臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1450號109年3月26日辯論終結原 告 楊明鎮訴訟代理人 張智程 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）訴訟代理人 賴淑青
李芷瑜
參 加 人 楊明鑑上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服新竹縣政府中華民國108年7月1日府綜法字第1085511287號（案號：0000000-0）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人於民國107年7月20日委託代理人檢具臺灣新竹地方法院106年度訴字第144號民事判決書（下稱系爭民事判決）、確定證明書等文件向新竹縣竹北地政事務所（下稱竹北地政所）就新竹縣○○鎮○○○段451、451-1、451-2、451-3地號等4宗土地（下稱系爭土地）為土地合併分割複丈及變更登記。竹北地政所以系爭土地為農業發展條例（下稱農發條例）之耕地，因系爭民事判決分割後之宗數超過共有人人數，於法令適用上有所疑義，經函請內政部及被告予以釋示後，經審認法院確定判決，其分割後之宗數仍不得超過共有人人數，竹北地政所即依地籍測量實施規則第213條規定駁回其申請。另楊明清、王碧雲及原告於107年12月28日另委託代理人持前揭文件向竹北地政所申請辦理系爭土地之合併分割複丈及變更登記，亦由竹北地政所以同一事由駁回在案。參加人後於108年1月10日再次檢具前揭系爭民事判決等文件向竹北地政所申請辦理系爭土地之合併分割複丈及變更登記（收件字號：JB71字第2700號、第2800號，下合稱系爭申請），竹北地政所仍基於同一事由以108年1月14日複丈駁回字第000005號土地登記案件駁回通知書（下稱原處分）予以駁回。參加人不服，提起訴願，經被告以訴願決定「原處分撤銷，原處分機關（即竹北地政所）應為准予登記之處分」後，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：參加人向竹北地政所就系爭土地所為之申請分割複丈及變更登記之方法，雖係依照系爭民事判決所示之分割方法，然系爭民事判決中所為之分割方式，係將系爭土地分割為5筆土地，惟系爭土地之共有人數僅為4人，分割土地之宗數已超過共有人數，縱其中一筆分割之土地為所有人共有，單獨共有之土地分割宗數與共有人數相同。依最高行政法院107年度判字第573號判決意旨可知，不符農發條例第16條第2項分割後之土地宗數不得超過共有人數之規定，故竹北地政所據此否准參加人之申請，並無違誤。然被告竟無視農發條例第16條第2項係屬例外規定，應從嚴適用，命竹北地政所准予分割，實有違農發條例對於耕地利益之保護及價值權衡。如認僅需將耕地分割後之所有人皆列為「非單獨所有」，即可無上限分割耕地，此將嚴重破壞農發條例對於耕地之利用與經營管理之立法意旨，令農發條例第16條第2項規定形同具文。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定撤銷。
三、被告答辯略以：㈠參加人持系爭民事判決，向竹北地政所申請土地複丈合併分
割登記，竹北地政所因法令適用有疑義，乃經被告向內政部函請釋示，內政部107年10月9日台內地字第1070067048號函略以，農發條例92年2月7日修正公布後，依該條例第16條第1項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，如係法院確定判決，應遵循分割後之宗數，不得超過共有人人數之基本原則等語。故竹北地政所以參加人所請屬依法不應受理之事項，乃依地籍測量實施規則第213條規定駁回其登記之申請。惟89年1月26日公布施行之修正後農發條例第16條係於本文前段明定每宗耕地分割後每人所有面積達到0.25公頃始得分割為基本原則，但為使農發條例修正施行前共有耕地之產權單純化，減少其因共有之糾紛，乃於第16條第4款明定農發條例89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有，不受分割後單位面積0.25公頃之限制。又依現行耕地分割執行要點第9點規定，農發條例第16條第1項但書第3款及第4款規定辦理耕地分割，原則上固應分割為單獨所有，但依法院確定判決或和解筆錄就共有物之一部分由全體繼承人或全體共有人維持共有者，不在此限。且依現行民法第824條第4項規定，法院裁判分割共有物，其目的固在消滅共有關係，然考量部分共有人就其得分配共有物合併與否之經濟效益或其他特殊情形，分割後仍有維持共有之必要者，法院依法已享有就共有物特定部分不予分割之裁量權，以符實際並得彈性運用。是竹北地政所引用行政院農業委員會92年6月6日農企字第0920132021號、內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函釋駁回參加人之申請，揆諸民法第824條第4項、耕地分割執行要點第9點及法務部101年9月11日法律字第10100114660號函釋意旨，似未具合理及正當之規範目的。
㈡農發條例第16條第2項規定，前項第3款及第4款所定共有耕
地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。是該條文所稱取得共有人之協議或法院確定判決而辦理分割為單獨所有者，是否僅指單獨所有之宗數不得超過共有人人數？抑或分割後宗數之計算不分單獨所有或共有，二者總和不得超過共有人人數？無從由立法意旨或相關函釋得知。然參加人所持系爭民事判決理由既已載明，土地分割為單獨所有部分仍為4筆，符合共有人人數，至分割後屬供通行之共有土地，並非單獨所有，且亦使共有人分割後之土地不致形成袋地，增加土地利用效能，應不列入分割後之宗數內，即無違反農發條例第16條第2項之規定。且分割共有物之判決屬形成判決，於判決確定時即具有形成力。竹北地政所之原處分未釐清農發條例第16條之立法目的、意旨及其與民法第824條之適用上衝突，逕依地籍測量實施規則第213條規定駁回參加人之申請，難謂適法妥當。本案為求平衡人民權益保障並尊重民事法院之確定形成判決，爰將原處分撤銷，並請竹北地政所為准予登記之處分，係依訴願法第81條第1項規定辦理，自屬有據。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭民事判決暨其確定證明書（本院卷第31至51頁、第131頁）、參加人107年7月20日土地複丈及標示變更登記申請書（訴願卷第131至133頁）、內政部107年10月9日台內地字第1070067048號函（原處分卷第12頁）、107年12月28日土地複丈及標示變更登記申請書（申請人為楊明清、王碧雲及原告3人，訴願卷第142至145頁）、參加人108年1月10日土地複丈及標示變更登記申請書（原處分卷第13至19頁）、原處分（原處分卷第10頁）、訴願決定（本院卷第53至61頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：訴願決定是否符合農發條例第16條第2項規定？
五、本院之判斷：㈠按土地登記規則第26條規定：「土地登記，除本規則另有規
定外，應由權利人及義務人會同申請之。」第27條第4款規定：「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：……四、因法院、行政執行分署或公正第三人拍定、法院判決確定之登記。……」第55條規定：「（第1項）登記機關接收申請登記案件後，應即依法審查。辦理審查人員，應於登記申請書內簽註審查意見及日期，並簽名或蓋章。（第2項）申請登記案件，經審查無誤者，應即登載於登記簿。但依法應予公告或停止登記者，不在此限。」第57條第1項第2款及第2項規定：「（第1項）有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記。……（第2項）申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。……」準此，經法院判決確定之登記，權利人得單獨申請登記，惟登記機關對其登記之申請，依法為審查時，認申請登記之內容不合法，不應登記者，應以書面敘明理由及法令依據，予以駁回。
㈡又按土地登記規則第105條規定：「共有物分割應先申請標
示變更登記，再申辦所有權分割登記。但無須辦理標示變更登記者，不在此限。」又按地籍測量實施規則第204條第1款規定：「土地有下列情形之一者，得申請土地複丈（以下簡稱複丈）：一、因……、分割、合併、鑑界或變更。」第205條第1項第5款規定：「申請複丈，由土地所有權人或管理人向土地所在地登記機關為之。但有下列情形之一者，各依其規定辦理：……五、因司法機關判決確定或訴訟上之和解或調解成立者，由權利人申請。」第213條第2款規定：「登記機關受理複丈申請案件，經審查有下列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：……。二、依法不應受理。……。」依此，共有土地之分割，應由申請人向登記機關申請分割複丈，及依協議或分割判決確定內容之土地標示分割，於標示變更登記完成後，為共有土地之分割登記；登記機關受理複丈申請案件，依法為審查時，認申請複丈之內容不合法，依法不應受理複丈者，應以書面敘明法令依據或理由，予以駁回。
㈢再按98年1月23日修正公布之民法第824條第4項、第5項分別
明文規定：「（第4項）以原物為分配時，因共有人之利益或其他必要情形，得就共有物之一部分仍維持共有。（第5項）共有人相同之數不動產，除法令另有規定外，共有人得請求合併分割。」考諸其立法理由略以：「法院為裁判分割時，固應消滅其共有關係，然因共有人之利益或其他必要情形，就共有物之一部，有時仍有維持共有之必要。例如分割共有土地時，需保留部分土地供為通行道路之用是，爰增訂第4項，賦予法院就共有物之特定部分不予分割之裁量權，以符實際並得彈性運用。又此項共有，應包括由原共有人全體或部分共有人維持共有之2種情形。」「共有人相同之數筆土地常因不能合併分割，致分割方法採酌上甚為困難，且因而產生土地細分，有礙社會經濟之發展，爰增訂第5項，以資解決。但法令有不得合併分割之限制者，如土地使用分區不同，則不在此限。」㈣末按農發條例第1條規定：「為確保農業永續發展，因應農
業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。
」第3條規定：「本條例用辭定義如下：……十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」第16條規定：「（第1項）每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在此限：一、因購置毗鄰耕地而與其耕地合併者，得為分割合併；同一所有權人之2宗以上毗鄰耕地，土地宗數未增加者，得為分割合併。二、部分依法變更為非耕地使用者，其依法變更部分及共有分管之未變更部分，得為分割。三、本條例中華民國89年1月4日修正施行後所繼承之耕地，『得』分割為單獨所有。四、本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，『得』分割為單獨所有。……。（第2項）前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」考諸農發條例第16條第1項之修正立法理由為：「明定每宗耕地分割之基本原則，蓋因本條例規定之目的原在防止耕地細分，便利農場經營管理，簡化耕地權屬複雜性，為達此目的，並參酌農村實際狀況，每宗耕地每人所有之面積標準明定為0.25公頃，以界定得分割之數據。此0.25公頃之標準係參照台灣省辦理農地重劃標準坵塊之面積規定，此面積規定在技術上已考慮農業機械操作之便利及灌溉排水設施之最佳利用。故以
0.25公頃為每宗耕地不得分割之指標，尚稱允當；其次此一原則之適用，多屬單獨所有土地而欲分割一部分耕地出售之情況，如耕地所有人未達分割之面積標準者，必須將其整筆耕地出售，實務上並不致產生問題。……。為使本條例修正施行前之共有耕地，產權單純化，少共有糾紛，故依第4次全國農業會議之結論，將本條例修正施行前之共有耕地，其分割最小單位面積不受限制，以解決目前共有耕地之糾紛並達產權單純化之目的。增列為第4款。」同條第2項之修正立法理由則為：「本條例施行細則第10條關於依本條第3款、第4款『辦理共有耕地分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或經法院之確定判決』及『分割後之宗數不得超過共有人人數』之要件規定，因已涉及限制人民權利，爰將該條文內容提升至法律位階，增列為第2項。」基上，農發條例第16條第1項係明定「每宗」耕地分割之基本原則，以防止耕地細分，便利農場經營管理，簡化耕地權屬複雜性，惟為解決實務上共有耕地之糾紛並達產權單純化之目的，而例外允許農發條例89年1月4日修正施行前之共有耕地，經依法分割為單獨所有後之每人所有面積未達0.25公頃；農發條例第16條第2項修正增列後，依該條第1項第3款、第4款規定「每宗」耕地分割為「單獨所有」者，不論以協議分割或裁判分割方式，限制分割後之宗數，不得超過共有人人數，此為法律對「每宗」共有耕地分割為「單獨所有」所為之限制，登記機關受理依農發條例第16條第1項第3款、第4款規定所為共有耕地分割複丈申請，固應依此規定為辦理，惟農發條例第16條第2項規定僅係就「每宗」耕地「分割」予共有人所為限制規定，並非就共有人相同之「數宗」耕地「合併分割」予共有人所為之限制規定。且農發條例第16條第1項但書第4款規定既謂「得」分割為單獨所有，而非「應」分割為單獨所有，解釋上自不能排除受訴法院就共有物之某部分酌定維持共有關係之分割方案，縱使共有物為耕地，法院於審理共有土地分割時，斟酌個案之特殊情形，就該耕地之特定部分不予分割，仍有裁量權，尤其是在共有人相同之數筆土地合併分割之情形亦同，以符實際並得彈性運用。
㈤另按現行（105年5月6日修正）耕地分割執行要點第1點規定
：「為登記機關執行耕地分割事宜，特訂定本要點。」第2點規定：「依農業發展條例（以下簡稱本條例）第16條規定辦理耕地分割，除依本條例、本條例施行細則、土地登記規則及地籍測量實施規則之規定外，應依本要點規定辦理。」第9點規定：「依本條例第16條第1項第3款及第4款規定辦理耕地分割，應分割為單獨所有。但有下列情形之一者，不在此限：㈠耕地之部分共有人協議就其應有部分維持共有。㈡依法院確定判決或和解筆錄就共有物之一部分由全體繼承人或全體共有人維持共有。」上開規定乃為地籍測量實施之中央地政機關即內政部，依其職權對登記機關執行耕地分割事宜之細節性、技術性事項加以規定，並未逾越依農發條例第16條規定之目的及範圍，自得為被告所屬人員承辦耕地分割相關案件時所援用。依此，農發條例第16條第1項但書第3款及第4款規定辦理耕地分割，原則上固應分割為單獨所有，但依法院確定判決或和解筆錄就共有物之一部分由全體繼承人或全體共有人維持共有者，不在此限。
㈥經查，參加人持系爭民事判決，向竹北地政所申請就系爭土
地為合併分割複丈及標示變更登記，此有系爭民事判決暨其確定證明書（本院卷第31至51頁、第131頁）、參加人107年7月20日土地複丈及標示變更登記申請書（訴願卷第131至133頁）在卷可憑。雖竹北地政所曾因法令適用有疑義，乃經被告向內政部函請釋示，內政部107年10月9日台內地字第1070067048號函略以：「主旨：貴府函詢貴縣○○鎮○○○段○○○○號等4筆土地，經法院判決確定共有物分割為5筆，得否依判決結果辦理分割事宜1案，…。說明：二、按行政院農業委員會（下稱農委會）前本於法規主管機關權責，就共有耕地訴請法院判決，其分割後之宗數因一筆作為必要通路，致宗數超過共有人人數，得否持憑法院判決辦理分割1案，以92年6月6日農企字第0920132021號函明釋：『查92年2月7日修正之農業發展條例第16條第2項規定【前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。】原係該法施行細則第10條所規定，惟考量限制【耕地分割後之宗數，不得超過共有人人數。】已涉及限制人民權利，爰由施行細則提升至法律位階，至其立法意旨係為避免耕地遭共有人任意分割，產生細碎分割而影響農業之合理經營。故農業發展條例92年2月7日修正公布後，依該條例第16條第1項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，如係法院確定判決，亦應遵循分割後之宗數，不得超過共有人人數之基本原則，……』，嗣經本部以92年6月19日台內地字第0920008963號函同意該意見在案。旨案請依農委會前揭函意見，本於權責依法辦理。」依此，竹北地政所遂援引內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函及107年10月9日台內地字第1070067048號函意旨，以系爭民事判決分割後之宗數超過共有人人數為由，屬依法不應受理之事項，作成原處分駁回參加人所為土地合併分割複丈及變更登記之申請。然而，觀諸系爭民事判決（見本院卷第31至51頁）可知，係針對4位共有人相同之7宗土地（含系爭土地及同地段439、443、444地號土地）判准合併分割，其分割方法為：系爭民事判決之附圖三（下稱附圖三）編號A1、B、C、D所示土地係由系爭土地共4宗予以合併分割後之結果，將編號A1、A2（即同地段444地號土地）、A3（即同地段443地號土地）所示土地，均分歸參加人取得；附圖三編號D1、D2（即同地段439地號土地）所示土地，則均分歸原告取得；附圖三編號B所示土地，分歸訴外人王碧雲取得；附圖三編號C所示土地則分歸訴外人楊明清取得；附圖三編號E所示土地則按共有人應有部分比例保持共有。申言之，系爭民事判決並非就1宗共有土地判准分割予共有人，而係就共有人相同的7宗共有土地所判准合併分割予共有人，經系爭民事判決結果，僅附圖三編號E所示土地仍保持共有不予分割外，其餘土地係分歸由4人單獨所有，此乃法院為不使附圖三編號A1所示土地形成袋地而影響土地使用價值，並兼顧全體共有人利益及土地之使用利益，經整體綜合考量後所為之裁量，使系爭土地之大部分以及同地段439、443、444地號3宗土地，均不再保持共有，合併分割為單獨所有。此判准合併分割之結果，不僅使原本7宗共有耕地之產權得以相對單純化，減少因共有所產生之糾紛，亦可避免日後系爭土地共有人各別就每1宗共有的土地，分別經協議分割或裁判分割方式予以分割之結果，縱使每宗土地分割後之宗數，都沒有超過共有人人數，但卻反而會產生細碎分割致影響農業之合理經營（蓋因，每宗共有土地至多可分割為4宗由各共有人單獨所有之土地，則共有人相同的7宗共有土地，經各宗分次協議分割或裁判分割的結果，至多可分成28宗各共有人單獨所有之土地）。揆諸前揭規定及說明，共有人相同之數宗耕地合併分割並非農發條例第16條第2項規範所及對象，系爭民事判決就共有人相同之7筆土地合併分割所採之前揭分割方案，係與前揭農發條例第16條立法本旨（即防止耕地細分，便利農場經營管理，簡化耕地權屬複雜性）相符，且與民法第824條規定之立法意旨（即賦予法院就共有物之特定部分不予分割之裁量權，以符實際，並採酌合併分割之方法，以避免產生土地細分，有礙社會經濟之發展）相合。況且，共有物之分割，經分割形成判決確定者，即生共有關係終止及各自取得分得部分所有權之效力。是以，被告經審查原處分後，認原處分未釐清農發條例第16條之立法目的、意旨及其與民法第824條之適用上衝突，逕依地籍測量實施規則第213條規定駁回參加人之申請，難謂適法妥當，為求於本案平衡人民權益保障並尊重民事法院之確定形成判決，將原處分撤銷，並請竹北地政所為准予登記之處分，經核於法並無違誤。
㈦固然最高行政法院107年度判字第573號判決意旨，認為於農
發條例第16條第2項修正後，依該條第1項第3款、第4款規定分割為單獨所有者，不論以協議分割或裁判分割方式，限制分割後之宗數，不得超過共有人人數，此為法律對共有耕地分割所為之限制，性質屬強制規定，登記機關受理依農發條例第16條第1項第3款、第4款規定所為共有耕地分割申請，即應依此規定為辦理。原告乃據此主張，系爭申請不符農發條例第16條第2項分割後之土地宗數不得超過共有人數之規定，故原處分據此否准參加人之申請，並無違誤云云。惟查，經細究最高行政法院107年度判字第573號判決（見本院卷第23至29頁）可知，該案之案關申請辦理共有物分割複丈及標示變更登記之耕地僅有1宗，而該案之案關民事確定判決乃是判准將由11人共有的1宗耕地，分割為12宗（含共有道路部分）。然本件之系爭民事判決（見本院卷第31至51頁）則係針對4位共有人相同之7宗共有土地（含系爭土地及同地段439、443、444地號土地）判准合併分割，已如前述。是以，最高行政法院107年度判字第573號判決所審認之基礎事實，係與本件肇因於共有人相同之7宗土地合併分割而為複丈申請之基礎事實並不同，自無從逕予比附援引而為對原告有利之認定。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分係有違誤，訴願決定予以撤銷，命原處分機關應為准予登記之處分，於法並無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 23 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 23 日
書記官 黃玉鈴