臺北高等行政法院裁定
108年度訴字第1499號原 告 陳楷楨被 告 新北市政府教育局代 表 人 張明文（局長）訴訟代理人 李宗翰
王心吟林佩賢被 告 新北市新莊區裕民國民小學代 表 人 馬曉蓁（校長）訴訟代理人 李宗翰
王心吟樊成華被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）上列當事人間有關教育事務事件，原告不服新北市政府中華民國108年7月25日案號0000000000號及案號0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係被告新北市○○區○○○○○○（下稱○○○○）專任教師，其前與○○○○、被告新北市政府教育局（下稱新北市教育局）間因國家賠償事件提起民事訴訟，經臺灣新北地方法院（下稱新北地院）民國103年度國字第17號判決駁回。原告為向新北地院提起再審之訴，於108年3月4日分別向○○○○申請閱覽關於附表一所示53項卷案，資料、向新北市教育局申請閱覽關於附表二所示19項卷案資料，另請求確認○○○○及新北市教育局違反教師法等規定，並請求塗銷相關會議審議、紀錄等，又依國家賠償法請求○○○○及新北市教育局給付原告新臺幣（下同）285萬2,945元，並自102年4月11日起至清償日止按年息5％計算之利息等事，分別經○○○○以108年3月26日新北莊裕小人字第1087781627號函（下稱108年3月26日函）、同年4月16日新北莊裕小人字第1087782012號函（下稱108年4月16日函）回覆，及新北市教育局以108年3月18日新北教特字第1080395714號函（下稱108年3月18日函）、同年4月19日新北教特字第1080535730號函（下稱108年4月19日函）回覆。原告對於○○○○及新北市教育局全部不服，提起訴願，經新北市政府對0000000年3月26日函及108年4月16日函部分，以108年7月25日案號0000000000號訴願決定（下稱351號訴願決定）將108年3月26日函決定不受理、108年4月16日函撤銷，另為適法之處分；對新北市教育局108年3月18日函及108年4月19日函部分，以108年7月25日案號0000000000號訴願決定（下稱349號訴願決定）將108年3月18日函決定不受理、108年4月19日函撤銷，另為適法之處分。原告仍不服，遂起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告係○○○○專任教師，自95年8月起遭○○○○行政單
位人員不實指摘及不公平對待，且○○○○與新北市教育局等機關公務員自95年8月以來，濫權不法共同侵害原告之權益如下：⒈95年8月25日○○○○要求原告撤銷對該校教師李菽萍之告訴而不法召開協調會。⒉98年2月23日原告提出有關○○○○合作社委外代辦申訴案，卻遭家長會不實指摘為不適任教師，於98年9月16日第18屆家長會常務委員會作成原告疑似不適任等決議。⒊98年12月4日新北市教育局督學吳宜真於○○○○學校日誌濫權為不實登載：「……見312班教師男性（按即原告）於上午11時50分即打菜盛裝個人餐點，而班上學生在旁等待，未有教學活動（該節課應為綜合活動）此情應予改善，並列入觀察輔導」。⒋98年12月8日原告因督學吳宜真前揭不實指控，遂提請98學年度○○○○教師成績考核委員會（下稱教考會）調查，惟教考會為包庇督學而不實審查，於第4次會議仍再為不實決議：「請校長及教師會理事長張浩芸口頭規勸，內容：請陳師教學活動進行至下課為止」，而當時教師會理事長卻恐嚇將加害原告，經原告提起刑事告訴。⒌100年3月間，原告導師班徐姓學生發生自傷等親師衝突事件，○○○○為了掩飾、隱匿學校行政上之不法行為，聯合學校行政人員及家長會會長，藉由事件對原告誣陷、惡整。又○○○○於100年4月18日召開編調班工作小組會議時，其開會通知單備註欄所載事項與被告○○○○常態編調班工作要點第6條不符，原告亦遭受部分與會人員不實指控，且會議當日徐姓學生母親並未參與，惟會議記錄卻有其發言之紀錄，該紀錄顯有虛偽造假之情。另100年4月25日○○○○召開99學年度第2次編調班工作小組會議，該會議中刻意隱瞞徐姓學生及其家長行為偏差之事實證據，亦未讓原告到場陳述意見，復未加查證即作成同意徐姓學生調班之決議，並作成虛偽不實之會議紀錄，致使原告其後須歷經99、100學年度教考會多次審議之羞辱。⒍新北市教育局以100年5月2日北教特字第1000427031號函通知被告○○○○將派員到校調查，惟原告卻未被告知將於同年月4日受新北市教育局詢問調查，故該調查應屬違法無效。又新北市教育局詢問調查時以該調查將送檢調恫嚇原告；且主審調查官吳宜真與原告間尚有訴訟，卻以尚未出庭為由拒不迴避，於調查各項證據後作成原告疑似管教不當、誣控等不實指控，損害原告名譽、自由等人格權，涉嫌犯罪。⒎○○○○於調查程序中函知原告之開會通知單，分別有未記載開會目的、開會時未發給原告事實證據、未依行政程序法之一定方式進行及未敘明不到場所生效果、罹於時效違法召開等重大瑕疵，該等函文應屬違法，復疑有不實資料於開會現場發放，涉嫌犯罪等情；又○○○○99、100學年度教考會多次審議，均未盡調查之責任，且明知不實而虛偽造假，涉嫌犯罪行為；另0000000年5月26日北裕國人字第1000002456號開會通知單通知原告出席該校99年度第7次教考會，然開會通知單未記載開會目的，且原告亦收到以列席身分出席之通知，出席時卻未發給原告證據資料，顯然未依行政程序法之程序進行，涉嫌違法。⒏依臺灣板橋地方法院檢察署（現已更名為臺灣新北地方檢察署）檢察官100年度偵字第13288號、101年度偵字第15372號不起訴處分書觀之，可知新北市教育局、○○○○等機關之公務人員確係提出不實之文書及會議紀錄，如○○○○98年3月16日關於不處理原告申訴案之行政會議紀錄、○○○○98年9月16日第18屆家長會常務委員會決議、○○○○99年2月25日98學年度第4次教考會會議決議、0000000年3月11日行政會議決議、0000000年4月13日輔導教師賴錦堂為徐姓學生家長申請轉班之「個案家長申請轉班，輔導老師了解在校適應情況」之談話記載、100年4月18日召開之個案輔導會議、100年4月25日召開99學年度第2次編調班工作小組會議決議等相關資料，原告亦請求確認違法並塗銷。⒐0000000年7月8日北裕國人字0000000000號函，明白揭示就新北市教育局100年5月20日北教特字第1000491522號函，已於100年5月31日、6月9日、6月30日召開3次教考會審議，及於100年6月30日召開教評會，但仍一再被退回，足認新北市教育局強迫○○○○對原告為記過處理，以對原告達惡整、誣陷之效果，相關決議以及函轉核定原告記過一次之函文、拒絕原告申請閱覽相關紀錄之函文係屬不合法；又○○○○核發101年10月26日北裕國人字第1017305366號教師成績考核通知書予原告，原告質疑教考會明知原告之記過1次（0000000年10月17日北裕國人字第1000005013號令）已於前一學年度經教考會審酌，卻於100年度重提此事，顯有不合法之處，遂向○○○○申請閱覽100年度教師成績年終考核過程所有卷宗資料，經被告0000000年11月6日北裕國人字第1017305581號函拒絕。
⒑○○○○98年6月24日97學年度無鐘點費代課統計表（公告版），未經正當程序即實施，明顯違反教師聘約。⒒102年2月4日○○○○校長與輔導主任告知原告，新北市教育局接獲民眾陳情原告對課後班學生甩巴掌，然原告收受102年6月11日○○○○北裕國人字第1027303239號函檢附之「當事及旁觀學生說明事件經過記錄」後，發現該訪談過程並未經訪談學生家長之同意，足認○○○○濫權違法；○○○○復以102年6月26日北裕國人字第1027303604號函、102年7月24日北裕國人字第1027304145號函濫權回覆原告指摘其未依法調查，嗣以102年7月11日北裕國人字第1027303911號令，核定原告申誡一次。⒓原告於102年4月26日發現新北市教育局100年8月8日北教國字第1001005090號函、0000000年7月28日北裕國人字第1000003553號函、新北市教育局100年7月20日北教國字第1000715453號、100年6月21日北教特字第1000561058號函、100年5月20日北教特字第1000491522號函及被告0000000年7月27日、同年8月9日調查小組會議記錄、100學年度教評會不完整會議記錄等重要文件，未妥善保管，隨意置放於○○○○助理員桌上，經原告向○○○○申請調查懲處，○○○○以102年5月13日北裕國人字第1027302407號函、102年7月17日北裕國人字第1027304035號函告經調查委員、教考會之調查並無違法，顯涉嫌包庇他人、圖利等犯行。⒔○○○○公務員於公開場合揭露原告於運動會摔學生乙案，係不當處理，意在詆毀原告名譽，○○○○並以102年5月27日北裕國人字第1027302655號函否認學校相關人員有違法不當之行為。⒕○○○○公務員於原告對課後班學生罰跪案，有不當處理，學務主任竟將「民眾陳情」、「課後班放學時叫學生在走廊上罰跪，造成學生生理、心理創傷實在很嚴重。」等全部公開揭露，且調查前先行約談課後班學生，讓學生為不實證述，明顯降低教師社會地位，侵害教師專業授教權益，顯違反教師法，○○○○復以102年6月26日北裕國人字第1027303431號函、102年7月22日北裕國人字第1027304074號函表示相關處理並無違法，顯未保障原告權益。
㈡原告為新北地院103年度國字第17號、105年度國再字第1號
等案件就再審之利益，依個人資料保護法第10條、行政程序法第46條規定，於108年3月4日同時向○○○○、新北市教育局提出申請如附表一、二所示之資料供閱覽，並請求刪除不實部分，○○○○、新北市教育局不提供原告閱覽，亦不刪除不實部分，顯有違約不法、違反誠信不法，被告新北市政府為主管監督機關、雇主（國家賠償法第9條所定），其雖以351號訴願決定將0000000年4月16日函撤銷，另為適法之處分；以349號訴願決定將新北市教育局108年4月19日函撤銷，另為適法之處分，但○○○○、新北市教育局至今均無作為，新北市政府亦不願刪除，塗銷對原告有損害之不法資料，及要求應為賠償，顯有怠於行使公權力，故原告依國家賠償法第2條第2項及個人資料保護法第28條規定，請求新北市政府給付原告285萬2,945元及法定遲延利息等語。
㈢並聲明：
⒈351號訴願決定、349號訴願決定及0000000年3月26日函
及108年4月16日函、新北市教育局108年3月18日函及108年4月19日函均撤銷。
⒉○○○○應提出關於附表一所示之資料供原告閱覽，並確認該等資料違法。
⒊新北市教育局應提出關於附表二所示之資料供原告閱覽，並確認該等資料違法。
⒋新北市政府應給付原告285萬2,945元，及自102年4月11日起至清償日止按年息5%計算之利息。
三、本院查：㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利
或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟；人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期限內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，此觀行政訴訟法第4條、第5條規定甚明。所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政機關所為單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求有所准駁，既不因該項說明而生何法律上之效果者，即非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
㈡次按違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，行政程序
法第118條前段定有明文。人民以處分違法請求救濟者，須其處分之效果仍在存續中，若原處分已撤銷而不復存在，則訴訟之標的即已消失，自無許其提起訴訟之餘地，改制前行政法院著有62年判字第467號判例意旨及最高行政法院87年度裁字第910號裁定意旨可資參照。再者，原告提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，應以經訴願程序而未獲救濟或無結果為其要件，如訴願人之訴願係因其申請被駁回而提起，則於其訴願有理由時，即由受理訴願機關依訴願法第81條規定，以決定撤銷原行政處分之全部或一部，再由原處分機關另為處理之，則該被訴願機關所撤銷之原行政處分全部或一部事實上已不存在，自無許其再提行政訴訟之餘地，若予提起，自不備起訴要件，且該起訴不合法，亦不能補正，自應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。
㈢又按行政訴訟法第6條第1項、第2項、第3項規定：「（第1
項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。而依上開規定所提起之確認訴訟，除確認公法上法律關係成立或不成立者外，應以「行政處分」為對象，如以非行政處分為對象，訴請確認為無效或違法，亦屬起訴不備要件，且無從命補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應以裁定駁回之。再者，確認訴訟並非用以補救遲誤撤銷訴訟、課予義務訴訟救濟期間之手段，確認行政處分為違法及公法上法律關係成立或不成立之訴訟，須於自始不得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟時，才得提起之，此為「確認訴訟補充性」原則（最高行政法院105年度判字第502號判決參照）。故對於行政處分違法但非無效之行政處分，應循序提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，始為正辦；若原告怠於提起訴願及撤銷訴訟、課予義務訴訟，聽任行政處分確定，然後再以無起訴期間限制之確認訴訟，向行政法院主張行政處分違法或確認其請求權存在，不唯有違訴願前置主義，且提起行政爭訟之法定期間亦形同虛設，甚至有害法律秩序之安定，因此，於原得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟之情形下，提起確認行政處分為違法訴訟或確認請求權存在之訴訟，即為法所不許。
㈣經查：
⒈有關0000000年3月26日函及新北市教育局108年3月18日
函部分：0000000年3月26日函主旨為：「台端申請資訊閱覽及確認106年教師聘約法律關係等事，請依政府資訊公開法等相關規定辦理，詳如說明，請查照。」並於說明欄記載：「二、依政府資訊公開法第10條第1項第3款及第4款規定……及行政程序法第46條第1項規定……台端申請資訊閱覽1事，申請書仍須載明申請之政府資訊內容要旨及件數，並詳列申請政府資訊之用途，且以主張或維護法律上利益有必要者為限，先予敘明。三、至申請資訊閱覽及確認106年教師聘約法律關係，並請求刪除、塗銷相關函文資料等情，惟台端申請閱覽資訊係95年至102年間文書資料，自與台端106年教師聘約無涉。台端於提出閱覽該資訊之申請時，除依上開規定詳列要旨、件數、用途及理由外，究係『主張或維護法律上何種利益及有何必要性』，請併予詳細敘明。另台端向新北市政府教育局申請資訊閱覽1節，請另函向該局申請，勿將向該局申請資訊閱覽列入申請書，俾利本校依規定審議。」等語（本院卷第121-122頁）；新北市教育局108年3月18日函主旨為：「有關新北市新莊區裕民國民小學專任教師陳楷楨教師申請書案，復如說明，請查照。」並於說明欄記載：「二、依政府資訊公開法第10條規定……及行政程序法第46條第1項規定……臺端申請資訊，仍應載明申請之政府資訊內容要旨及件數，並詳列申請政府資訊之用途，且以主張或維護其法律上利益有必要者為限，並請臺端詳列說明，先予敘明。三、臺端主張申請閱覽並確認106年聘約法律關係，並請求刪除、塗銷相關函文，惟，臺端申請之資料均屬98年至102年本局相關函文，與臺端『確認106年聘約法律關係』之主張無涉，此為其一；另，若臺端提出該資訊之申請，究係『主張或維護其法律上何利益有何必要性』，再予詳細敘明，此為其二；再論，請臺端依前揭法律規定分開詳列要旨、件數、用途及理由，勿將○○○○與本局相關索件資訊及申請理由合併說明，請僅就向本局申請部分，依前揭規定辦理並列出，以利本局依規定審議。」等語（本院卷第117-118頁）。足見該2函文僅係○○○○及新北市教育局單純告知原告就其申請閱覽資訊一事，應依規定詳列要旨、件數、用途及理由，並說明主張或維護法律上何種利益及其必要性，性質上僅為單純之觀念通知或事實說明，並非對原告之申請案為否准之行政處分。揆諸首揭規定及說明，原告即不得對之提起訴願，351號訴願決定及349號訴願決定以上開2函文性質上屬單純事實之敘述，並非行政處分為訴願不受理之決定，於法並無不合。原告對於非行政處分提起課予義務訴訟，依前揭規定與說明，於法顯有未合，且其情形無從補正，應予駁回。
⒉有關0000000年4月16日函及新北市教育局108年4月19日
函部分：原告對前開2函文不服，提起訴願，既經訴願機關新北市政府分別以351號訴願決定及349號訴願決定將前開2函文撤銷，由○○○○及新北市教育局另為適法之處分在案，且該2份訴願決定已送達原告，有訴願決定及新北市政府送達書各2份在卷可憑（本院卷第129-168頁、351號訴願決定第346頁、349號訴願決定第242頁），則原處分已因遭撤銷而溯及既往失其效力，原告之本件申請案即因而回復至未經作成准駁決定之狀態。而被告則應依351號訴願決定及349號訴願決定之意旨，另為適法之處分。是以，原告對未經作成准駁決定之本件爭申請案，亦未經依續應為之訴願程序對其為不利決定之情況下，所提起本件課予義務訴訟，依前開規定與說明，其起訴即屬不備要件，原告上開主張，係於法無據，並無可採。故原告之訴有如上不合法事實，且無從補正，應予裁定駁回。
⒊有關原告請求確認附表一、附表二所示之資料違法部分：查
附表一編號1至15、18至39、42至43、45-53之會議紀錄、調查報告、被告間之往來函文、懲處、開會通知、統計表、○○○○對原告申請所為之函覆，附表二編號1至19之督導紀錄、調查報告、被告間之往來函文等，均為觀念通知、行政內部行為、程序行為、開會通知或單純之事實行為，非屬行政處分，亦非公法上法律關係，無從成為確認違法或確認公法上法律關係存在不存在之對象，原告就此提起之確認訴訟不備起訴要件，應予駁回。至附表一編號16至17、44部分，雖係○○○○否准原告關於閱覽、複印、攝影相關卷宗之申請，惟原告當時倘對該否准處分不服，自可依法提起訴願、行政訴訟，而非待該否准處分確定後，再逕行提起確認違法之訴訟，是原告就此部分起訴已違反確認訴訟補充性原則，且無從補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，原告就此部分之起訴，亦非合法，應予駁回。
㈤次查，關於訴之聲明第4項請求新北市政府損害賠償部分：
⒈按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或
其他財產上給付。」行政訴訟法第7條固有明文，惟「……當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」此有最高行政法院98年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。
⒉原告主張其向○○○○、新北市教育局提出申請如附表一、
二所示之資料供閱覽，並請求刪除不實部分，○○○○、新北市教育局不提供其閱覽，亦不刪除不實部分，顯有違約不法、違反誠信不法，新北市政府為主管監督機關、雇主，其雖以351號訴願決定將0000000年4月16日函撤銷，另為適法之處分；以349號訴願決定將新北市教育局108年4月19日函撤銷，另為適法之處分，但○○○○、新北市教育局至今均無作為，新北市政府亦不願刪除，塗銷對原告有損害之不法資料，及要求應為賠償，顯有怠於行使公權力，故依行政訴訟法第7條規定合併請求新北市政府國家賠償云云。惟本件原告對○○○○及新北市教育局所提起之撤銷訴訟、確認訴訟部分均因不合法而應予駁回，已如上述，則其合併提起之上開損害賠償，已失所附麗，依前開說明，自應裁定駁回。
四、綜上所述，原告起訴不合法，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件之情形，且不能補正，應予裁定駁回。又關於原告訴之聲明第4項請求新北市政府損害賠償部分，亦因原告對○○○○及新北市教育局所提起之撤銷訴訟、確認訴訟部分均因不合法而應予駁回，則其合併提起之上開損害賠償，已失所附麗，應裁定駁回之。另原告起訴既不合法，則關於本件之實體爭議暨原告聲請調查之證據，自無再予審究之必要，附此敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 5 月 29 日
書記官 劉道文