臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1452號109年10月14日辯論終結原 告 張靜被 告 中央選舉委員會代 表 人 李進勇（主任委員）訴訟代理人 陳威駿 律師
陳泓達 律師李巧妮 律師上列當事人間公民投票法事件，原告不服被告中華民國108年6月26日中選法字第1083550255號函，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：緣原告於民國108年3月8日向被告提出全國性公民投票案（下稱系爭公投案），主文為「您是否同意有關司法改革人民參與刑事審判制度，應該採取以美式陪審團審判為藍本的陪審制，作為我國未來刑事訴訟立法原則之創制？」後，被告為審議原告之提案是否合於公民投票法（下稱公投法）之規定，於108年5月7日舉行聽證，聽證會後並於同年5月21日進行第529次委員會審議決議：「一、依據公民投票法第10條第2項規定，本案應敘明理由函知提案領銜人為補正。二、補正要旨如下：（一）主文首句『……有關司法改革人民參與刑事審判制度，應該……』等未具客觀、中立性之文字，應請其作刪除或移列理由書之補正。（二）理由書所列立法原則10點，尚不足代表美式陪審團制之全貌，亦未能凸顯美式陪審制的特性，是以，上開各點究係分屬不同議題之數案？或屬同一議題但涵蓋過廣而致無從確知其內容？均有請提案領銜人作符合公投法『一案一事項』及提案內容應得以了解其真意之補正。（三）本案主文前段為採取美式陪審團為藍本之陪審制，後段又要求作為未來刑事訴訟立法原則之創制；即前半段似以美式陪審制為主軸另立專法，後半段卻主張將之作為刑事訴訟法立法原則之創制，提案真意為何，有請提案領銜人作提案內容應得以了解其真意之補正。（四）另依公投法第2條、第10條第7項、第30條等規定，直接民權之行使原係針對行政、立法機關怠惰或權力行使不力而為矯法之謂；司法機關職權範圍是否仍有公投法之適用，有請提案領銜人作提案內容是否為全國性公民投票適用事項之補正。」等語，被告並函請原告依上開說明於108年6月5日前補正。經原告於108年6月5日以108年6月5日靜字第1號函為相關補正，並變更提案主文為「您是否同意我國應該採取以美式陪審團審判制度為藍本的陪審制？」（下稱系爭公投提案）。被告針對原告所補正之事項，於108年6月18日舉行第530次委員會會議。嗣被告以108年6月26日中選法字第1083550255號函（下稱原處分）認定原告之補正仍不符規定，駁回原告之系爭提案。原告不服，遂逕行提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠本案為公投法第2條第2項第2款所稱「立法原則之創制」，並無不能瞭解提案真意之情事：
1.我國目前確實沒有任何人民參與刑事審判的現有法律，司法院及行政院會銜於107年4月25日以院台廳刑一字第1070011265號及院台法字第1070170989號函所提出送請立法院審議的「國民參與刑事審判法草案」案（附件2），現仍在立法院一讀會後送司法及法制委員會審查中，並非已經立法院三讀通過並經總統公布之法律，故原告所提出的本提案確實是立法原則之「創制」屬性，應屬當然。依最高行政法院105年度判字第127號判決意旨，所謂立法原則之「創制」，本就是「從無到有」的制度。然而原處分說明(二)卻謂：「本案事涉刑事訴訟法，但主張另立專法，復係針對行政怠惰卻不無要求其他機關草創法案建構制度之謂，究係創制抑或複決？或究欲何機關為何作為？語意不明云云。」此非但與被告公告就聽證議題之說明前後矛盾，甚且本提案又何來「複決」之說？乃本提案如果最終通過全國性公民投票，依司法院釋字第175號及第530號解釋及憲政慣例，自應由負責司法提案權之司法院草擬「陪審法」（或實質上規範以美式陪審團為藍本的陪審團審判制度所擬定的任何法案名稱，如「陪審團法」）專法草案送請行政院，由行政院院會議決通過後會銜向立法院提出，並無「語意不明情事」。國民法官法嗣後雖已經立法院三讀通過，即將於000年0月0日生效，然系爭公投案係立法原則之創制案，原告無意推翻而複決國民法官法，未來陪審法能通過公投進而立法，也是國民法官（即參審）與陪審兩制併存而已。
2.原處分理由謂系爭公投提案事涉刑事訴訟法，但主張另立專法云云，核為駁回本提案所為似是而非的說法。因本提案主張的是另立「陪審（團）法」專法，而人民參與刑事審判制度，即使是司法院會銜行政院所提出送請立法院審議的「國民參與刑事審判法」草案，也同樣是專法，不因事涉刑事訴訟法有何不同。況不論哪種人民參與刑事審判制度，即不論是陪審制或參審制（司法院則將其稱之為國民法官制），本都是刑事訴訟（制度）的一環，當「陪審（團）法」草案或「國民參與刑事審判法」草案，其規範有與現行的刑事訴訟法相牴觸或不全然符合的情形時，自應有兩個不同的立法方式即兩個手段來處理，或去增修現有的刑事訴訟法以配合人民參與刑事審判制度，或在「陪審（團）法」草案或「國民參與刑事審判法」草案中擬訂相關的條文來解決。以司法院的「國民參與刑事審判法」草案也是以立專法條文明文排除刑事訴訟法之適用。因之，另立「陪審（團）法」或「國民參與刑事審判法」專法，本質上毫無衝突，專法仍係創制，語意非常明確。
3.被告所謂原告所提出之系爭公投提案及立法原則，明顯無法完整代表所謂美式陪審團制之制度內容，亦即提案所提到的「美式陪審團」的概念並不具體，恐怕也沒有辦法代表美國52個不同司法管轄區域的陪審制度的全貌云云，這是似是而非的說法，因為要描繪足以代表美國52個不同司法管轄區域的陪審制度的「全貌」，就不是公投法第9條第2項所規定理由書以不超過2千字為限所能涵蓋的了。原告或許可以寫2萬字甚至12萬字、20萬字的美式陪審團「全貌」，但超過2千字的部分既然不予公告及刊登公報，如此之2千字為限的明文規定，根本不可能達到被告答辯所要求的，此凸顯被告只是要讓陪審公投永遠不能成案罷了。茲所謂18項立法原則，本來就不是美式陪審團的全貌，就像民法總則19條立法原則當然不是民法總則共152條之「全貌」一般，可是透過18項立法原則之呈現，足以「具體」化美式陪審團之概念，並無不具體。
4.創制是將法律從無到有的公投及（公投案通過後的）立法過程，公投法第2條第1項第2款就全國性公民投票適用之事項只有「立法原則之創制」，並無「立法原則之複決」，而與同條項第3款所規定「重大政策之創制或複決」不同。因原告始終主張系爭公投提案是「立法原則之創制」，從未主張是「重大政策之創制」，因之在重大政策可能會引起的究係創制或複決之爭議或質疑，在「立法原則」之創制就不會發生，因既是立法原則，它就還不是業經立法的法律，業經立法的法律如要複決，並不適用公投法。因之，立法原則在本質上只可能是創制，而絕不可能是複決，乃被告駁回理由所質疑的究係創制亦或複決？語意不明云云（參原證1），根本是莫須有的駁回理由。
㈡系爭公投提案並未違反「一案一事項之規定」：
1.在刑事訴訟制度之下，我國的刑事訴訟法制採交互詰問制度、卷證併送制度、非常上訴制度、認罪協商制度、聲請簡易判決制度，法官迴避制度…等，都是刑事訴訟制度下的下層制度，而在交互詰問制度之下，又有主詰問制度、反詰問制度，覆主詰問制度、覆反詰問制度及異議制度，故制度下仍有制度，本屬法律或法律制度之常態，一套刑事訴訟制度，固然配套龐雜，但不論那一套制度，都有立法（修法）理由可尋。如果只因「陪審（團）法」草案之規定，是制度下仍有制度，那司法院的「國民參與刑事審判法」草案專法，又何嘗不是如此，難道司法院所提的「國民參與刑事審判法」草案專法，在國民參與刑事審判制度之下，因為有下層的國民法官選任制度、證據開示制度、評議制度、卷證不併送制度（即起訴狀一本主義）…等制度，它就不是「一案」，而是「數案」？在上層制度之下有下層制度、下層制度之下又有下下層制度，此本屬法律制度的本質與常態，當「人民參與刑事審判制度」作為一個上層（整體）制度來立法的時候，它就是一案，因此，不論「國民參與刑事審判法」草案或「陪審（團）法」草案，在送進立法院審議的時候，它就是一案，而且是一事項，這個「一事項」就是人民參與刑事審判這個事項，不論是陪審制或參審制（國民法官制），它都是作為一案一事項在立法院審議，將來三讀通過總統公布時，它就是一個法案規範的是陪審制（度）或國民法官制（度）此一事項。因而，原處分理由是完全違反法律一般知識的。
2.原告在準備補正的時間裡，發現公投法第30條第1項第2款有關法律立法原則之創制案，經通過後，並沒有司法院應於3個月內研擬相關之法律並送立法院審議之規定。而同條項第3款針對重大政策（之創制），則有應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。所以原告在補正主文時，就將原來主文的「作為我國未來刑事訴訟立法原則之創制」等文字一併刪除，此除可一方面避免司法院可名正言順以公投法第30條第1項第2款為合法的不作為，就如同司法院意見所述者，二方面也可避免所謂非一案一事項之質疑，三方面更可避免「刑事訴訟的立法原則」及「刑事訴訟法的立法原則」之爭議。以司法院為例，許宗力院長上台後所推的參審制（即後來所推的國民參與刑事審判法所規定的國民法官制），就是他的司法改革有關人民參與刑事審判的重大政策，而為了推動此一國民法官制重大政策，也必須有一套專法制定方得實施。因此此一重大政策的創制，也仍會有法律創制即制定的過程，而為制定國民參與刑事審判法（草案），在起草之初也一定有一些立法原則是司法院要堅守的，這是司法院的底線，例如職業法官要寫判決書，要有3個職業法官參與審制，限於所犯為最輕本刑為有期徒刑7年以上之罪及採證據開示、起訴狀一本主義等，司法院絕不會把國民法官制當成重大政策的數案而是一案。
3.原告的台灣陪審團協會代表民間所推的陪審制，對司法改革而言，也同樣是重大政策的創制，更同樣是一案。即使把陪審制當成「立法原則之創制」，也同樣可認定是推動採行「陪審法」專法，此一立法原則創制的一案，以「同婚」、「反同婚」公投為例，那是重大政策的一個案子，但所牽涉的法律就同婚而言，會牽涉到「同婚婚姻」的相關法律、「同婚離婚」的相關法律、「同婚親子」（如扶養）的相關法律、「同婚扶養義務」的相關法律、「同婚姓氏」的相關法律及「同婚繼承」的相關法律，雖都是法務部主管，但「同婚」就是一案而非數案，即使所涉及的民法法律條文頗多，或立專法規範這許多法律條文，它依然還是被被告認定為一案而准予公投成案。因之，後來原告補正的系爭公投提案主文，就沒有「立法原則之創制」的明文，雖然還是列舉了18個立法原則，但可解為是一個「陪審法」專法的立法原則創制案，也可解為是「陪審制度」此一重大政策的創制案，而重大政策的創制案仍因涉及法律條文的創制而得有立法原則的提出。故司法院作為重大政策的權責機關，就不能司法行政不作為或司法提案不作為。而蔡總統既親自主持106年的司法改革國是會議，就陪審制此一重大政策的創制如通過公投，總統也可為必要的處置。
㈢系爭公投提案並無侵害權力分立：
1.立法原則之創制案之通過，如涉及司法院的權責，那只能說是公投法第30條第1項第2款在立法時的無意疏漏，自可解為司法院應類推適用第30條第1項第2款之規定，以符合公民投票法之立法意旨，對通過的公投案要有主管或權責機關為此公投案即人民意志負責。原告身為第4分組國是會議委員，於106年2月至8月間由總統出面所召開的司法改革國是會議提案：「建議採用以美國陪審制為藍本的陪審制為我國人民參與審判之模式」（原證6），而該次分組會議表決的結果，與司法院委由陳憲裕委員出名所提的參審制議案（原證7），是以7比7打成平手。既然不分軒輊，照理說，司法院就不能蠻橫地僅提出「國民參與刑事審判法」草案，置「陪審（團）法」草案於不顧，而始終不願草擬「陪審（團）法」草案送請行政院會銜一併向立法院提出以供立法委員們審議，豈非司法院作為司法行政提案權機關（提案權之行使絕非司法權或司法審判權的行使）之行政怠惰？查公投法就通過全國性公民投票案後之後續立法該由何主管機關作如何的處理，並沒有任何條文予以規範，這應該不是立法的疏漏，而應是基於依現有的憲政慣例及各主管機關組織法的權責劃分，就可知該由何機關依通過的公投案意旨為如何之後續作為，不需要在公投法裡加以規範。因此，本提案確係針對司法院之行政怠惰所提出的公投案。
2.系爭公投提案即使成案並通過公投，還是要由司法院所屬的法律專業人員依公投所創制之立法原則進行「陪審團法」草案之草擬及會銜行政院送立法院審議，既未逕行就司法院的核心任務取而代之，也無使立法院、行政院及司法院彼此之間權力關係失衡。至被告以公投法第2條第2項之規定辯稱：
「為避免人民因缺乏立法之專門知識及經驗，造成法案之粗疏草率，人民僅能提出立法原則或重大政策之創制，而非完整之法律案」云云，不正是被告先前指責原告所提出之系爭公投提案及立法原則，明顯無法完整代表所謂美式陪審團制之制度內容……沒有辦法代表美國52個不同司法管轄區域的陪審制度的全貌，在幫原告解套嗎？被告之辯解不是正好前後矛盾嗎？系爭公投案係陪審制立法原則之創制，而非完整之法律案，此不正符合被告此之說法嗎？又系爭公投提案有導致責任政治遭受破壞嗎？有侵犯各該憲法機關之權力核心領域或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙嗎？固然，誠如被告所言，公民投票不能全部取代間接民主的代議政治，其功能是在於補充代議政治之不足，但當代議政治無法解決重大爭議時，為顯示真正民意，才謹慎啟動公民投票來解決爭議，以維持政策和諧及延續。以此標準來考核系爭公投案，不正是要解決陪審制及國民法官制之重大爭議及要顯示真正的民意是（不是）在陪審制（即以公投的結果來論定），以維持「人民參與刑事審判」政策和諧及延續性，這陪審制（之立法原則之創制）為何就不能公投呢？㈣爰聲明求為判決：1.原處分撤銷。2.被告應依原告108年6月
5日之補正申請，對於以原告為提案人之領銜人所提案主文為「您是否同意我國應該採取以美式陪審團審判制度為藍本的陪審制？」之全國性公民投票案，應作成准許公民投票之行政處分。
四、被告則以：㈠國民法官法已三讀通過，故原告對於我國之審判制度已無創制之權利，原告已無權利保護之必要：
我國已於109年7月22日三讀通過國民法官法（被證5），國民法官制度融合了參審及陪審制度之優點，兼採參審制合審合判的要素，並採陪審制逐案隨機抽選符合資格的民眾參與個案審理、採取卷證不併送、聲請人自主調查證據等要素（被證6）。經查，原告訴之聲明第2項請求被告應作成准予公民投票之行政處分，並表示其請求權依據為公投法第2條第2項第2款「立法原則之創制」，此有原告於本院之準備程序筆錄：「（問：訴之聲明第2項是否請求被告應依原告108年6月5日之補正申請，作成准許公民投票之行政處分？）是。
」、「（問：實體法上的請求權依據為何？什麼規定可以請求被告作成特定內容的行政處分？）公投法第2條第2項第2款全國性的公民投票針對於立法原則之創制。」（109年1月2日之準備程序筆錄第2頁第18行以下），然國民法官法既已三讀通過，則原告對於我國之審判制度即無創制之權利，蓋「創制」乃是藉由公投創立從無到有的制度，此有上開判決意旨可稽。又現行國民法官法亦有參酌陪審制度之優點訂定（被證6），故原告之意見與政府現行政策並無太大衝突，自無再藉由公民投票肯定民意之必要，況於本件審理時，國民法官法已三讀通過，故原告已無法透過本件課予義務訴訟創制審判制度。是以，原告已無權利保護之必要。
㈡系爭公投提案主文及內容不能瞭解其提案真意：
1.查被告以108年5月27日中選法字第1083550206號函通知原告補正後，原告修正主文雖將後段「作為我國未來刑事訴訟立法原則之創制」等文字刪除，並表示系爭公投提案與「刑事訴訟法」之立法原則無關，而係就行政部門不為「陪審團制度」之立法，進行重大政策之創制。然而，此與其原提案自陳為立法原則之創制，牟不相合，且從原告所提出理由書中立法原則，似難謂已釐清系爭公投提案之真意。
2.再者，依原告於108年6月5日提出之補正函附件1補正理由書第3至5頁所示：「…而以美式陪審團審判制度為藍本的陪審制，其規範舉其要者列為立法原則如下：1.採當事人進行主義。2.檢察官起訴採起訴狀一本主義，並採訴因制度，防止預斷及突襲性裁判。3.採律師強制辯護制度。4.承審法官僅1人為審判長，負責指揮訴訟及提供陪審員法律適用之指示。5.在一定法定刑期以上，被告有權選擇採用陪審團審判，但如被告認罪時，不適用之。6.採證據開示制度。7.採專家證人制度。8.在一定條件下賦予辯護律師法庭外的證據調查權…。」等語。惟查，所謂「美式陪審團」概念仍不夠具體，已不能代表美國52個不同司法管轄區域的陪審制度，且原告於所增列共18項立法原則，多使用「主義」、「制度」等專有名詞，除不符公投法「一案一事項」之規定外，亦涉及刑事訴訟法之修法變革，此與原告所稱系爭公投提案是另立專法，並稱該提案與我國「刑事訴訟法」之立法原則無關云云，亦有相悖。
㈢系爭公投提案並非「一案一事項」，且「美式陪審團」尚非具體：
1.所謂一案一事項，應係指一個公投案僅能創制或複決單一事項，亦即應避免單一公投提案主文下，有著空泛且不明確之意義，或夾帶有其他解釋或模糊空間之文字及內容、抑或是在公投提案與理由內摻雜其他事項，導致主文與理由並不相符，進而使公民無法從公投提案中快速且明確了解本提案之真意，以及本案是在進行何種議決。本件系爭公投主文已稱系爭公投提案係就「制度」為標的，而「陪審」所需的配套，極其龐雜，是以系爭公投提案理由書所列立法原則中，第
1、2點復摻雜有某種「主義」（當事人進行主義、起訴狀一本主義）；第2、3、6、7點復又採行某種「制度」（訴因制度、律師強制辯護制度、證據開示制度、專家證人制度），似已於制度下另有制度，原則下復有原則，客觀上似難謂符合公投法「一案一事項」之規定。
2.再者，被告以108年5月27日中選法字第1083550206號函通知原告補正，原告嗣於108年6月5日提出之補正函說明略謂：
「本提案理由書原所列立法原則10點，雖有可能不足代表美式陪審團制度全貌，但已能凸顯該制度特性。蓋既然是立法『原則』，自不可能鉅細靡遺，也不須鉅細靡遺。美國至少有51套陪審團審判制度，每套皆有其不同之處，但也有其共通處，即為理由書所列立法原則之特性所在，並增列數點而補正理由書。而不論理由書之立法原則臚列幾點，都應屬同一議題，並無涵蓋過廣而致無從確知其內容的問題」等語。原告所提出18項立法原則之命題，明顯無法完整代表所謂美式陪審團制之制度內容。
㈣系爭公投提案應不符合公投法第2條、第10條第7項、第30條
等規定，不屬於直接民權行使之權限範圍，司法機關職權範圍應無公投法之適用：
1.按憲法保障人民之創制複決權，在於立法怠惰或濫權時，人民得以發動公民投票，創制制度或對立法院之法律加以複決，故人民之創制、複決權僅屬備位性質，倘若以違憲或違法之決定舉行公投，迫使人民從事違法之公投行為，侵害人民受憲法保障之合法正當公民投票權利行使，無疑是強迫人民行使本應由其他政府機關行使之權利，不僅侵害人民將主權委託國家機關行使之意願，亦侵害憲法賦予保障人民創制、複決權之意旨。次依公投法第2條第2項規定可知，為避免人民因缺乏立法之專門知識及經驗，造成法案之粗疏草率，人民僅能提出立法原則或重大政策之創制，而非完整之法律案，人民公投似未能取代代議制度之立法機關；其與行政權間亦有核心領域，不能超越其界限，應由權力分立原則檢視其本質而定。
2.經查，憲法第77條規定與司法院釋字第175號解釋文揭示司法院為國家最高司法機關，基於五權分治彼此相維之憲政體制，就其所掌有關司法機關之組織及司法權行使之事項，得向立法院提出法律案。釋字第175號解釋保留給司法院提案的法案外，加入了不少委員併案審查的提案，固然源於憲法賦予的立法權，無可厚非，惟上開解釋賦予司法院提案權，目的乃在避免其獨立性被獨佔立法權的立法院所侵蝕，同理司法院所提法律案須經行政院會銜為之，係在行政權配合行使之附隨義務，究否得以越俎代庖自行為司法審判之立法提案，殊非無疑。況且依公投法第2條、第10條第7項、第30條規定之體系解釋，該法就直接民權之行使原係針對行政、立法機關怠惰或權力行使不力而為矯法之謂，故系爭公投提案旨在促請行政部門提出刑事審判制度之立法，似應不符公投法第2條第2項第3款、第10條第2項第1款之規定。遑論系爭公投提案，涉及司法制度之變革，實有其專業性及複雜性，且又需符合我國憲政體制而不違憲，則此種提案是否適合由一般不具法律專業之國民進行公投，確有疑義。
㈤並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第154頁至155頁）、107年4月25日司法院會銜行政院送請立法院審議的「國民參與刑事審判法」草案影本（本院卷第36至 117頁）、立法委員蔡易餘於105年5月18日所提出的「陪審法」草案影本（本院卷第118至153頁）、司法院秘書長109年2月13日秘台廳行一字第1090000633號函（本院卷第400頁至405頁）、108年3月8日原告檢送被告的系爭公民投票提案主文及理由影本（本院卷第156頁至157頁）、被告108年4月2日中選法字第10835501351號函及所檢送之附件即中選法字第1083550135號（聽證）公告影本（本院卷第158頁至162頁）、被告108年5月27日中選法字第1083550206號通知原告補正函影本（本院卷第164頁至168頁）、原告108年6月5日靜字第001號函影本（本院卷第170頁至173頁）、原告於106年間在司法改革國是會議第4分組所提的陪審制提案影本（本院卷第190頁至215頁）、陳憲裕委員於106年間在司法改革國是會議第4分組所提的參審制提案影本（本院卷第216頁至253頁）、被告第527次、第529次、第530次委員會紀錄（本院卷第278至303頁）、108年5月7日系爭公民投票案聽證會紀錄（本院卷第304頁至325頁）、公投法第9條第8項之立法過程及提案（本院卷第472頁至564頁）、各國觀審制、陪審制、參審制之比較分析（本院卷第566頁至596頁）、全美法曹協會關於陪審團與陪審審判之原則（ABA Principles Relating toJuries and Jury Trials，本院卷第598頁至626頁）、109年7月22日立法院三讀通過國民法官法之條文（本院卷第628頁至647頁）、國民法官制度簡介（本院卷第648頁至649頁）、國民參與刑事審判法草案立法院議案關係文書（本院卷第692至801頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠本案是否符合公投法第2條第2項第2款規定「立法原則之創制」？有無不能瞭解提案真意之情事？原告依前揭規定請求被告作成准許公民投票之行政處分是否有理由？㈡原處分認系爭公投提案補正後仍違反「一案一事項」及司法機關職權範圍應無公投法之適用，有無違誤？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.按行為時公投法第2條第2項規定：「全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。」第9條第6項規定：「公民投票案之提出，以一案一事項為限。」第10條第2項、第3項規定：「主管機關於收到公民投票提案或補正之提案後，應於30日內完成審核。經審核有下列情事之一者，應敘明理由，通知提案人之領銜人於30日內補正，並以1次為限，逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回：一、提案非第2條規定之全國性公民投票適用事項。二、提案不合前條規定。三、提案有第32條規定之情事。四、提案內容不能瞭解其提案真意。五、提案人數不足本條第1項規定。」、「主管機關依前項第1款、第3款、第4款及前條第6項規定命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助提案人進行必要之補正。前項30日內補正之期間，自聽證會結束日起算。」第30條第1項規定：「公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢7日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：…二、有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市、縣（市）政府應於3個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會應於下一會期休會前完成審議程序。三、有關重大政策者，應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。…。」
2.次按憲法第17條規定：「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」其中關於人民創制、複決權乃屬於直接民主制下，人民直接針對政策、法律表達意見，據以影響或支配政權運作之手段。再憲法第136條且規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」俾將此基本權具體化，並設定必要程序，資以行使。立法機關因而在不改變我國憲政體制主要採代議民主之前提下，依上開規定意旨，於92年12月31日訂定公投法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，參與國家意志之形成，落實人民創制、複決權之行使，而補強代議民主之不足及制衡權力專擅。從而，人民提出公投提案，旨在貫徹憲法第2條主權在民及第17條保障人民之創制權及複決權，立法機關依上開憲法規定制訂公投法，乃在提供人民直接表達意見之途徑，以協助人民行使上述基本權。公投法第2條第2項列舉全國性公民投票適用事項，所謂立法原則、重大政策之「創制」，乃公民藉由投票方式，就公民提議之該等事項表示意志，督促政府採取積極作為使其實現，概念上，係從無到有之制度；而所謂法律、重大政策、憲法修正案之「複決」，則係公民藉由投票就其代表機關所通過之法案或進行中之政策，行使最終決定權，乃就既存之法案或政策決定是否繼續存續（廢止或否決）之制度，是就法律或重大政策提案複決者，必然是反對行將通過或已然通過之法律或重大政策（最高行政法院105年度判字第127號）。
3.又按關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依法作成判斷。其判斷基準時點，與行政法院對行政機關所作行政處分違法性審查之撤銷訴訟不同，除法律另有規定外，不得僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結時之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判時之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。裁判基準時決定後，將在此基準時點以前所發生之事實及法律狀態的變化納入考慮範圍，解釋個案應適用之實體法規定及法律適用原則以為法律適用作成裁判（最高行政法院108年度判字第467號、第492號判決及109年度大字第3號裁定意旨參照）。查原告於108年3月8日向被告提出系爭公投案，並於108年6月5日提出補正。被告針對原告所補正之事項，於108年6月18日舉行第530次委員會會議。嗣於108年6月26日以原處分認定原告之補正仍不符規定，駁回原告之系爭公投提案。原告提起本件行政訴訟，訴之聲明乃請求被告應依原告108年6月5日之補正申請，就系爭公投案，應作成准許公民投票之行政處分，為課予義務訴訟，揆諸前開最高行政法院裁判意旨，原告請求是否成立，其個案事實基礎自應以行政法院事實審言詞辯論終結時即本件言詞辯論終結時，為裁判基準時點，合先敘明。
㈡公投法第2條第2項第2款規定「立法原則之創制」乃督促政
府制定特定之法律，係從無到有之制度，目的在防免立法專擅或懈怠：
1.立法機關基於憲法之授權，制定公投法明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違（司法院釋字第645號解釋意旨參照），可知我國憲法本文及憲法增修條文規定，基本上係以代議民主為主幹，但同時留有直接民主即公民投票的空間，人民的創制、複決權，得作為代議民主的補充。又以代議民主為主幹的憲政民主體制下，例外容許人民發動公民投票，當公民投票之結果得直接拘束政治決定時，則人民之投票行為，實際上已是國家權力運作之一環，功能上即係作為國家機關，代替既有之國家機關，或與既有之國家機關協力，以完成立法或重大政策之決定。因此，自權力分立的觀點，確認人民因藉由公民投票之行使，而得對於代議體制進行直接監督與牽制，具有制衡代議民主的功能，是公民投票制度本身，就是憲法上權力分立與制衡機制的一環。全國性公民投票依公投法第2條第2項之規定，適用範圍及於法律之複決、立法原則之創制及重大政策之創制或複決，故人民透過公投參與之國家權力主要是立法權，且人民僅能提出立法原則之創制，而非完整之法律案，顯示人民並無完整之立法權，尚需立法者之協力，始可能將立法原則形諸於法律文字，進而完成立法。惟此應以立法者未曾就此等立法原則進行審議並制定法律為前提，倘若相關法律案業經立法者審議通過，立法懈怠之情形已不存在，自無再透過立法原則創制之公投案督促立法之必要，縱有部分通過條文與提案之立法原則不符，仍應屬是否提起法律複決全國性公民投票之問題，而與立法原則創制乃「從無到有」之制度要件不符，當無從允其提起立法原則創制公投之提案，否則日後縱公投案經投票通過，行政院、直轄市、縣（市）政府亦無可能依據公投法第30條第1項第2款研擬與已通過之法律相牴觸之法律案，其理至明。
2.經查，原告於108年3月8日向被告提出系爭公投案，主文為「您是否同意有關司法改革人民參與刑事審判制度，應該採取以美式陪審團審判為藍本的陪審制，作為我國未來刑事訴訟立法原則之創制？」後，經被告於108年5月7日舉行聽證，聽證會後並於同年5月21日進行第529次委員會審議決議請提案領銜人即原告作提案內容是否為全國性公民投票適用事項之補正，被告遂函請原告於108年6月5日前提出補正。原告嗣於108年6月5日函請變更提案主文為「您是否同意我國應該採取以美式陪審團審判制度為藍本的陪審制？」，並提出補正說明略以：系爭公投提案是繼受美式陪審團審判制度為主軸，主張另立「陪審團法」專法，「刑事訴訟」立法原則之創制，不等同於「刑事訴訟法」立法原則之創制，以我國立法一旦採用陪審團審判制度在刑事案件時，它就是一種「刑事訴訟」立法原則之創制。系爭公投提案固屬主管機關司法院職權範圍之事項，但觀諸司法院提出法律案（如國民參與刑事審判法草案）送立法院審議時，依我國憲政慣例，必須先送請行政院會銜一併向立法院提出，司法院不依職權提出陪審團法草案，就不可能送請行政院會銜，行政院也就無從在行政院會議時予以議決，會銜送請立法院審議，此亦屬行政機關權力行使不力之情事。司法院於106年司法改革國是會議召開後，明知司法改革國是會議就人民參與刑事審判制度之提案，是陪審制提案與參審制提案以7票對7票打成平手，仍僅提出本質為參審制之「國民參與刑事審判法」草案會銜行政院送請立法院審議，卻置陪審制於不顧，始終不願將「陪審團法」草案一併向立法院提出，本質上係屬司法行政下（司法）行政機關之怠惰或權利行使不力，故應仍有公投法之適用等語（本院卷第170至173頁），參以原告提起本件行政訴訟後於109年1月2日準備程序中敘明：本件訴訟種類為課予義務訴訟，實體法上請求權之依據為公投法第2條第2項第2款全國性的公民投票針對於立法原則之創制等語明確（本院卷第383頁準備程序筆錄），足見系爭公投提案適用公投法之事項似屬立法原則之創制，然原告嗣後卻又具狀陳稱：後來原告補正的系爭公投提案主文，就沒有「立法原則之創制」的明文，雖然還是列舉了18個立法原則，但可解為是一個「陪審法」專法的立法原則創制案，也可解為是「陪審制度」此一重大政策的創制案，而重大政策的創制案仍因涉及法律條文的創制而得有立法原則的提出。故司法院作為重大政策的權責機關，就不能司法行政不作為或司法提案不作為。而蔡總統既親自主持106年的司法改革國是會議，就陪審制此一重大政策的創制如通過公投，總統也可為必要的處置云云（本院卷第440至441頁），是以，原告提案之真意究係要進行「立法原則」或「重大政策」之創制，顯非無疑。從而，原處分以原告提案內容語意不明，認有行為時公投法第10條第2項第4款提案內容不能瞭解其真意之情事，而據以駁回系爭公投提案，於法並無不合。
㈢國民法官法業經立法院於109年7月22日三讀通過，原處分作成時之事實狀態已然變更：
1.依原告提出系爭公投提案補正理由之說明，其提出系爭公投案之理由無非係以司法院始終不願將「陪審團法」草案一併向立法院提出，本質上係屬司法行政下行政機關之怠惰或權利行使不力，而有提出系爭公投提案之必要云云，然觀諸國民法官法立法之過程，主要是關於國民參與刑事審判制度究應採取「參審制」或「陪審制」之爭議，簡而言之，國民專責獨立決定罪責，認定有罪時再交由法官專責量刑，彼此分工者為「陪審制」；法官與國民一起認定罪責與量刑者為「參審制」。採行陪審審理方式者，通常是逐案隨機選出參與審判的國民，於案件審理程序結束後，被選出的國民即解除審判職務；採參審制者，通常賦予參與審判國民一定的任期，被選出的人可能在任期內參與多個案件的審理。新通過之國民法官制度採取參審制合審合判之要素，而逐案隨機抽選符合資格的民眾參與個案審理、採取卷證不併送、聲請人自主調查證據等，已融合了陪審制的要素(被證6）。再就原告於系爭公投提案所臚列之18項立法原則與新通過之國民法官法規定對照以觀，已有多項原則為新法所參採，例如：起訴狀一本主義，並採訴因制度、律師強制辯護制度等（被證7），因此，原告主張之多項立法原則業經立法者形諸法律條文，此與原告提出系爭公投提案時，司法院推動之「國民參與刑事審判法」當時仍處草案階段，尚未經立法院三讀通過，我國刑事訴訟仍未有相關人民參與刑事審判制度之事實狀態已有不同。
2.第查，關於陪審制早於105年間已經民間團體草擬陪審法草案，透過立法委員蔡易餘等人在立法院提出審議，有原告所提出之立法院議案關係文書院總第647號委員提案第19122號立法委員蔡易餘等人陪審法草案影本1份在卷可參（本院卷第118至135頁），嗣於106年司法改革國是會議將國民參與刑事審判制度列為分組會議之討論議題，參審制、陪審制及同時併行陪、參審等，均曾併列為一同討論表決之議案（原證6、7），司法院嗣後向立法院提出「國民參與刑事審判法」草案版本，於立法院審議之過程中，遭抨擊排除陪審制，民間團體主張應行陪、參審併行制，因此經台灣民眾黨立法院黨團提出兩制併行性質之「國民參與刑事審判法」草案（本院卷第722至800頁），此外，並有時代力量黨團擬具「刑事陪審法」草案，與前開各草案版本經立法院併案審查，並針對人民如何參與刑事審判舉行公聽會，聽取學者專家及相關團體對於兩院會銜版草案及前開委員、黨團提案內容之看法後，司法院秘書長於109年4月27日在立法院委員會審查時列席報告陳稱：人民參與審判制度雖有陪審、參審的大致區分，但實際上世界各國制度均係因應本國國情而規劃其制度內容，為使司法更受人民信賴、判決結果更趨周延妥適，司法院綜合我國國情、法制，選擇同時融合陪審、參審優點而性質上接近日本裁判員制度之「國民法官」制，使民眾能與法官相互溝通及交流，期能達成其制度目的等語，並詳述不採陪審制之理由（立法院公報第109卷第35期委員會紀錄，本院卷第710頁），再於院會中經多位委員針對兩院會銜版本、陪審制、兩制併行等選項各自表述意見，並經充分溝通討論後（立法院公報第109卷第53期院會紀錄，本院卷第716至720頁），國民法官法終於109年7月22日經立法院三讀通過。
3.從前揭立法歷程以觀，關於國民參與刑事審判制度歷經各界多年之討論，司法院雖於107年4月25日僅提出兩院會銜之「國民參與刑事審判法」此一版本之草案（本院卷第36至117頁），亦未阻礙陪審制或兩制併行等選項經立法委員或黨團提案後在立法院併案審查。各草案版本經立法院審查後，最終通過性質上接近日本裁判員制度之國民法官制即兩院會銜版本（名稱變更為國民法官法），而不採陪審制或兩案併行制，既已為多數立法者意志之展現，不論原告所欲提起之系爭公投案係屬立法原則或重大政策之創制，均與創制案係以人民讓某事（法案或政策）從無到有之前述要件不符，國民法官法經立法者審議通過後，原告所謂立法或行政懈怠之情形已不復存在，自無由再透過立法原則或重大政策創制之公投督促立法及行政機關之必要，毋寧僅可能提起法律之複決達成其公投之目的。然原告卻捨此而不為，經本院於準備程序中闡明後仍執意陳稱略以：即使國民法官法通過仍不影響陪審法之創制，系爭公投提案並非在複決國民法官法，如果將來臺灣有陪審法，兩制同時適用在臺灣，亦無不可，就奧地利而言即屬兩制併存制云云（本院卷第677頁準備程序筆錄），惟衡以關於國民參與刑事審判中所謂陪審制、兩案並行制等可能之選項，業經立法者之多數意見於立法過程中所明示不採，且關此制度之設計與刑事訴訟立法政策彼此密切關連，牽一髮而動全身，必須綜合整體立法政策為關照，無從切割，此可觀諸立法委員柯建銘於109年7月20日立法院院會之發言紀錄內容略以：「……關於陪審制大家都知道，並在電影上看到很多，但是美國陪審制的陪審員是只判有罪、無罪，然後再由法官來量刑，所以這部分絕對沒有判決理由書，也不能上訴，而且陪審制很重要的就是要一致決，而美國是不成文法，我們是成文法，所以在制度上有很多不一樣，包括美國有聯邦證據法的量刑標準等，所以如果馬上要移植到臺灣，包括我們整個制度將進行變革以外，包括我們刑事訴訟法等都要重新修訂，包括法學教育都要重新來，因為將來審檢辯的位置全部會不一樣，更離譜的是今天我們看到所謂兩制併行。在所有版本中民進黨的國民法官法當然以參審制為主，而在野黨提的是兩制併行，如果仔細來看的話，我們國家會有一個職業法官、一個參審，還有一個內雙軌及外雙軌，也就是兩制併行裡面還有內雙軌、參審和陪審，而且還有兩制併行，究竟到底要用哪種制度？這其實是全世界首創的拼裝車…你所談的話在臺灣有沒有辦法落實？…」等語益明（本院卷第717至718頁），顯示原告所主張之兩案併行制與立法及司法行政機關現行之立法政策顯相齲齬，縱系爭公投提案經投票通過，立法者亦無可能依據公投法第30條第1項第2款研擬與已通過之國民法官法立法政策相牴觸之法律案甚明。
4.末以，原告請求被告應依其108年6月5日之補正申請，對於以原告為提案人之領銜人所為系爭公投提案，應作成准許公民投票之行政處分，揆諸前開說明及最高行政法院之判決意旨，核與公投法第2條第2項第2款規定「立法原則之創制」要件不符，於法顯屬無據，要難准許；原告所提課予義務訴訟為無理由既經本院認明如前，則另關於原處分認系爭公投提案補正後仍違反「一案一事項」及司法機關職權範圍應無公投法之適用，其認定是否適法之爭點，本院即無進一步審究之必要，附此敘明。
七、綜上所述，本件被告為審議原告之系爭公投提案是否合於公投法之規定，於108年5月7日舉行聽證後，認原告之提案內容有不能瞭解其提案之真意等違誤之處，故函請原告於108年6月5日前補正，嗣於108年6月26日再以原處分認定原告之補正仍不符規定，駁回原告之系爭公投提案，經核原告之系爭提案確有違反行為時公投法第10條第2項第4款提案內容不能瞭解其真意之情事，又國民法官法嗣後業經立法院於109年7月22日三讀通過，故原處分作成時之事實狀態已然變更，其所提課予義務訴訟就此因素一併納入審酌後，系爭提案與公投法第2條第2項第2款規定「立法原則之創制」要件顯屬不符，原告所訴各節，均非可採，其徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，於法無據，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 11 日
書記官 吳 芳 靜