公投是否成立的法律效果（參照最高行政法院107年度裁字第1593號裁定意旨），所以不是行政處分，即不符合行政訴訟法第5條課予義務訴訟之要件，惟符合行政訴訟法第8條第1項前段一般給付之訴。
５、原告雖以法規形式與實質內容而言，新法較不利於原告，「用詞辦法」之相關規定非但涉及大量「不確定法律概念」，增添諸多限制，且難以理解，並可能藉此嚴格審查公投提案人之提案立場、理由及目的。依中央法規標準法第18條規定、學者、實務見解、憲法第17條創制及複決之基本權，釋字第645號解釋意旨及兩公約施行法積極促進各項人權實現之宗旨，應適用提案時之法律等語。惟查：
⑴、被告依公投法規定就提案為實質審查
按「依前揭公投法第2條規定：「全國性公民投票，『依憲法規定外』，其他適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。」參諸司法院釋字第645號解釋理由書：「為保障人民之創制、複決權，使公民投票順利正當進行，立法機關應就公民投票有關之實體與程序規範，予以詳細規定，尤應以法律明確規定有關公民投票提案之實質要件與程序進行，並設置公正、客觀之組織，處理提案之審核，以獲得人民之信賴，而提高參與公民投票之意願。惟立法者為上開立法時，除應本於主權在民原則妥為規範外，亦當遵循權力分立原則，……公民投票法第34條規定：『行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議下列事項：一、全國性公民投票事項之認定。二、第33條公民投票案是否為同一事項之認定。』……。復按公民投票法第10條第2項規定：『審議委員會應於收到公民投票提案後，10日內完成審核，提案不合規定者，應予駁回。』第3項規定：『前項提案經審核完成符合規定者，審議委員會應於10日內舉行聽證，確定公民投票案之提案內容。』同法第14條第2項規定：『公民投票案經審查無前項各款情事者，主管機關應將該提案送請各該審議委員會認定，該審議委員會應於30日內將認定結果通知主管機關。』第3項規定：『公民投票案經前項審議委員會認定不合規定者，主管機關應予駁回；合於規定者應函請戶政機關於15日內查對提案人。』同法第55條第1項規定：『全國性或地方性公民投票案經審議委員會否決者，領銜提案人於收到通知後30日內，得依行政爭訟程序提起救濟。』準此，設於行政院內之全國性公民投票審議委員會，對全國性公民投票提案成立與否具有實質決定權限，對外則以行政院名義作成行政處分，行政院對於該委員會所為之決定並無審查權，領銜提案人對其決定如有不服，則循訴願及行政訴訟程序謀求救濟。」雖公民投票審議委員會（下稱公審會）因提案時公投法修正公布施行而廢除，全國性公民投票改由上訴人為公投業務之主管機關，惟上述司法院釋字第645號解釋所闡述公審會審議全國性公民投票成立與否具有決定權限，於本件由上訴人進行審核時，仍得援用。而上訴人本有作成合法行政處分之義務，更負有作成合憲行政處分之憲法義務，因此，如一項以「立法原則之創制」為名之公投提案意圖改變現行憲法規範，然不循憲法增修條文所規定憲法修正案之程序，上訴人即無許可該提案進入連署程序之裁量空間。是上訴人對於人民發動公投所進行合法性與合憲性控制，其功能在於事前過濾違法、違憲之公投提案…」（最高行政法院109年度判字第476號判決意旨）。由上述最高行政法院及其所引用之釋字第645號解釋、公投法規定所闡述之意旨，可知公投法在廢除公投審議委員會之後，被告成為全國性公民投票業務之主管機關，釋字第645號解釋所稱公審會審議全國性公民投票成立與否具有決定權限等意旨，於本件被告進行公投提案之審核時，仍得予以援用。故被告應對於公投提案進行實質審查，並非僅是形式審查。
⑵、本件應尊重被告的判斷餘地，
又按行政院組織法第9條第1款規定：「行政院設下列相當中央二級獨立機關：一、中央選舉委員會。」，中央行政機關組織基準法第3條第2款規定：「獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」，中央選舉委員會組織法第3條規定：「本會置委員九人至十一人，其中一人為主任委員，特任，對外代表本會；一人為副主任委員，職務比照簡任第十四職等；其餘委員七人至九人。主任委員、副主任委員及委員均由行政院院長提名經立法院同意後任命。委員任期為四年，任滿得連任一次。但本法施行後，第一次任命之委員，其中五人之任期為二年。行政院院長應於委員任滿三個月前，依前項程序提名任命新任委員。委員出缺時，行政院院長應於三個月內，依前項程序補提人選，其繼任委員之任期至原任期屆滿之日為止。但出缺委員所遺任期不足一年，且未逾三人者，不再補提人選。本會委員應遴選具有法政相關學識、經驗之公正人士擔任。委員中同一黨籍者，不得超過委員總數三分之一。本會委員除主任委員、副主任委員外，餘為無給職。本會主任委員、副主任委員及委員有下列情形之一者，得由行政院院長予以免職：一、因罹病致無法執行職務。二、違法、廢弛職務或其他失職行為。三、因案受羈押或經起訴。」、中央選舉委員會組織法第5條規定：「本會依據法律，獨立行使職權。本會委員應超出黨派以外，依法獨立行使職權，於任職期間不得參加政黨活動。」、中央選舉委員會組織法第6條第2款規定：「下列事項，應經本會委員會議決議：二、各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議。」、中央選舉委員會組織法第7條規定：「本會委員會議，每月舉行一次，必要時得召開臨時會議，均由主任委員召集之。前項會議由主任委員擔任主席，主任委員未能出席時，由副主任委員代理。主任委員、副主任委員均不能出席時，由出席委員互推一人為主席；開會時須有全體委員二分之一以上出席始得開議，會議之決議，應有出席委員過半數之同意；如遇重大爭議案件，開會時須有全體委員三分之二以上出席始得開議，會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。各委員對重大爭議案件之決議，得提出協同意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布。本會委員會議，得邀請學者、專家及與主要議題有關之其他機關派員列席，提供諮詢、陳述事實或報告。」，可知被告是依據法律獨立行使職權，被告之委員並不偏廢同一黨籍，在任期保障下，透過合議制及審議程序，獨立行使職權，而以多數決方式共同作成決定，存有判斷餘地，行政法院對其合法性司法審查結果，若無確切證據足以證明其有逾越權限或濫用權力或其他違法情事，應予以尊重。詳言之，行政法院僅就：(1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；(2)法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；(3)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；(4)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止；(6)行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序；(7)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限；(8)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等情事，為適法性之審查（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。
⑶、提案時公投法第10條第4至8項之規定所發生之效力與現行公投法第10條第5至9項之效力相類似，兩個版本差別僅在於：
原第5項配合第2項之增訂列為第6項，內容未修正。原第6項明訂提案人名冊補提次數限制及酌修文字，並列為第7項。修正原第7項意見書提書時限，明定意見書應敘明通過或不通過之法律效果，並列為第8項。原第8項酌作文字修正，並列為第9項。因此，被告依現行公投法第10條第5至9項規定所應踐行之行為並未增加不利益。且被告在本件通知原告補正的理由，包括「本案主文為條件及結果之複合問句」、「結果子句句首敘述為不得」、「則所謂同意、不同意究及於單一子句或複合問句」、「投票人之圈投，亦會因圈投圖應產生不允核電廠之新、續、擴建及延役，反之亦然」，有被告第529次會議紀錄可參（原處分卷第21頁），被告適用的上述標準雖均未見於107年版之公投法，但仍無礙於被告依其專業與審酌聽證程序之意見，以之作為判斷一案一事項、瞭解真意之標準。被告並在原處分以「其條件子句為正面表述，主要子句為負面表述」，而認為不能瞭解其真意，作為駁回原告提案之理由，有原處分可參（本院卷第25-26頁），亦為明證。
⑷、又按108年6月21日公布的公投法第9條第3項規定：「第一項
主文應簡明、清楚、客觀中立；理由書之闡明及其立場應與
主文一致。」、第4項規定：「主文與理由書之文字用詞、字數計算、語法及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」，其立法理由略以：「為使投票人得清楚瞭解公民投票案之主要意旨，避免主文具有誘導贊成或反對公民投票之意旨，並使提案人之領銜人於提案時之文字用詞及語法有所參據，爰參考二○○六年十二月十六日召開之威尼斯委員會第十九次委員會決議，增訂第三項及第四項規定。」，被告依據公投法第9條第4項之授權，於108年10月14日公布施行用詞辦法，第3條規定：「公投案主文與理由書之文字用詞及語法規定如下：一、應符我國語文文法及修辭原則。二、其含義在語法結構上應無另作其他解釋之可能，且不得含混或模稜兩可。三、應避免艱澀冷僻之文字或專門術語。但已為社會大眾通用之專有名詞者，不在此限。四、應避免非必要之虛字、形容詞及強調語句。五、表述相同概念之用詞應前後一致，相同之用詞應表述相同之概念。六、不得使用外國文字。但如屬社會大眾已通用者，不在此限。七、不得使用僅被特定群體使用或僅該特定群體始得理解之字句。八、不得使用圖案。」、第4條規定：「主文應簡明、清楚、客觀、中立，其用詞語法，除依前條規定外，並應合於下列規定：
一、應針對投票人之立場擬制。二、文字應客觀、中立，不得使用刻板印象文字。三、不使用過於寬泛或簡略，文義不明文句。四、所敘述之事務，不得隱含正面或負面的意涵；亦不得使用以附隨正面或負面認知之特殊標語或引導性語句。五、應以疑問句之形式為之，並使投票人得據以作同意或不同意之圈投。六、主文敘述應連貫，互相關聯或一體兩面，所提問題不應以附條件方式包含另一問題，或雖提問，答案卻已隱含其中之誘導提問。七、所提問題不應包含與回答問題無關之細節或無直接關係的替代政策，以致模糊該公投訴求焦點。八、應避免造成理解困難之反義字或雙重否定字句。九、議題非大眾所熟知者，應於理由書加以闡釋，不得以冗長字句提問。」、第5條規定：「創制公投案主文其用詞語法，除依第三條及前條規定外，並應合於下列規定：一、主文應表明係督促政府採取積極作為使其制定法律或實現重大政策。二、主文之表述應使一般人均能理解其擬創制之立法原則或重大政策內容，不得過於寬泛或簡略。」、第6條規定：「複決公投案之主文其用詞語法，除依第三條及第四條規定外，並應合於下列規定：一、主文應表明旨在反對將通過或已通過之法律或重大政策。二、法律複決案主文應就所欲廢止法律之內容作總括式摘要。所廢止法律為部分法條者，得於字數限制範圍內，將法條全文列於主文。三、主文就擬複決內容之表述，不得過於寬泛或簡略，應達一般人均能理解其屬立法原則或重大政策之程度。」、第7條規定：「理由書用詞語法，應依第三條至第四條規定及其屬創制案或複決案性質分別準用第五條至第六條規定，其所持立場應與主文一致。法律創制案主文應就所欲創制之法律內容作總括式摘要，並於理由書中敘明立法原則。」，
⑸、另按「憲法第17條另規定：『人民有選舉、罷免、創制及複
決之權。』第136條復規定：『創制、複決兩權之行使，以法律定之。』足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違。」（參照釋字第645號解釋）。在關於行政命令授權明確性方面，司法院大法官著有多號解釋，「行政機關據此訂定之行政命令應遵守授權之目的及範圍，不得牴觸母法或對人民之權利增加法律所無之限制」（參照釋字第454號解釋）、「立法機關以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱」（參照釋字第680號解釋）、「又是否逾越法律之授權，不應拘泥於授權法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案」（參照釋字第612號、第651號、第676號、第734號、第753號、第785號解釋），足資參照。
公民與政治權利國際公約第25條第1款規定「凡屬公民，無分第二條所列之任何區別，不受無理限制，均應有權利及機會：㈠直接或經由自由選擇之代表參與政事；」，聯合國人權事務委員會第25號一般性意見第10段亦指出：「投票權和公民投票權必須由法律規定，僅受合理的限制，例如為投票權規定的最低年齡限制。（略）」（The right to vote atelections and referendums must be established by law
and may be subject only to reasonable restrictions,such as setting a minimum age limit for the right tovote.）
⑹、如前所述，為了使投票人得清楚瞭解公民投票案之主要意旨
，避免主文具有誘導贊成或反對公民投票之意旨，並使提案人之領銜人於提案時之文字用詞及語法有所參據，公投法增訂第9條第3項、第4項規定，且授權主管機關訂定主文與理由書之文字用詞、字數計算、語法及其他相關事項之辦法。被告因此公布施行的用詞辦法，雖然使用了公投法本身並無的規範內容，惟其目的是有助於領銜人提案之主文與理由書能符合公投法的規定，例如公投法第9條第3項「第一項主文應簡明、清楚、客觀中立；理由書之闡明及其立場應與主文一致。」、公投法第10條第3項第5款「提案內容不能瞭解其提案真意」、公投法第9條第8項「公民投票案之提出，以一案一事項為限。」等，且該用詞辦法確實是對於文字用詞、字數計算、語法及其他相關事項予以規範，尚無逾越公投法授權之情形，亦屬合理限制。被告作為獨立機關，依公投法所賦予行使職權之範圍內，本得對公投提案做實質審查，況且，人民不服被告駁回公投提案之處分，仍得請求司法機關予以救濟並於個案中審查用詞辦法的授權明確性或適用之合法性，人民並非不能請求司法審查。另參照被告訴訟代理人於準備程序時所稱用詞辦法只是將原本被告審核公投提案的要件與以具體明確化，並未增加修法之前的限制等語（參照本院卷第344頁），原告就此部分尚無從提出反證，本院認為被告上述主張應可採信。故整體而言，從公投法本身之立法目的，及包括公投法第9條第3項、第4項、第9條第8項、第10條第3項第5款等整體規定之關聯意義為綜合判斷，用詞辦法並無違反法律授權而增加法律所無之限制，故本件適用裁判時之公投法，對於原告並無不利，而無例外適用107年版公投法之必要。故本件仍應適用裁判時之公投法。原告所稱應適用107年版公投法等語，應屬對於法規之誤解。
㈡、原告先位之訴無理由補正後提案屬於公民投票法第2條第2項第2款立法原則之創制？補正後提案是否違反一案一事項之規定？補正後提案是否有不能瞭解其真意之情事？
１、按「法律創制案中立法原則之公投，於提案審議時需具體明確，否則即違反上開規定。」，有最高行政法院109年度判字第476號判決意旨可參。查，原告先位聲明第二項：被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，應在相關法律中增訂條文，實現以下原則：『在高放射性核廢料最終處置場啟用前，我國不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫』？」全國性公民投票案。由於涉及高放射性核廢料之處理、貯存、最終處置場所之選擇與興建，以及核能電廠之新建、續建、擴建或延役事項，前者是由放射性物料管理法予以規範，後者是由核子反應器設施管制法予以規範。並有下列相關規定：
⑴、依放射性物料管理法第1條規定：「為管理放射性物料，防
止放射性危害，確保民眾安全，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」、第3條規定：「本法所稱放射性物料，指核子原料、核子燃料及放射性廢棄物。」、第4條第3款規定：「三、放射性廢棄物：指具有放射性或受放射性物質污染之廢棄物，包括備供最終處置之用過核子燃料。」、第4條第5款規定：「五、最終處置：指放射性廢棄物之永久隔離處置。」、第17條規定：「放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施之興建，應向主管機關提出申請，經審核合於下列規定，發給建造執照後，始得為之：一、符合相關國際公約之規定。二、設備及設施足以保障公眾之健康及安全。三、對環境生態之影響合於相關法令規定。四、申請人之技術與管理能力及財務基礎等足以勝任其設施之經營。主管機關於收到前項申請後三十日內，應將申請案公告展示；其公告展示期間，處理及貯存設施為六十日，最終處置設施為一百二十日。個人、機關或團體，得於公告展示期間內以書面載明姓名或名稱及地址，向主管機關提出意見。主管機關應舉行聽證。放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施建造執照申請資格、應備文件、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」、第18條規定：「放射性廢棄物處理、貯存或最終處置設施興建完成後，非經主管機關核准，並發給運轉執照，不得正式運轉。前項執照之有效期間，由主管機關定之；期滿需繼續運轉者，應於期限屆滿二年前，向主管機關申請換發執照。未依規定換照者，不得繼續運轉。運轉執照之核發及換發，準用前條第一項之規定。」
⑵、核子反應器設施管制法第1條規定：「為管制核子反應器設
施，確保公眾安全，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」、第2條第1款、第2款分別規定：「本法用詞定義如下：一、核子反應器：指裝填有核子燃料，而能發生可控制之原子核分裂自續連鎖反應之裝置。二、核子反應器設施：指核子反應器與其相關附屬廠房及設備。」、第4條規定：「經營者應按核子事故發生時可能導致民眾接受輻射劑量之程度，擬訂計畫，報請主管機關會商內政部、直轄市、縣(市)政府及有關機關劃定禁制區及低密度人口區，經行政院核定後，由直轄市、縣(市)政府公告實施，並由各該政府於公告後二個月內會同經營者分別設立界樁；其變更程序，亦同。設立界樁之費用，由經營者負擔。經營者對禁制區內之土地，除公路、鐵路、水路外，應取得使用權。禁制區內，禁止與核子反應器設施運轉、維護或保安無關之人員居住及影響核子反應器設施安全之活動。核子反應器設施選擇廠址時，其地點除低密度人口區半徑大小須適當外，與二萬五千人以上人口集居地區之距離，至少應為低密度人口區半徑一又三分之一倍。低密度人口區，得供民眾居住。但在該區內新設學校、工廠、監獄、醫院、長期照護機構、老人養護及安養機構，應先參照當地區域民眾防護應變計畫研提配合方案，報請主管機關會商直轄市、縣(市)政府審核通過後，依有關法令之規定為之。禁制區及低密度人口區之劃定標準，由主管機關定之。」第5條規定：「核子反應器設施之興建，應向主管機關提出申請，經審核合於下列規定，發給建廠執照後，始得為之：一、與原子能和平使用之目的一致。二、設備與設施足以保障公眾之健康及安全。三、對環境保護及生態保育之影響合於相關法令之規定。四、申請人之技術與管理能力及財務基礎等足以勝任其設施之經營。主管機關收到前項申請案後三十日內，應將申請案公告六十日。個人、機關(構)、學校或團體，得於公告期間內以書面載明姓名或名稱及地址，向主管機關提供參考意見。核子反應器設施建廠執照申請資格、應備文件、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」、第6條規定：「核子反應器設施興建完成後，非經主管機關審核其終期安全分析報告、興建期間之檢查改善結果及系統功能試驗合格，不得裝填核子燃料。裝填核子燃料後，非經主管機關審核其功率試驗合格，並發給運轉執照，不得正式運轉。前項運轉執照之有效期間最長為四十年，期滿須繼續運轉者，經營者應於主管機關規定之期限內申請換發執照。未依規定換發執照者，不得繼續運轉。運轉執照之核發及換發，準用前條第一項規定；其申請應備文件、審核程序及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」
２、由上述規定可知，關於高放射性核廢料最終處置設施之興建、興建完成後的正式運轉，是由放射性物料管理法予以規範，有其應審核通過之要件。至於核電廠的新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫之執行，則是由核子反應器設施管制法予以規範，也有其必須通過審核之要件。兩者本質上並不相同。因此是由兩項不同法律予以規範。又雖然放射性物料管理法第2條、核子反應器設施管制法第3條規定各該法律的主管機關都是原能會，且其制定公布日期在放射性物料管理法為91年12月25日、核子反應器設施管制法為92年1月15日，法律制定公布的日期甚為接近，但仍然是以不同法律對兩者分別規範，亦可佐證高放射性核廢料最終處置場之啟用，與核電廠的新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫兩者並不相同，而且不因之具有接續性。又高放射性核廢料是核能發電所產生的廢料，核電廠的新建、續建、擴建或延役則是核能發電的設施本身，即使是因核能發電之運作必將產生廢料，而衍生核廢料最終處置設施之興建，兩者之實質意義仍屬不同之事實。
３、參照放射性物料管理法第3條「本法所稱放射性物料，指核子原料、核子燃料及放射性廢棄物。」而放射性廢棄物，指具有放射性或受放射性物質污染之廢棄物，包括備供最終處置之用過核子燃料（第4條第3款）。而核子燃料，則指能由原子核分裂之自續連鎖反應而產生能量之物料及其他經主管機關指定之物料（第4條第2款）。因為，有關放射性廢棄物處理、貯存或最終處置及其設施之運轉、設計及安全要求等事項之管理，將隨科技之進步而日益提高其設計要求及安全標準，爰授權由主管機關另行訂定安全管理規則，裨益與時俱進及時調整，故由委任立法之方式且由主管機關訂立相關安全管理規則，以利適用。是以，就放射性廢棄物處理、貯存或最終處置及其設施之運轉、設計與安全要求及其他應遵行事項之安全管理規則，由主管機關定之（參見放射性物料管理法第21條）。而依放射性廢棄物之放射性之高低，及性質上的共通性及差異，區分為高放射性廢棄物、低放射性廢棄物，雖就其廢棄物均採多重障壁（指高放處置設施用以隔離或遲滯放射性核種瀝濾、洩漏與遷移，包括廢棄物本體、盛裝容器、緩衝與回填材料，以及地層等工程及天然障壁之多重組合）的處理方式，但亦針對其本質上差異，就高放射性廢棄物最終處置應採深層地質處置之方式（指位於地表下適當之深度及地質環境，能長期將放射性核種與生物圈安全隔離之設施，並包括相關地表與地下坑道處置作業區之建物、結構體與設備，以及隔絕高放射性廢棄物之地下處置區域）；而低放射性廢棄物最終處置設施，則因其固化、溶出等控管之要求；而注重其盛裝容器之高完整性（指可維持至少三百年結構完整並阻絕放射性核種外釋）之處置設備。故授權由主管機關另行訂定安全管理規則，94年8月間即因此區分為「低放射性廢棄物最終處置及其設施安全管理規則」、以及「高放射性廢棄物最終處置及其設施安全管理規則」；然而就放射性廢棄物最終處置場選址之法制而言，有「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」（即95年5月24日總統公布全文21條；並自公布日施行之法規），但高放射性廢棄物最終處置設施場所之選址僅有原子能委員會於104年4月24日發布施行「高放射性廢棄物最終處置設施場址規範」（僅屬行政規則），相較於低放射性廢棄物，高放射性廢棄物之危險性更高，其最終處置場所之選址規範卻未達法律位階，就低危險性放射性廢棄物有法律位階之選址條例，而高危險性者反而是行政規則，雖選址規範是否為基本權之限制事項或屬於維護身體健康之保護性法規，尚有爭議；但就低放射性廢棄物，高放射性廢棄物之危險性差異而言，衡諸比例原則自有牴觸法律保留原則之空間。在這樣的情形下，僅以「高放射性廢棄物最終處置場啟用前」作為「不得提出或執行新建、續建、擴建、延役核電廠之計畫」唯一的前提事項，自有將複雜而多元之爭議套用為單項結果的簡化訴求，自無法呈現整個過程中，應考量的多元性選項，自有違「一案一事項」原則。就此，並非是前提與結論分屬兩種法規，用以判斷是否為「一案一事項」，而是這個核電是否執行之前提，不僅僅只關係到高放射性廢棄物之處理，也包括低放射性廢棄物之處理，而兩者處理之方式不同，而前者尚缺乏選址法規位階之定位，如何處理放射性廢棄物最終處置場，已有高低放射性廢棄物之處理差異，而且來自同一授權命令（放射性物料管理法第21條）下的兩種法規（低放射性廢棄物最終處置及其設施安全管理規則、高放射性廢棄物最終處置及其設施安全管理規則），另就低放射性廢棄物處理場所之選址有法律位階之規範，可供為執行之依據，高危險性之高放射性廢棄物處理場所之選址規範，反而是行政規則，明顯存在不持平之差距，更見高放射廢棄物處理選址上的困難。就事物之本質而言，高低放射性廢棄物均應妥善處理，才可以說「放射性廢棄物，包括備供最終處置之用過核子燃料」業經處理，原告主張之提案，其前提事項未能周延的兼顧核廢料之全面性處理，而僅以部份之完成，作為唯一之前提事項，自當屬邏輯上以偏概全之謬誤，有違公投法第9條第8項。而且將高放射性廢棄物處理場所選址規範之法律位階的爭議，簡化並隱含於其提事項中，讓投票人誤以為前提事項僅僅為廢棄物處理廠之啟動，而未能就高放射性廢棄物之高度危險性，其最終處置場所之選址規範，是否為基本權之限制事項或屬於維護身體健康之保護性法規，尚未認知並釐清之下，就從外觀之陳述而為投票，顯屬疏忽己身權益可能受損之爭議，就低、高放射性廢棄物之危險性差異而言，投票人顯然無法完足滿足其就此提案的全面性知的權益，甚至在就有違比例原則或法律保留原則之下，而為投票者，自屬「提案內容不能了解提案真意」而有違公投法第10條第3項第5款。且先位聲明即補正後提案隱含未決之法規範爭議，未經釐清之際，亦無法作為立法原則之架構，而有違公投法第2條第2項第2款之規定。因此，原告逕行將兩者予以併同考量，自無法作為立法原則之基本架構，與公投法第2條第2項第2款規定不符。
４、原告雖主張在理由書中新增說明「建議增訂放射性物料管理法第21-1條：『在高放射性核廢料最終處置場啟用前，核子反應器設施主管機關，不得核准或延長任何核子反應器及核子反應器設施之興建、續建、擴建或延役。』」，明確將此一原則入法，有原告108年6月17日核廢字第1080617號公民投票案補正之補充意見函可參（本院卷第23-24頁）。參見放射性物料管理法第21條就放射性廢棄物處理、貯存或最終處置及其設施之運轉、設計與安全要求及其他應遵行事項之安全管理規則，由主管機關定之。而依放射性廢棄物之放射性之高低，及性質上的差異，區分為高放射性廢棄物、低放射性廢棄物，就高放射性廢棄物最終處置應採深層地質處置之方式（指位於地表下適當之深度及地質環境，能長期將放射性核種與生物圈安全隔離之設施，並包括相關地表與地下坑道處置作業區之建物、結構體與設備，以及隔絕高放射性廢棄物之地下處置區域）；而低放射性廢棄物最終處置設施，則因其固化、溶出等控管之要求；而注重其盛裝容器之高完整性（指可維持至少三百年結構完整並阻絕放射性核種外釋）足見二者處置設備之差異，是來自事物本質上的不同，原告並主張附條件式的語句規範常見於我國現行法律等語。惟查此項理由之補充，又與補正後主文「您是否同意，應在相關法律中增訂條文，實現以下原則：『在高放射性核廢料最終處置場啟用前，我國不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫』？」有所差異，在補正後主文無法看到「核子反應器設施主管機關」、「建議增訂放射性物料管理法第21-1條」的部分，而是使用「在相關法律中增訂條文，實現以下原則」之文字敘述。就增訂放射性物料管理法第21-1條（高放射性廢棄物最終處置場啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建、延役核電廠之計畫），而將提案法規化，作為立法原則之架構。然而，放射性廢棄物最終處置場，不僅包括高放射性廢棄物之處理，也包括低放射性廢棄物之處理，且兩者處理之方式不同，而前者尚缺乏選址法規位階之定位。如原告所稱，處理放射性廢棄物最終處置場，已有高低放射性廢棄物之差異，即使來自同一授權命令（放射性物料管理法第21條）下的也有兩種截然不同的法規（如「低放射性廢棄物最終處置及其設施安全管理規則」、「高放射性廢棄物最終處置及其設施安全管理規則」），又豈能僅稱增訂放射性物料管理法第21-1條（高放射性廢棄物最終處置場啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建、延役核電廠之計畫），將提案法規化，就認為僅以「高放射性廢棄物最終處置場啟用前」作為「不得提出或執行新建、續建、擴建、延役核電廠之計畫」唯一的前提事項，自有將複雜而多元之爭議套用為簡化的規範訴求，仍無法呈現整個過程中應考量的多元性選項，如高放射性廢棄物最終處置應採深層地質處置之方式；而低放射性廢棄物最終處置設施，則因其固化、溶出等控管之要求；而注重其容器高完整性之處置設備。就單一法條之增訂，自無法處理通盤事務之完整性，而有違「一案一事項」原則。且目前相關法規的規範結構，呈現不完整性，就較低危險性之低放射性廢棄物處理場所，有法律位階之選址規範，可為執行之依據，而具有高危險性之高放射性廢棄物處理場所，其選址規範竟然僅為行政規則，並僅依安全管理規則第6條就場址有關環評之處理相關規定，顯然屬於行政規則之位階，其間不持平之差距，亦不足以因放射性物料管理法第21-1條之增訂而釐清。就事物之本質而言，高低放射性廢棄物均應妥善處理選址、設廠及管理，才可以說「放射性廢棄物，包括備供最終處置之用過核子燃料」業經處理；僅以不完整的放射性物料管理法第21-1條之增訂，即使就高放射性廢棄物最終處置採深層地質處置符合「高放射性廢棄物最終處置及其設施安全管理規則」之規定，僅處理高放射性廢棄物部份，自無法解決邏輯偏稱之謬誤，仍不符合公投法第9條第8項「一案一事項」原則。且該放射性物料管理法第21-1條增訂之內容，並未處理高放射性廢棄物處理場所選址規範之法律位階的爭議，即使因法規之增訂，亦無法使投票人在足以認清「因高放射性廢棄物之高度危險性，關於其最終處置場所之選址規範，隱含著基本權受限制，而又涉及法律保留原則之爭議」之下，就從放射性物料管理法第21-1條增訂之外觀而為投票者，顯然影響投票人己身之權益，就此增訂之內容無法解決比例原則或法律保留原則之牴觸的可能性，就投票者之認知而言，自屬「提案內容不能了解提案真意」而有違公投法第10條第3項第5款。又該條款之增訂不足以釐清法規範位階之爭議，在隱含法律爭議，高放射性廢棄物的高度危險性而使場所選址的法律化爭議存有事實上選址及法律上定位之困擾，亦無法作為重大政策之架構，而有違公投法第2條第2項第3款之規定。使得主文的範圍較理由書為廣，益證主文不符合簡明、清楚之要件，且理由書之闡明也因此與主文未完全一致，此與公投法第9條第3項規定「第一項主文應簡明、清楚、客觀中立；理由書之闡明及其立場應與主文一致。」有所不符。而補正後之理由書仍然是屬於條件及結果之複合問句，並非單一事項，條件子句為正面表述，主要子句為負面表述，也會有前述如此循環而令人無法瞭解提案真意的情形，仍與公投法第10條第3項第5款規定「提案內容不能瞭解其提案真意」不合。故原告主張並無可採。
５、綜上，原處分經核並無違誤，原告先位聲明第二項之請求亦無理由。
㈢、原告備位之訴無理由系爭提案是否屬於公民投票法第2條第2項第3款重大政策之創制公民投票適用事項？系爭提案是否違反一案一事項之規定？系爭提案是否有不能瞭解其真意之情事？
１、按「公投法第2條第2項列舉全國性公民投票適用事項，所謂立法原則、重大政策之「創制」，乃公民藉由投票方式，就公民提議之該等事項表示意志，督促政府採取積極作為使其實現，概念上，係從無到有之制度；而所謂法律、重大政策、憲法修正案之「複決」，則係公民藉由投票就其代表機關所通過之法案或進行中之政策，行使最終決定權，乃就既存之法案或政策決定是否繼續存續（廢止或否決）之制度，是就法律或重大政策提案複決者，必然是反對行將通過或已然通過之法律或重大政策。」，此有最高行政法院105年度判字第127號判決意旨可參。查系爭提案即原告備位聲明第二項：「被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」，原告將其定性為重大政策之創制，有全國性公民投票案提案函格式可參（本院卷第436頁）。依環境保護法第23條規定：「政府應訂定計畫，逐步達成非核家園目標；並應加強核能安全管制、輻射防護、放射性物料管理及環境輻射偵測，確保民眾生活避免輻射危害。」，可知我國目前政策上採取非核家園為目標，主管能源政策的經濟部也是如此認知，有108年5月10日聽證會紀錄可參（本院卷第216頁）。而原告系爭提案的理由書提及核廢料危害環境萬年且無法解決，不應新增核廢料債留子孫遺害萬年等語（本院卷第438-440頁），其目的就達成非核家園目標而言，與目前政策似無不同，故並非從無到有的制度，依前述實務見解，即難認屬重大政策之創制，而不符合公投法第2條第2項第3款規定。
２、系爭提案主文「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」，與先位聲明第二項也有相似的違反公投法規定之情形。系爭公投主文仍是屬於條件及結果之複合問句，並非單一事項，條件子句為正面表述，主要子句為負面表述，是否表示啟用最終處置場之後，我國就可以提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫，但是核電廠運轉後又會產生高放射性核廢料，同樣面臨在最終處置場啟用前，不得有核電廠的新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫，如此循環，實有令人無法瞭解提案真意的情形。而與公投法第10條第3項第5款規定「提案內容不能瞭解其提案真意」不合。
３、而關於高放射性核廢料最終處置設施之興建、興建完成後的正式運轉，是由放射性物料管理法予以規範該法中亦另包括低放射性核廢料之處理，各有其應審核通過之要件。至於核電廠的新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫之執行，則是由核子反應器設施管制法予以規範，也有其必須通過審核之要件。兩者本質上並不相同，因此是由兩項不同法律予以規範。均如前述。因此，原告逕行將兩個不同事項予以合併，雖然是以條件、結果之方式記載，且無視於低放射性核廢料之處理；且高低放射性廢棄物之處理方式不同，即使均經放射性物料管理法第21條授權主管機關訂定法規命令以資管理；主管機關亦分別為不同之安全管理規則，足見放射性物料之處理有其事務本旨之複雜性；況低放射性廢料最終處置場之規範已經以法律位階之法源為依據，而高放射性廢料最終處置場之選址規範仍待克服，以其較低度放射性物更具危險性而言，本件系爭公投案及其補正案，將多元而複雜之事項以同一個公投案予以處理，違反公投法第9條第8項一案一事項原則。
４、綜上，原處分經核並無違誤，原告備位聲明第二項之請求亦無理由。
六、從而，原處分並無違法，原告先位與備位聲明，聲明第一項均為訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。先位聲明第二項請求本院判決命「被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，應在相關法律中增訂條文，實現以下原則：『在高放射性核廢料最終處置場啟用前，我國不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫』？」全國性公民投票案、以及備位聲明第二項請求本院判決命「被告應依107年1月3日公布之公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理原告為領銜人提出「您是否同意，在『高放射性核廢料最終處置場』啟用前，不得提出或執行新建、續建、擴建或延役核電廠之計畫？」全國性公民投票案，亦均為無理由，應予駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論究，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 23 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 23 日
書記官 林淑盈