臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1492號109年5月21日辯論終結原 告 蔡建設訴訟代理人 陳益軒律師
顏嘉盈律師被 告 海洋委員會海巡署艦隊分署代 表 人 謝慶欽（分署長）訴訟代理人 粘國忠
吳嘉新陳力瑋上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服海洋委員會海巡署中華民國108年7月4日108年訴字第108003號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1 項定有明文。查原告蔡建設於民國108年9月6日（本院收文日）起訴時，原係聲明：「先位訴之聲明：確認被告海洋委員會海巡署【下稱海巡署】艦隊分署108年1月11日艦巡防字第0300002號罰鍰新臺幣（下同）120萬元之行政處分及海巡署108 年訴字第108003號訴願決定均屬無效。被告應將原告繳納之120 萬元罰鍰返還原告，及自108年1月11日起至返還之日止，按年息百分之五計算之利息。訴訟費用由被告負擔。備位訴之聲明：被告108年1月11日艦巡防字第0300002號罰鍰120萬元之行政處分及海巡署108 年訴字第108003號訴願決定均撤銷。被告應將原告繳納之120萬元罰鍰返還原告，及自108年1 月11日起至返還之日止，按年息百分之五計算之利息。訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第9頁至第10頁）。嗣於本院109年2月5日準備程序期日時撤回先位聲明，而訴請「訴願決定及原處分均撤銷。被告應返還原告120萬元及自108年1 月12日起（即原告繳納罰鍰之翌日起算）至返還之日止，按年息百分之五計算之利息。訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第130頁）。嗣又於本院109 年4月1日準備程序期日更正訴之聲明第一項為：「訴願決定及原處分關於裁罰120 萬元部分均撤銷」（本院卷第194 頁）。被告就原告上開撤回及更正聲明均當庭表示並無意見（本院卷第131頁、第195頁），揆諸前開規定，原告所為訴之變更，自應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告是大陸籍船舶「閩獅漁06335 號」（下稱系爭「閩」船，該船總噸位為154，船身無船名）船長，於107年12月2日18時許，與其船員等共8人駕駛系爭「閩」船，未經許可進入臺灣地區限制水域（台中港外海36浬，距領海基線16浬，北緯24度24.712分、東經119 度50.663分），且以拖網從事漁撈作業，經被告所屬第三海巡隊PP-10060艇（下稱海巡艇）發現並登臨檢查後，查獲漁網、網板及漁獲600公斤，因認原告未經許可進入臺灣地區限制水域，已違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第29條規定，乃依同條例第32條第1 項規定扣留船舶、物品並留置原告及船員，並依同條例第80條之1 及臺灣地區與大陸地區人民關係條例施行細則（下稱兩岸條例施行細則）第42條、第45條規定，以108年1 月11日艦巡防字第0300002號裁處書，裁罰原告120 萬元罰鍰，並沒入漁網2件及網板2塊（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經海巡署以108年7月4日108年訴字第108003號訴願決定書駁回其訴願。原告仍不服，於
108 年9月6日提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠程序部分：
⒈按兩岸條例第80條之1第2項規定：「前項所定之罰鍰，由
海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之。」是僅有海岸巡防機關始有訂定裁罰標準並執行之權力。又依海洋委員會組織法第1 條：「行政院為統合海洋相關政策規劃、協調及推動，並辦理海域與海岸巡防及海洋保育、研究業務，特設海洋委員會（以下簡稱本會）。」第5 條：「本會之次級機關及其業務如下：海巡署：規劃與執行海域及海岸巡防事項。海洋保育署：規劃與執行海洋保育事項。
」等規定，並參照海洋委員會海巡署組織法第2 條規定：「本署掌理下列事項：海洋權益維護之規劃、督導及執行。…。公海上對中華民國船舶或依國際協定得登檢之外國船舶之登臨、檢查及犯罪調查。…。海域及海岸之安全調查。」以及係由海巡署而非被告發布「違反海岸巡防法罰鍰額度裁罰基準」，可見兩岸條例第80條之1第2項所稱「海岸巡防機關」，乃係指海巡署，並無其他單位，海巡署之次級機關即被告應無裁罰之權源，否則同一裁罰事件，豈非海巡署與其艦隊分署均有裁罰之權源？如此將導致權責不分之情形。
⒉至被告固以海巡署組織法第5 條、海洋委員會海巡署各地
區分署組織準則（下稱海巡分署組織準則）第1 條規定，辯稱其裁罰有據等語。然依海巡分署組織準則第2 條有關各分署掌理事項之規定，與海巡署組織法第2 條規定之掌理事項相同，兩者差異僅在於是否有「轄區內」之情形而已，如此豈非該兩個機關均有裁罰之權限？此顯有違行政程序法第11條第1項、第5項規定。又依最高行政法院109年度判字第196 號判決意旨，作成行政處分之機關必須屬於地域管轄及事務管轄上之有權官署，原本無管轄權之機關所為行為，除非基於委任或委任關係（行政程序法第15條），從上級或平行之機關獲得授權，否則即屬有瑕疵之處分行為。法律上強制遵守機關之權限劃分，一方面是是為貫徹憲法上權力分立原則，另方面係為維護人民審級救濟之利益，行政機關一旦違反管轄之劃分，則行政爭訟之審級救濟必陷於紊亂。本件被告係海巡署之次級機關，並未經海巡署授權得就兩岸條例第80條之1第2項所規定之事項為裁罰，縱認海巡署確有授權，然亦關係本件訴願機關究竟應為海洋委員會或海巡署，故被告缺乏事務權限所作成之原處分，應屬行政程序法第111條第6款所列之無效行政處分。又訴願法第4 條第6款及第7款明定中央一級機關（主管院）及二級機關始有訴願管轄權限，二級以下之中央機關無訴願管權，海洋委員會為中央二級機關，其所屬海巡署為中央三級機關，依上開規定，中央三級機關並無訴願管轄權限，是參照行政程序法第111條第6款規定，海巡署欠缺訴願管轄權限所為之訴願決定，亦應屬無效之訴願決定。
㈡實體部分：
⒈按現代國家基於有責任始有處罰之原則，對於違反行政法
上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難及可歸責性，故行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」本件原告未經許可駕駛系爭「閩」船進入臺灣地區限制水域固屬事實，惟原告對於臺灣限制水域範圍是否有認知？其進入限制水域之動機及目的為何？被告作成原處分前，應綜合考量，始足判斷原告主觀上是否具備行政罰可罰性要件。次按行為人因不瞭解法規之適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，然其可非難程度較低時，仍得依行政罰法第8 條規定，按其情節減輕或免除其處罰。又行政罰得予減輕者，於一定金額（罰鍰）或期間可量化時，行政機關應適用行政罰法第18條各項規定行使裁量權。再按對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當，故行政機關訂定裁罰標準，應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨，司法院釋字第641 號解釋要旨揭櫫甚詳。
⒉經查，原告於107年12月1日14時從福建省石獅市祥芝港駕
駛系爭「閩」船出海後，係沿冬季時自日本南下之洋流（中國沿岸流）由北往南航行，捕撈隨同洋流遷徒之洄游魚類，因大陸政府僅告知大陸漁民不得進入臺灣地區24海浬內海域捕魚，並未公告我國國防部公告之限制、禁止水域基線座標，故原告不知道臺灣地區限制、禁止水域範圍係以領海基線起算，而於規劃航行作業區時，誤以臺灣西部海岸線為基點，避開以臺灣西部海岸線向東延伸30海浬範圍之海域，同年12月2日凌晨2時許，原告在東經119 度35分、北緯24度40分臺灣地區限制水域外之海域指揮船員佈網後，隨即關閉主機讓漁船隨洋流漂流捕撈洄游性魚類，預定上午7 時日出後收網，故原告指揮船員下網之地點，並非在臺灣地區限制水域內，應可認原告主觀上並無進入臺灣地區限制水域內捕魚之故意。
⒊依據被告登檢蒐證光碟影像顯示，海巡艇登檢系爭「閩」
船，雷達標示系爭「閩」船所在座標經緯度毫秒數據有不規則增減情形，顯示系爭「閩」船係隨洋流漂浮狀態，並未航行（按船舶航行中經緯度毫秒數據會呈現規則性遞增或遞減變化），且登檢時影像顯示，系爭「閩」船船艏並無破浪前進之浪湧，船尾無推進器車葉轉動之尾流，亦無主機噪音，均可證明被告登檢時，系爭「閩」船確實是處在隨洋流漂浮之狀態並未航行。又被告登檢系爭「閩」船之地點，係在臺中港外海36海浬，應可證明原告規劃作業區時，確實有避免進入臺灣西部海岸線30海浬以內之範圍。又系爭「閩」船所在位置距離領海基線約16海浬，雖已進入限制水域約8 海浬之範圍（24海浬－16海浬），惟該海域冬季時洋流（中國沿岸流）速度，依據臺灣環境資訊協會研究報告每小時平均流速約為2 海浬（每秒約1至2公尺），應可認系爭「閩」船係隨洋流漂入限制水域，並非原告以動力航行故意進入限制水域，是原告係因未注意船隻隨洋流漂移位置，未能適時啟動主機調整船位而誤入限制水域，應屬過失。
⒋兩岸條例第32條第1項、第2項及第80條之1第1項明定對於
未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域之大陸地區船舶，並非一律應予扣留船舶，而係授權海岸巡防機關得視大陸船舶越界情節採取驅離或扣留船舶處置，且對於扣留之大陸船舶是否均應裁處罰鍰，則係授權海岸巡防機關依據各種不同越界態樣及危害性輕重，訂定裁罰標準（同法第80條之1第2項）。然查，被告及其上級機關在執法上，並未依據大陸船舶進入限、禁止水域之故意、過失及危害程度等不同違規情節輕重，區別「逕行驅離」，或於扣留船舶及留置人員經調查後，得為「不予裁罰」及「應受裁罰」以及「罰鍰輕重」等執行基準，而係採取一旦發現越界大陸船舶，不問情節及危害性輕重，一律扣留船舶裁處罰鍰之執法政策，足認被告執法式已違反上述法律原則。再者，本件系爭「閩」船佈放漁網地點是在臺灣地區限制水域外，採取沿洋流漂浮漁法，捕撈隨洋流遷移之洄游性魚類，原告因於關閉船舶航行動力主機下未注意船位，而隨洋流漂入限制水域，乃屬過失，核其越界情節，對於臺灣地區國防安全，海洋生態維護並無實質危害，違法性顯然與以動力航行故意進入限制水域內佈網捕魚之行為不同，依兩岸條例第32條及第80條之1第1項規定，被告採取警告驅離方式即可達立法目的，尚無得扣留船舶裁罰之必要性。
再者，被告認定原告在限制水域捕撈之漁獲量為600 公斤，然依據被告蒐證影像所示，被告上船登檢命原告起網後，漁網內僅捕獲零星雜魚，以目視觀察，其漁獲量尚不足50公斤，漁獲價值亦不足1 萬元，是被告未確實核算原告在限制水域捕撈之漁獲量及其價值，對於原告隨洋流漂入限制水域內僅約4 小時（按依前述冬季洋流平均流速每小時2海浬推算，系爭「閩」船進入限制水域約8海浬，於限制水域滯留時間應僅4小時），漁獲價值未逾1萬元之輕度行為，裁處120 萬元之高額罰鍰，顯然存有「情輕罰重」責罰不相當之過苛情形，參酌釋字第641 號解釋要旨，堪認被告對原告所為裁處罰鍰120 萬元處分，存有違反比例原則之違法瑕疵，應予撤銷，另為適法處分。
⒌再按司法院釋字第503 號解釋闡釋：「除處罰之性質與種
類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。」同院釋字第604號及第751號解釋更明確指出「不得重複處罰乃法治國之基本原則」，故行政罰法第24條第
2 項、第26條第3項至第5項均訂有禁止重複處罰之規定，被告作成原處分時，自應謹守一事不二罰原則。經查，被告於107年12月2日扣留系爭「閩」船之日起，即將原告及所屬船員共8 人拘禁於未經法律許可設置之留置室內，至108年1月12日才獲釋放，足認被告實質上已對原告及所屬船員處以拘禁42日處分後，再對原告裁處120 萬元罰鍰，且對於原告及所屬船員受拘禁42日之處分，未參照行政罰法第26條第3項至第5項規定，予以量化折抵罰鍰，足認被告對原告所為之行政處分，係就原告一個違規行為，先處以自由罰之後再處以財產罰，顯然已違反一事不二罰之法治國原則，實屬違法處分，依法應予撤銷，另為適法之處分。
⒍末按行政訴訟法第8 條第1項及第2項規定，係授權法院得
就撤銷行政處分及以該行政處分撤銷為前提之給付請求一併為判決。準此，原告於提起撤銷訴訟，得併為請求被告給付，法院得於同一訴訟程序就給付請求併為判決，此始符合訴訟經濟原則，否則原告尚須待撤銷訴訟確定後始得再為請求給付，不符訴訟經濟原則，有最高行政法院106年度判字第289 號判決要旨足資參照。經查，本件被告裁處罰鍰120 萬元處分，原告已於108年1月11日繳納與被告，是被告所為處分如認屬無效，或認應予撤銷後，被告收受原告繳納之罰款即無法律上之理由，原告即得依公法上不當得利法律關係，一併請求被告返還，並依民法第203條規定，請求被告應給付法定遲延利息。
㈢聲明：
⒈訴願決定及原處分關於罰鍰120萬元部分均撤銷。
⒉被告應將原告繳納之120萬元罰鍰返還原告，及自108年1月12日起至返還之日止，按年息百分之五計算之利息。
四、被告答辯及聲明：㈠按「（第1 項）大陸船舶…非經主管機關許可，不得進入臺
灣地區限制或禁止水域…。（第2 項）前項限制或禁止水域，由國防部公告之。」「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。」「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：…。進入限制、禁止水域有…從事漁撈或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」、「本條例第三十二條第一項所稱主管機關，指實際在我水域執行安全維護、緝私及防衛任務之機關。本條例第三十二條第二項所稱主管機關，指海岸巡防機關及其他執行緝私任務之機關。」兩岸條例第29條、第32條及該條例施行細則第42條、第44條分別定有明文。又臺灣地區限制、禁止水域之範圍，業經國防部以107年5月25日國作聯戰字第1070001141號公告在案。
㈡次按「（第1 項）大陸船舶違反第三十二條第一項規定，經
扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣三十萬元以上一千萬元以下罰鍰。（第2 項）前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之。」「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：漁船：…。㈢總噸位一百以上，未滿三百：處新臺幣一百二十萬元以上二百四十萬元以下罰鍰。」為兩岸條例第80條之1 及海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準（下稱裁罰標準）第2 條第1款第3目所明定，對未經許可進入臺灣地區限制水域之大陸船舶，經扣留者，被告得處相關人員罰鍰處分。
㈢原告主張被告無裁罰權限、原告未知悉臺灣地區禁止、限制
水域公告範圍而無主觀上故意過失、被告裁處罰鍰不符比例原則及一事不二罰原則等節，被告依法答辯如下：
⒈程序部分：
⑴原告主張被告並無作成原處分之權限乙節，按「機關：
就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令設立，行使公權力之組織。」「前項以命令設立之機關，其設立、調整及裁撤，於命令發布時，應即送立法院。」「機關之設立或裁撤：由上級機關或上級機關指定之機關擬案，報請一級機關核定。」中央行政機關組織基準法第3 條第1項第1款、第4條第2項及第12條第1項第1款定有明文。查海巡分署組織準則業經行政院於107年4月25日核定，並於107年4月27日發布並函送立法院備查在案，被告應屬適格四級機關無誤。又依行政院功能業務與組織調整暫行條例第3條第1項之規定，原機關予以精簡、整併、改隸、改制或業務調整移撥其他機關，其管轄權已加以變更，相關之業務法規未及配合修正時，由行政院逕行公告變更管轄之事項。而行政院業以107年4月27日院臺規字第1070172574號公告，有關兩岸條例第80條之1 裁罰之權責事項，自107年4月28日起由「海洋委員會海巡署及所屬機關（構）」管轄，另海岸巡防法第2條第5款亦明訂所謂「海岸巡防機關」係指海巡署、海洋保育署及其所屬機關（構）。故被告乃有權限作成裁罰處分之機關，原告訴稱於程序部分被告無作成行政處分之權限等語，並無理由。
⑵又原告主張「訴願法第4 條第6款至第7款明訂僅中央二
級以上機關始有訴願管轄權限，三級機關海巡署無訴願管轄權」一節，惟經查訴願法第4條第6款並無明訂「二級以上之機關始有訴願管轄權」，故原告上開主張，自不足採。
⒉實體部分：
⑴原告主張不知國防部公告，主觀上並無進入臺灣地區限
制水域之故意乙節，查原告是大陸籍「閩」船船長，負責全船安全及管理事宜，職司指揮監督全體船員、綜理航行及船務作業，臺灣地區限制、禁止水域之範圍、中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線分別經國防部、行政院公告，已施行多年，並以適當方式公開（刊登政府公報、網站等）可資查詢，原告自應知悉相關規定及範圍，不容原告徒以不知法規而免責。另行政罰法第8 條前段規定「不得因不知法規而免除行政處罰責任」，所稱「不知法規」係指行為人不知法規之「禁止（不得作為）」或「誡命（應作為）」規範，非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大致為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8 條但書適用之餘地（本院106 年訴字第1683號判決可資參照）。本件原告主張因無臺灣地區領海基線資訊，主觀上無進入臺灣地區限制水域之故意，被告未區別故意及過失應受裁罰程度，有違比例原則，並不足採信。
⑵原告主張被告處罰120 萬元有違比例原則乙節，按裁罰
標準乃海巡署依兩岸條例第80條之1第2項規定所訂定，其目的在於處理同類違規事件時，能在法定之法律效果範圍內，依違規情節裁處，以免違背平等原則與比例原則。由於各種船舶類型或噸位差異於一定天候、海象影響下之越界能力有所不同，故海巡署依其專業考量，就各類大陸船舶總噸位大小及危害性不同為比例原則之考量，並無不妥。更何況依裁罰標準第2 條第1款第3目規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：漁船：…。㈢總噸位一百以上，未滿三百：處新臺幣一百二十萬元以上二百四十萬元以下罰鍰。…。」本件系爭「閩」船總噸位為154 ，被告衡酌原告之違規情節，依裁罰標準規定，處以最低額之120 萬元罰鍰，與比例原則並無違背。另依兩岸條例第32條第1 項及第80條之1第1項規定，被告係以處罰原告駕駛系爭「閩」船未經許可越界為核心要件，至於該船不法漁獲量之多寡僅係作為是否於一定之罰鍰區間數額間，再予以加重裁罰之行政機關行使裁量權衡酌依據之一，故原告對此部分顯有誤解。
⑶原告主張一事不二罰，遭違法羈押42日未折算罰鍰及沒
入之漁獲未折抵罰鍰數額乙節，依兩岸條例第29條、第32條第1項、兩岸條例施行細則第42條第3款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，有塗抹或隱蔽船名、無船名…從事漁撈…者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」被告依上開規定留置原告等人，程序並無違法，尚無原告所指違法羈押之情事，自不生折抵罰鍰之問題，且「留置」僅係法律賦予被告裁罰前之行政調查手段，並非原告所稱自由罰。又兩岸條例施行細則第45條規定：「…扣留之物品係用以從事漁撈、其他違法行為，或有塗抹、隱蔽船名、無船名、拒絕停船受檢情形而扣留之漁具、漁獲物或其他物品，得沒入之……。」被告依上開規定沒入漁獲，並無違法，又沒入與罰鍰係分屬不同之處罰種類，依行政罰法等法規並無沒入折抵罰鍰規定，亦不生折抵罰鍰數額之問題。
㈣聲明：駁回原告之訴
五、本院之判斷：㈠按「（第1 項）大陸船舶、民用航空器及其他運輸工具，非
經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區域。（第2 項）前項限制或禁止水域及限制區域，由國防部公告之。」「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。」「（第1 項）大陸船舶違反第三十二條第一項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣三十萬元以上一千萬元以下罰鍰。（第2 項）前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之。」兩岸條例第29條第1項、第2項、第32條第1項及第80條之1分別定有明文。次按「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：…。㈢進入限制、禁止水域有塗抹或隱蔽船名、無船名、拒絕停船受檢、從事漁撈或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」「本條例第三十二條第一項所稱主管機關，指實際在我水域執行安全維護、緝私及防衛任務之機關。」亦分別為兩岸條例施行細則第42條第1項第3款、第44條第1 項所明定。核施行細則上開規定，乃係就兩岸條例第32條第1 項所定「得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置」，依進入之區域為限制或禁止水域、是否可疑、從事走私或從事非法漁業行為、船隻有無塗抹或隱蔽船名、無船名、拒絕停船受檢等情形，明定主管機關所得採取之具體作為，俾利行政機關得依個案具體情事予以合目的性執行，且未逾越母法授權意旨與範圍，自得為被告採為執法之依據。
㈡如事實概要欄所載之事實，除後述爭執事項外，均為兩造所
不爭執，並有第三海巡隊檢查紀錄表（原處分卷第9 頁）、大陸當局製發之漁業捕撈許可證（原處分卷第65頁）、原處分及其訴願決定（本院卷第21頁至第33頁）附卷可稽，此部分之事實應可認定。茲兩造爭執所在，乃被告有無裁罰之權限？被告未採驅離措施，而將系爭「閩」船予以扣留並裁罰，是否違反比例原則？又被告將原告及船員共8 人留置多日，復又裁罰原告，其留置日數可否折抵罰鍰？若否，則原處分是否違反一事不二罰原則？茲分述如次：
⒈原告固主張依兩岸條例第80條之1第2項所稱「海岸巡防機
關」，乃係指海巡署，被告係海巡署之次級機關，並未經海巡署授權得就兩岸條例第80條之1第2項所規定之事項為裁罰，其缺乏事務權限所作成之原處分，應屬無效行政處分等語。然：
⑴按政府為統一海岸巡防事權及有效管理海域，於89年1
月28日納編原國防部海岸巡防司令部、內政部警政署水上警察局及財政部關稅總局緝私艦艇等任務執行機關，成立部會層級的海域執法專責機關「行政院海岸巡防署」（即海巡署），確立岸海合一之執法機制。嗣行政院為統合海洋相關政策規劃、協調及推動，並辦理海域與海岸巡防及海洋保育、研究業務，乃於107年4月28日成立海洋委員會，原海巡署改隸海洋委員會，而為海洋委員會之次級機關，其業務範圍仍包括海域及海岸巡防之規劃與執行事務（海洋委員會組織法第1條、第5條規定參照）。而海巡署之組織既已調整，為避免相關業務法規未及配合完成法制作業程序，致業務推行上有所窒礙，行政院乃依行政院功能業務與組織調整暫行條例第3條規定，以107年4月27日院臺規字第1070172574號公告：「為配合海洋委員會（含所屬機關、機構，以下簡稱新機關）組織法規自中華民國一百零七年四月二十八日施行，相關法律、法規命令及職權命令條文涉及各該新機關掌理事項者，其管轄機關自中華民國一百零七年四月二十八日起變更為各該新機關」，其所指「相關法律、法規命令及職權命令」，即包括兩岸條例第80條之1第2 項之裁罰事項，而「新機關」則指「海洋委員會海巡署及所屬機關（構）」（本院卷第164頁）。
⑵次按兩岸條例第80條之1 明定由「海岸巡防機關」就同
條例第32條第1 項之違法行為，訂定裁罰標準並執行之；而第32條第1 項所稱「主管機關」，依兩岸條例施行細則第44條第1 項規定（該規定自施行細則於92年12月29日修正施行起，即為現行條文），係指「實際在我水域執行安全維護、緝私及防衛任務之機關」，依其立法理由所載，即包括「海巡署及其所屬機關」。可見，「海巡署及其所屬機關」為兩岸條例第80條之1 所稱之「海岸巡防機關」，亦為同條例第32條第1 項所稱「主管機關」，「海巡署及其所屬機關」就兩岸條例第80條之
1 所定事項向有事務管轄權，即於海巡署於107年4月28日改隸海洋委員會後，亦無不同。又按「本會之次級機關及其業務如下：海巡署：規劃與執行海域及海岸巡防事項。」「本署掌理下列事項：…。其他海岸巡防事項。」「本署之次級機關及其業務如下：各地區分署：執行轄區之海域及海岸巡防事項。」「各分署掌理下列事項：…。其他有關海域及海岸巡防事項。」海洋委員會組織法第5條第1款、海巡署組織法第2 條第10款、第5條第1款及海巡分署組織準則第2 條第10款分別定有明文。是「海巡署及其所屬機關」就兩岸條例第80條之1 所定事項固均有事務管轄權，惟被告乃海巡署之下級機關，相關海域及海岸巡防事項係由各地區分署負責「執行」，而海巡署則肩負上開事項之統籌規劃事宜，訂定發布相關裁罰基準俾供下級機關遵循執行，自屬其權責範圍。是原告主張同一裁罰事件，如海巡署與其艦隊分署均有裁罰之權源，將導致權責不分之情形等語，自有誤會。
⑶至原告陳稱訴願法第4 條第6款及第7款明定中央一級機
關（主管院）及二級機關始有訴願管轄權限，二級以下之中央機關無訴願管權一節，然按訴願管轄機關原則上係以原處分機關之上級機關管轄為常態，如原處分機關為最高層級之機關時，則以該機關為訴願管轄機關，訴願法第4 條大體上即本諸前揭原則而明文列舉訴願管轄機關。至非屬訴願法第4 條所明文列舉之訴願管轄機關者，則依同法第5 條比照管轄之規定定其管轄。此項比照管轄等級之適用，以判別政府組織中為獨立之機關或內部單位為其先決條件。被告既有單獨之組織法規（海巡地區分署組織準則），亦有獨立編制及預算（依海洋委員會海巡署各地區分署辦事細則第15條、第16條，各地區分署設有人事及主計單位），並有印信（參見原處分書），則被告之組織性質應屬機關無疑。從而，被告所為之原處分，揆諸前述意旨，其訴願管轄機關即為其上級機關海巡署，是原告上開主張海巡署欠缺訴願管轄權限所為之訴願決定，應屬無效之訴願決定等語，亦無足採。
⒉關於原處分之合法性部分：
⑴國防部本於兩岸條例第29條第2 項授權，以107年5月25
日國作聯戰字第1070001141號公告「修正『臺灣、澎湖及東沙』地區限制、禁止水域範圍及事項，自中華民國
000 年0月0日生效」，其中「限制水域範圍」乃係指「臺灣、澎湖、綠島、蘭嶼、彭佳嶼、小琉球、七星岩、東沙周邊自領海基線起二十四浬海域」（本院卷第143至第146 頁），而我國領海基線之劃定，係採用以直線基線為原則，正常基線為例外之混合基線法（參見中華民國領海及鄰接區法第4條，另見本院卷第145頁）。原告身為漁船船長，綜理航行及船務作業，無論從事近海或遠洋捕撈，對於各國或地區之領海、鄰接區、專屬經濟海域或禁止、限制水域之範圍，均應知悉才是，以避免漁權衝突甚而非法侵入國境，原告縱或有未盡明瞭之處，上開法令或公告均已施行多時，且均屬公開資訊，原告自得以網路搜尋、向兩岸相關機關詢問等方式得知，是原告主張其不知臺灣地區限制、禁止水域範圍係以領海基線起算，而於規劃航行作業區時，誤以臺灣西部海岸線為基點，避開以臺灣西部海岸線延伸30海浬範圍之海域等語，自不足採信。
⑵又原告固主張系爭「閩」船係隨洋流漂入限制水域，並
非原告以動力航行故意進入限制水域等語。然查，經本院於109 年4月1日準備程序當庭勘驗蒐證光碟結果，被告所屬第三海巡隊PP-10060艇發現系爭「閩」船時，該「閩」船位於領海基線16浬，其船尾見有水花噴濺、拖網繩索自船尾斜平入海（錄影時間「6 ：28：12」起之畫面）；嗣經PP-10060艇接近「閩」船並命令停船後，即可見船尾已無水花濺出（錄影時間「6 ：32：12」起之畫面），拖網繩索並貼近船身垂直入海（錄影時間「
6 ：33：44」起之畫面）等情，經本院製有勘驗筆錄在卷可查（本院卷第192頁至第194頁）；而原告於第三海巡隊製作調查筆錄時亦陳稱：「（本艇依法廣播請你停船受檢，當時你正從事何事？）我當時正在拖網作業，準備要起網」等語（原處分卷第16頁），可見原告所駕系爭「閩」船，於被告海巡艇查緝當時，確實正在臺灣地區限制水域內從事拖網漁撈作業無誤。至原告嗣又改稱因當時有東北季風洋流，為了避免漁船跟漁網攪在一起，漁船仍有啟動一些動力，並非是在拖動漁網等語（本院卷第194 頁），核與其上開主張前後陳述不一，顯係在被告提出109 年3月3日補充答辯狀檢附蒐證錄影畫面擷圖後（本院卷第179頁至第185頁），為脫免行政罰責所為臨訟之詞，自不足憑信。
⑶依前揭兩岸條例第80條之1第1項、兩岸條例施行細則第
42條第1項第3款規定，大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，而有塗抹或隱蔽船名、無船名、從事漁撈等情事者，主管機關得扣留其船舶、物品及留置其人員；而船舶經扣留者，主管機關並得裁處罰鍰。經查，第三海巡隊PP-10060艇查緝系爭「閩」船時，該「閩」船四周船身確無顯示船名一節，業經本院於前開勘驗蒐證光碟時查核無誤，系爭「閩」船船身既未顯示船名，依兩岸條例施行細則第42條第1項第3款規定，被告自得予以扣留船隻，並依兩岸條例第80條之1第1項規定裁處原告罰鍰，自屬有據，且衡諸系爭「閩」船侵入限制水域達8浬（24－16＝8）即約15公里，情節已非輕微，被告未採逕行驅離措施，而係登檢並扣留船舶，經核其裁量尚無顯然不當或違法。是原告主張被告採取一旦發現越界大陸船舶，不問情節及危害性輕重，一律扣留船舶裁處罰鍰之執法政策，足認被告執法已違反兩岸條例第32條第1項、第2項及第80條之1第1項規定等語，尚非可採。
⑷原告另以其漁獲量不足50公斤，價值不足1 萬元，且係
因過失而誤入限制，而主張原處分裁罰120 萬元，顯然過高，而違反比例原則等語。然依兩岸條例第80條之1第1 項授權訂定之海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準第2 條規定，係將大陸船舶區分為漁船、抽砂船及其他類船舶三種類型，並因各類船舶總噸位大小不同，其違法行為所生侵害亦有不同，而依船舶總噸位訂定裁罰數額之標準（該條立法理由參照）。經核其所定裁罰標準，契合兩岸條例第32條為防範大陸地區漁船或其他船舶擅闖臺灣地區水域，與臺灣地區漁民進行交易或騷擾海防等行為，以維護臺灣地區安全之立法本旨，且使法規範得以因應具體情節之差異而為合理之差別待遇（處罰），並避免相同案件之處罰輕重，因機關、承辦人員之不同而有高低差異，而在母法所定裁罰範圍內所為細節性、技術性之規定，被告自得援以為裁罰之準據。本件系爭「閩」船總噸位為154，依上開裁罰標準第2條第1款第3目規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：漁船：…。㈢總噸位一百以上，未滿三百：處新臺幣一百二十萬元以上二百四十萬元以下罰鍰。」可見被告已依裁罰標準處以最低額罰鍰。至該裁罰標準固未區別故意或過失而訂定不同之裁罰金額，惟姑不問原告擅入臺灣地區限制水域深達8 浬，其是否屬於過失性之「誤入」，已非無疑；且裁罰基準所定裁罰金額（120萬元至240萬元），遠低於法定最高金額（1,000 萬元），縱認原告係因過失而誤入臺灣地區限制水域，被告裁罰120 萬元罰鍰，亦難認有何裁量怠惰或責罰不相當之情（最高行政法院103年度判字第402號判決，亦同此見解），是原告上開主張，亦不足採。
⑸至原告主張被告將原告及所屬船員拘禁42日，又對原告
裁處120萬元罰鍰，而未參照行政罰法第26條第3項至第
5 項規定，予以量化折抵罰鍰，顯已違反一事不二罰原則一節，然依兩岸條例第80條之1第1項、兩岸條例施行細則第42條第1項第3款規定，大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，而有塗抹或隱蔽船名、無船名、從事漁撈等情事者，主管機關得扣留其船舶、物品及留置其人員；而船舶經扣留者，主管機關並得裁處罰鍰，已如前述，則被告將未顯示船名之系爭「閩」船予以扣留並留置船長、船員等人員，自屬於法有據。至原告所援引之行政罰法第26條第3項至第5項規定，乃係針對一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，如經緩起訴處分或緩刑宣告確定，且依命支付公益金或提供義務勞務者，可予扣抵罰鍰數額，核與本件所為之人員留置乃係防衛處置行為，並非因觸犯刑事法律而由司法機關所為之處置，自無比照上開規定折抵罰鍰金額之可言。又留置人員之目的乃在於落實調查及依法裁處相關處分（兩岸條例施行細則第42條立法意旨參照），性質上並不具有裁罰性質，其經留置後復受裁處罰鍰之處分，自不生一行為二罰之問題，是原告上開主張，亦無足採。
六、綜上所述，原告主張均非可採，被告以原告未經許可駕駛系爭「閩」船進入臺灣地區限制水域，違反兩岸條例第29條規定，而依同條例第32條第1項、第80條之1及裁罰標準第2 條第1款第3目規定，予以裁罰120 萬元，洵屬有據，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請訴願決定及原處分關於罰鍰120萬元部分均撤銷，並將已繳納之120萬元罰鍰返還原告，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 林 秀 圓法 官 李 明 益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
書記官 劉 育 伶