臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1446號109年6月3日辯論終結原 告 鄭榮隆被 告 國防部代 表 人 嚴德發（部長）訴訟代理人 簡宏明律師
張靈秀上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國108年6月27日院臺訴字第1080179667號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告之父鄭○串前於民國79年12月15日具眷舍調換申請表，向前三軍防空砲兵部隊訓練中心（現改制為國軍防空砲兵部隊訓練中心，下稱防砲訓練中心）申請與原核配屏東縣東港鎮○○○村○○○○○○村000000000000號碼：屏東縣○○鎮○○○路○巷○號，下稱系爭眷舍）互換。經防砲訓練中心呈報前空軍總司令部（94年1月1日改稱國防部空軍總司令部，95年2月15日改制為國防部空軍司令部，下稱空軍司令部）政治作戰部（下稱政戰部），以鄭○串於79年12月7日進住系爭眷舍，不符合眷村違規清查專案規定，於79年12月29日以（79）楷協字第6304號簡便行文表（下稱79年12月29日簡便行文表）檢還眷舍調換申請表件。嗣原告向列管單位防砲訓練中心申請辦理違占戶補件列管，經空軍司令部以107年11月2日國空政眷字第1070002696號呈（下稱107年11月2日呈）報被告審查結果，以依辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷村改建注意事項）陸之二前段規定，違占戶於85年2月6日以前占有眷舍，占有人應提供戶口名簿或電子戶籍謄本，並經列管軍種現場勘查後，足認有堪住之事實，依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）施行細則第22條第4項規定逐級申辦補件作業。原告於85年2月5日眷改條例公布施行時，並無占有系爭眷舍事實，且占有不具繼續性，經審不符違占戶補件規定為由，於107年12月11日以國政眷服字第1070011323號函，否准原告申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：伊父親鄭○串於79年12月15日經防砲訓練中心辦理「眷舍調換申請表」及「國軍眷舍管理表」並未收到審退文書。而伊係於78年8月7日隨兄長鄭中興遷入系爭眷舍，但伊之戶籍並未遷入，伊係至89年8月11日第1次將戶籍遷入系爭眷舍。又依眷村改建注意事項陸之一規定，凡於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占戶，而伊於83年9月24日結婚偕妻入住系爭眷舍，當時大鵬里之里鄰均有前來參加婚宴，足證伊符合眷村改建注意事項陸之一規定；再者，依眷村改建注意事項陸之二規定，違占戶於85年2月6日以前占有眷舍，占有人固應提供戶籍設立資料依眷改條例施行細則第22條第4項規定逐級申辦補件作業，惟依司法院釋字第542號解釋意旨可知，以設籍與否為管制之要件，仍應遵循憲法第7條之平等原則，伊戶籍遷入系爭眷舍雖為89年8月11日，但伊與兄長早於78年8月7日即已進住系爭眷舍，故僅以設籍時間認定是否為違占戶，有違憲法第7條平等原則。另93年3月2日由軍方發給之「屏東縣共和新村改建基地違占建戶改（遷）建申請書」明載：「本人鄭榮隆為國軍老舊眷村改建條例施行前，經主管機關存證有案之大鵬村違占建戶」等語，該申請書並經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）所屬民間公證人認證。綜上，被告認伊不具違占戶資格，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應撤銷等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應就伊申辦系爭眷舍違占戶補件列管作業為准許之行政處分。
三、被告則以：㈠原告之父鄭○串為空軍上士退役，並非伊列管之原眷戶，其
退役後於79年12月15日提呈眷舍調換申請表，申請眷舍改配，此觀鄭○串於該申請表所填現住眷舍與岳孝傳之前住眷舍為同一地址，另依防砲訓練中心79年12月24日（79）智道字7455號呈載「岳孝傳眷舍轉讓予空軍上士除役鄭○串……」，及空軍司令部政戰部79年12月29日簡便行文表載「岳孝傳眷舍改配退員鄭○串案」，足證鄭○串係請求改配岳孝傳所住前眷舍，而非與岳孝傳互換眷舍，核先敘明。
㈡依鄭○串申請眷舍改配當時有效之78年6月26日（78）恕惻
字第3063號令頒修正「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（下稱軍眷業務處理辦法）第111條規定略以：「……退伍、除役人員，不得申請分配眷舍。」及77年7月11日（77）法泰字第12732號令頒「國軍眷村違規暨違建處理規定」（下稱眷村違規處理規定）規定略以：「屬私自轉讓眷舍，係依民國77年5月30日以前經查戶數為準，持原配住戶於上述日期前之轉讓同意書，始得以專案處理方式辦理轉讓手續。」鄭○串申請眷舍改配時為79年，依前揭眷村違規處理規定，因其非於77年5月30日前經查戶數並取得轉讓同意書，故無從依上開眷村違規處理規定之專案辦理；又鄭○串改配申請案，既不得以上開專案方式辦理，則其申請案即應依軍眷業務處理辦法之規定處理之。核原告之父鄭○串於79年間申辦眷舍改配作業時確已退役，其卻於79年12月15日始簽立改配調換申請書，申請改配岳孝傳之眷舍，其申請改配即與前揭軍眷業務處理辦法第111條規定未符，仍不應准許。是故，基於上開原因，伊所屬空軍總司令部政戰部乃以79年12月29日簡便行文表審退。至於原告所提出之鄭○串之國軍眷舍管理表，此乃鄭○串於上開申請案中，由提送鄭○串申請書之防砲訓練中心附具之表冊，用意在鄭○串之申請案若通過，則將之列入原眷戶列管，此觀該表除鄭○串之基本資料外，無核准文號及查核紀錄，即足認之；且該眷舍管理表左上角之四角號碼為空白，益證鄭○串申請將岳孝傳眷舍改配予伊一事，未經伊核准，故而該眷舍管理表無用以存檔之四角號碼。鄭○串案既未核准，鄭○串即無從列為原眷戶列管，上開眷舍管理表則因鄭○串申請改配案未獲核准，並未生效，更無從因之認鄭○串為原眷戶。
㈢系爭眷舍原係核配原眷戶岳孝傳，經列管單位於93年5月3日
現勘，其已於64年11月15日遷離，伊所屬空軍司令部乃撤銷岳孝傳之眷舍居住權。其後，原告申請補建為系爭眷舍之違占戶，惟經伊命眷舍列管機關訪查，發現原告係於89年8月11日始將戶籍遷入系爭眷舍，原告於85年2月5日眷改條例公布施行時，並無占有房舍之事實，且占有不具繼續性，不符眷村改建注意事項陸、二違占戶補件規定，㈣依眷改條例第23條第2項、眷改條例施行細則第22條第4項規
定，眷改條例所稱之違占建戶，係指於85年2月6日前未經主管機關同意而使用眷舍或眷村土地，並經主管機關存證有案者，而存證有案之資料有缺件、遺失、毀損之情形，主管機關則應通知建築物占有人辦理補件作業，除此情形，即與一般無權占有人無異而無法享有違占建戶之權益。本件原告係於89年8月11日始將戶籍遷入原眷舍，並不符眷村改建注意事項陸之二違占戶於85年2月6日以前占有眷舍之規定，伊依法否准原告以違占建戶補件列管之請求，洵無違誤等語，資為抗辯。
㈤並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告戶籍資料、原處分及訴願決定（本院卷第15-26頁）等件在卷可稽，自堪認為真實。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告是否為眷改條例第23條規定所指之「違占戶」？
五、本院之判斷：㈠按眷改條例係為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟
效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀等目的而制定，此參諸該條例第1條前段規定即明。同條例第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」依上開規定可知，眷改條例為落實其立法目的而保障原眷戶（及其配偶、子女）享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款的權益，所照顧對象之主體為眷改條例第3條第2項所稱之原眷戶，原未包括無權占有國家眷舍或土地之違占建戶。但眷改條例第23條第1項前段又規定：「（第1項）改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。但……。」由此可知，眷改條例是為避免倘依一般法律爭議解決途徑排除眷村內違占建戶，恐曠日廢時，影響眷村改建效能，難以積極落實其立法目的，故透過拆遷補償、依成本價格購買依眷改條例興建住宅，及提供比照國民住宅條例優惠貸款等優惠性措施，促使違占建戶主動配合眷改條例之施行而自願遷離違占或違建之眷舍，加速國軍老舊眷村之更新，提高土地使用經濟效益，並能更有效興建住宅以照顧原眷戶。然同條第2項另規定：「前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」則是基於同條第1項規定可能引發道德風險之預防觀點，為避免眷改條例第23條第1項前段對違占建戶之優惠性措施，恐造成施行後原非違占建戶者，為圖優惠措施之利，大肆違法占用或興建房屋，反阻礙眷舍或眷村土地之收回，影響眷村改建之效能，故而限定同條第1項所稱違占建戶，以條例施行前，經主管機關存證有案者為限。再參酌眷改條例第23條第2項關於違占建戶之定義，既稱須以該條例施行前，「經主管機關存證有案者」為限，而非單以「該條例施行前之違占建戶」稱之，又鑑於此等優惠性措施屬於立法裁量所創設，並非條例施行前即存在之違占建戶本於憲法財產權保障而得享有之固有權利內涵，更可知悉本條項規定除在預防前述搶占、搶建之道德風險外，更有明定「主管機關前已存證有案」之要件，以節制眷村改建工作之政府負擔。準此，享有該條例第23條第1項優惠性措施之違占建戶資格，依眷改條例之立法形成條件，僅限於「眷改條例施行前，經主管機關存證有案者」。
㈡又按眷改條例施行細則第22條第4項規定：「第2項存證資料
缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」係考量眷改條例第23條第2項所稱主管機關之存證資料，可能有缺件、遺失、毀損之情形，而特設存證資料補件作業程序，容許存證資料有上述情形者，違占建戶得依此辦理存證資料補件，使主管機關可憑此補件認定其符合眷改條例第23條第2項規定之違占建戶資格，而得辦理同條第1項優惠性措施之分配。此施行細則之規定，是依眷改條例第29條授權而定，且屬落實眷改條例第23條規定之細節性、技術性規範，內容並未超過母法授權範圍，也未牴觸母法或其他法律之規定，固得由執法機關所援用。然眷改條例第23條第2項既稱同條第1項之違占建戶，以該「條例施行前，經主管機關存證有案者為限」，且寓有前述認證要件以加速眷村改建效能之立意，施行細則縱可因原本存證有案之資料之缺件、遺失、毀損，寬容主管機關與違占建戶在條例施行後再行補件，此所謂之「補件」，仍應以該等存證有案資料，是「在眷改條例施行前即確實曾經存在，僅嗣後因缺件、遺失或毀損而不完整者」為限。倘若眷改條例施行前，違占建戶雖有違占或違建之事實，然不曾由主管機關存證有案者，即無所謂補件問題，該等違占建戶於眷改條例施行後，才經主管機關發現其違占或違建事實，並予存證立案者，即非原存證資料之補件，而屬新立案之存證資料，自不得適用眷改條例施行細則第22條第4項規定，進行補件作業，使新立案之存證資料，視同於眷改條例施行前即已存在。
㈢經查，本件縱依原告所稱其自78年8月7日與家人遷入系爭眷
舍居住，且於83年9月24日結婚偕妻入住系爭眷舍，嗣因大鵬新村自治會於89年8月7日收到三軍防訓指揮部轉國防部之命令清查眷舍，其始由當時里長通知於89年8月11日辦理戶籍遷入系爭眷舍等語（本院卷第10-11頁），而可認原告自眷改條例施行前，即有違占系爭眷戶之事實存在。然系爭眷舍原係核配予原眷戶岳孝傳，經列管單位防砲訓練中心93年5月3日現地會勘，發現岳孝傳已於64年11月15日自行將戶籍遷出系爭眷舍，該房舍經會勘現由民人鄭榮隆即原告占住使用，空軍司令部乃依「國軍軍眷業務處理作業要點」第玖之一之（三）規定，以93年6月25日突眷字第0930003327號令撤銷岳孝傳眷舍居住權（訴願可閱覽卷第113-121頁）。而「國軍軍眷業務處理作業要點」係為延續被告前依軍眷業務處理辦法所處理之軍眷權益與公產管理工作，在軍眷業務處理辦法於91年12月30日遭廢止同日，方由被告所發布施行。
足見國軍軍眷業務處理作業要點，係在85年2月7日眷改條例施行之後，才經發布施行。空軍司令部既是依國軍軍眷業務處理作業要點之相關規定，對岳孝傳發通知限期改善，並撤銷該眷戶居住權，顯見空軍司令部知悉系爭眷戶遭原告違占而存證立案開始處理之時點，應確在85年2月7日眷改條例施行之後；就此被告亦陳稱，所謂存證有案係在眷舍住戶名冊中已經登記有案，系爭眷舍之眷舍住戶名冊登記者為岳孝傳，岳孝傳固在93年間經其查證未有居住事實且擅自轉讓，而被註銷原住戶資格，但並未因此有在眷舍住戶名冊有登記列管，此係因岳孝傳被註銷原住戶資格係在眷改條例公布施行後等語（本院卷第247、249頁）益明。揆諸前揭說明，為貫徹眷改條例所規定對條例施行前違占建戶之要件，以加速此等違占建戶優惠性措施分配與整體老舊眷村改建執行之效能等立法意旨，原告就系爭眷舍為違占戶，既未於眷改條例施行前，經主管機關存證有案，自無眷改條例施行細則第22條第4項規定之適用，並不能在眷改條例施行以後，再申辦立案存證資料之補件，使新立案之存證資料，視同於眷改條例施行前即已存在。是以，原告並不符合眷改條例施行細則第22條第4項所定立案存證資料之補件要件，則原處分否准原告之申請，理由雖有不同，然結論無二致，於法即無違誤。㈣至原告雖以其所提出之「屏東縣『共和新村改建基地』違占
建戶改（遷）建申請書」上記載：「本人鄭榮隆為國軍老舊眷村改建條例施行前，經主管機關存證有案之『大鵬村』違占建戶……」等語（本院卷第47頁），而主張該申請書業經高雄地院所屬民間公證人認證，足證其具違占戶資格云云，惟查，上開申請書為一定型化格式之申請書，由原告自行於空白處書寫「鄭榮隆」、「大鵬」等字樣，是尚難僅憑原告於上開申請書空白處自行書寫前開等字樣，即認原告符合違占戶資格；又按公證人認證私證書，應使當事人當面於證書簽名或承認為其簽名並於證書內記明其事由，公證法第101條第1項定有明文。是公證人認證私證書，僅係由當事人承認其簽名或蓋章，請求人只要提出有關證件，證明其身分相符，即應予認證，是僅認證簽名部分，就內容是否真正，則不予審認。從而，亦難僅憑原告所提出之上開申請書有經公證人認證，即謂該申請書之內容真正。另原告父親鄭○串固曾於79年12月7日將戶籍遷入系爭眷舍，然於80年3月19日復遷出，有鄭○串戶籍謄本在卷足參（本院卷第233頁），且被告陳稱鄭○串並未經其於眷舍住戶名冊中登記列管在案等語（本院卷第247、249頁），是鄭○串亦不符合眷改條例第23條第2項規定所稱之違占戶。
㈤原告另稱依司法院釋字第542號解釋，就翡翠水庫集水區遷
村作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，以補助集水區內居民遷村所需為目的，既在排除居民之繼續居住，應以有居住之事實為前提，而非以設籍為唯一標準等語，與本案所涉違占建戶之處理背景不同，目的不同，所採手段亦不同。眷改條例所稱違占建戶，係以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限，可知不僅有時間上之限制，尚有法規上之管制，並非以設籍與否為判準，更在於是否經主管機關存證有案，原告援引司法院釋字第542號解釋為據，仍無足採。
六、綜上所述，原告主張並不足採。被告以原處分駁回原告申請之結論，核無違誤，訴願決定遞予維持，於法亦無不合。原告仍執前開主張，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求判命被告作成准予原告補件為系爭眷舍違占戶之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 24 日
書記官 劉道文