臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1491號109年10月22日辯論終結原 告 蔡杰新訴訟代理人 陳益軒 律師複 代理人 顏嘉盈 律師被 告 海洋委員會海巡署艦隊分署代 表 人 謝慶欽訴訟代理人 粘國忠
吳嘉新陳力瑋上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服海洋委員會海巡署中華民國108年7月4日案號108年訴字第108004號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係大陸籍船舶「閩獅漁00000號」（總噸位150，下稱系爭船舶）船長，於民國107年12月2日23時30分，與其船員等計12人駕乘系爭船舶，未經許可進入經國防部公告之臺灣地區限制水域桃園永安領海基線外19浬處（北緯25度00.819分、東經120度32.537分），船身有塗抹、隱蔽船名編號之情形，且以拖網從事漁撈作業。被告第十二海巡隊PP-3570艇（下稱海巡艇）發現並登臨檢查後，查獲作業中漁網、網板、起網機及漁獲300公斤，即予以扣留船舶、物品並留置原告及其船員等，並依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第29、32、80之1條及其施行細則第42條規定，以108年1月9日艦第十二隊字第1072202504號裁處書，對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）160萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張以：
㈠、依兩岸人民關係條例第80條之1第2項規定，罰鍰係由海岸巡防機關訂定裁罰標準並執行，另依海洋委員會組織法第1、5條規定，有權作成裁罰處分的機關是海洋委員會海巡署（下稱海巡署），被告是海巡署的內部單位，缺乏事務權限，所為之原處分，依行政程序法第111條第6款規定，應屬無效。
另訴願法第4條第6、7款規定，明定中央一級機關（主管院）及二級機關始有訴願管轄權限，海洋委員會為中央二級機關，海巡署為中央三級機關，並無訴願管轄權限，參照行政程序法第111條第6款規定，海巡署所為訴願決定，應屬無效。
㈡、海巡艇登檢時，正值夜間，原告雖為系爭船舶船長，但當船舶還在臺灣地區限制水域外時，原告於107年12月2日18時許指揮船員完成佈網，隨即關閉航行動力主機，讓漁船隨洋流漂流捕撈洄游性漁類，將系爭船舶交由大副楊正能駕駛後，即進入船艙休息，並不是指揮或駕駛系爭船舶進入臺灣地區限制水域之人，被告對原告為裁罰，應說明理由，否則即違反行政處分之法定程式，應屬違法。又原告自107年11月30日從福建省石獅市祥芝港駕駛系爭船舶出海，107年12月2日18時許指揮船員下網地點，不在臺灣地區限制水域，當時隨洋流漂浮，並未航行，預定6小時指揮收網，主觀上沒有進入臺灣地區限制水域內捕魚之故意。是因楊正能未注意船隻位置變化，適時啟動主機調整船位之過失，致系爭船舶隨洋流進入限制水域，被告並未依系爭船舶進入限制水域的故意、過失及危害程度，區別逕行驅離或扣留，以及罰鍰輕重，一律扣留裁罰之執行方式，違反法律原則，且系爭船舶沿洋流漂浮的漁撈作業方式，因未注意船位而進入限制水域之過失情節，未實質危害臺灣地區國防安全、海洋生態，與故意進入限制水域捕魚之行為有別，被告予以驅離即可，無扣留裁罰之必要性。況系爭船舶漂入限制水域約4-5海哩，時間僅2-3小時，漁獲量不足50公斤，價值不到1萬元，非被告認定之300公斤，被告裁處罰鍰160萬元，不相當且過苛，違反比例原則。
㈢、被告自107年12月2日扣留系爭船舶，留置原告及船員計12人至108年1月10日釋放，實質拘禁40日，再對原告為裁處罰鍰處分、未量化折抵罰鍰，違反一事不二罰原則。又原告已於108年1月10日繳納罰鍰160萬元，原處分如經認屬無效或撤銷，被告即應一併返還，並自108年1月10日起至返還日止，加計年息百分之5利息。為此，先位聲明請求確認訴願決定及原處分無效、被告應返還原告160萬元及其利息；備位聲明請求撤銷訴願決定及原處分、被告應返還原告160萬元及其利息等語。
三、被告則以：
㈠、依行政院107年4月27日院臺規字第1070172574號公告，有關兩岸人民關係條例第80條之1裁罰之權責事項，自107年4月28日起，改由「海洋委員會海巡署及所屬機關」管轄，被告為有權限作成裁罰處分之機關，依訴願法第5條第1項比照第4條關於訴願管轄規定，海巡署審議所屬機關即被告所作處分，並無適法疑義。原告為系爭船舶船長，負責全船安全及管理，職司指揮監督全體船員、綜理航線規劃及相關船舶作業，對航經海域之相關公告及法規應有所認知，航行前即可利用船舶雷達系統功能，按公告標註相關外界線，以防自身或其他駕駛員不慎越界，本件並無證據顯示原告在越界時不在駕駛台，原告身為船長，自應就違規行為負責。況原告於調查時表示107年12月2日23時30分左右，我船正在進行拖網作業，所稱海巡艇登檢時，其並非違規越界之駕駛行為人等語，顯係事後飾責，不足採信。
㈡、原告駕駛系爭船舶未經許可進入臺灣地區限制水域，其就無過失之主張，應負舉證責任。至被告依規定留置原告及船員、沒入漁獲，並未違法，沒入與罰鍰分屬不同處罰種類，不生折抵罰鍰問題。臺灣地區限制水域的範圍在網路公告多時，原告身為船長應明白知悉，有越界情形，顯具故意，當時未啟動燈號，又有塗抹船身船名情形，造成查緝困擾，依海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準（下稱裁罰標準）所為之裁罰，並無違誤。又使用拖網漁法，必須相對於海面保持一定船速，於逆流中，俾使網口張開，水產生物進入網中，系爭船舶採拖網方式捕撈，船舶必須著漁網，不可能將主機關掉，原告所稱關掉主機，隨洋流漂流的捕漁方式，不符合常理。原告既稱關閉主機，也不下錨，整艘船舶關燈，是從未見過的捕漁方式。為此，求為判決駁回原告之訴等語。
四、本院查：
㈠、關於原告主張被告無管轄權及海巡署非訴願管轄機關部分：
⑴、按管轄是指行政機關依法規所得從事之公權力行為，其一方
面劃分行政機關之任務範圍，他方面則確立行政機關處理行政事務之權力，行政程序法第11條第1項即規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」
⑵、查兩岸人民關係條例第80條之1規定：「(第１項)大陸船舶
違反第32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1千萬元以下罰鍰。(第2項)前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之。」已明定關於大陸船舶違反第32條規定而進入臺灣地區或水域者之執行處罰機關。而由海洋委員會組織法第1條規定：「行政院為統合海洋相關政策規劃、協調及推動，並辦理海域與海岸巡防及海洋保育、研究業務，特設海洋委員會。」、第5條規定：「本會之次級機關及其業務如下：海巡署：規劃與執行海域及海岸巡防事項。海洋保育署：規劃與執行海洋保育事項。」；海洋委員會海巡署組織法第1條規定：「海洋委員會為辦理海域及海岸巡防業務，特設海巡署。」、第5條規定:「本署之次級機關及其業務如下：各地區分署：執行轄區之海域及海岸巡防事項。偵防分署：執行海域、海岸犯罪及安全調查事項。」；海洋委員會海巡署各地區分署組織準則第1條規定：「海洋委員會海巡署為執行海域及海岸巡防事項，設北部、中部、南部、東部、金馬澎、東南沙及艦隊分署。」，針對各分署之權限職掌，於第2條規定：「各分署掌理下列事項：轄區內海洋權益維護之執行。轄區內海事安全維護之執行。入出港船舶或其他水上運輸工具及通商口岸人員安全檢查之執行。轄區內海域至海岸、河口、非通商口岸查緝走私、防止非法入出國及其他犯罪調查之執行。轄區內公海上對中華民國船舶或依國際協定得登檢之外國船舶登臨、檢查及犯罪調查之執行。轄區內海域與海岸巡防涉外事務協調、調查及處理之執行。轄區內海域及海岸安全調查之執行。轄區內海岸管制區安全維護之執行。海巡艦船艇建造及維修養護之規劃及執行。其他有關海域及海岸巡防事項。」可知，被告係海洋委員會之次級機關海巡署轄下所屬海岸巡防機關，為兩岸人民關係條例第80條之1第1項之執行處罰機關，自有裁處權限，原告指稱被告就本件違規行為無管轄權、主張原處分無效，當無可取。
⑶、再者，訴願的一般管轄，訴願法第4條：「訴願之管轄如左
：不服鄉(鎮、市)公所之行政處分者，向縣(市)政府提起訴願。不服縣(市)政府所屬各級機關之行政處分者，向縣(市)政府提起訴願。不服縣(市)政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」之規定，係兼採原處分機關之上級機關管轄、監督機關管轄及原處分機關管轄，且為免有所遺漏，同法第5條第1項並規定：「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。」即以比照管轄原則予以補充。本件被告係海巡署轄下所屬機關，已如前述，原告不服被告作成之原處分提起訴願，依訴願法第5條比照第4條第6款規定，訴願管轄機關為海巡署。原告表示海巡署並非訴願管轄機關，容係對法令之誤解，其主張訴願決定無效，自無可採。
㈡、關於系爭船舶於107年12月2日未經許可進入臺灣地區限制水域之違規行為問題：
⑴、按兩岸人民關係條例第29條第1、2項規定：「(第1項)大陸
船舶、民用航空器及其他運輸第工具，非經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區域。(第2項)前項限制或禁止水域及限制區域，由國防部公告之。」第32條第1項規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。」第80條之1第1項規定：「大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1千萬元以下罰鍰。」兩岸人民關係條例施行細則第42條第1項第3款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：……進入限制、禁止水域有塗抹或隱蔽船名、無船名、拒絕停船受檢、從事漁撈或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。……」又有關臺灣地區限制水域之範圍，業經國防部以107年5月25日國作聯戰字第1070001141號公告在案；另裁罰標準係依實務情況，區別船舶為漁船、抽砂船及其他類船舶，並因各類船舶總噸位大小及危害性不同而訂定之基準，未違授權及規範目的，自得援引。裁罰標準第2條漁船㈢規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：一、漁船：……㈢總噸位1百以上，未滿3百：處新臺幣120萬元以上240萬元以下罰鍰。……」準此，大陸船舶未經許可，進入臺灣地區限制水域從事漁撈行為經扣留者，得依上開規定對之裁處罰鍰。
⑵、本件原告為總噸位150之系爭大陸籍船舶船長，該船舶於107
年12月2日23時許，未經許可進入經國防部公告之臺灣地區限制水域，以拖網從事漁撈作業。嗣被告第十二海巡隊發現登臨檢查，查獲作業中漁網、網板、起網機及漁獲，並予以扣留船舶、物品等事實，有第十二海巡隊檢查紀錄表、扣留收據、臺澎及東沙地區限制、禁止水域界線圖、系爭船舶資料表附於原處分卷第9-12、79頁可稽，原告並表示「我因為進入臺灣限制水域捕魚，被帶回問筆錄，……，海巡艇臨檢當時，船正在進行拖網作業，……被扣留是因為我從事非法漁業行為、塗抹、隱蔽船名。……查獲當時，該網次漁獲300公斤……」等語（見原處分卷第15-17頁偵詢筆錄），自堪信為真實。又大陸船舶越界捕漁，影響海域資源，衡之可利用船舶之雷達系統功能標註相關外界線，原告身為船長，負責系爭船舶的安全及管理，職司指揮監督全體船員，綜理航行及漁撈作業，對航經海域之相關公告及法規應有認知等節，被告認為爭船舶故意未經許可進入臺灣地區限制水域從事漁撈行為，對原告即系爭船舶之船長裁處罰鍰160萬元，洵然有據，核未違反比例原則，亦無裁罰處分未記載理由之違反法定程式情形，原告此部分指摘，尚無可採。而原告所稱其於107年12月2日18時許，指揮船員完成佈網後，即關閉船舶之航行動力主機，進入船艙休息，交由大副駕駛等節，即使為真，仍不足卸免系爭船舶未經許可進入臺灣地區限制水域從事漁撈行為的違章之責。至被告於查得本件違章行為，依兩岸人民關係條例第32條規定對原告予以留置，性質上係確保行政措施之順利進行，拘束特定人之人身自由於一定處所之強制處分，不具裁罰性質，原告表示原處分違反一事不二罰原則，當無可採，更不生留置期間量化折抵罰鍰之問題。
㈢、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告先位聲明請求確認訴願決定及原處分無效、並請求被告返還160萬元本息；備位聲明請求撤銷訴願決定及原處分、並請求被告返還160萬元本息，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
五、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
書記官 林俞文