臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1522號111年3月24日辯論終結原 告 社團法人中國國民黨代 表 人 朱立倫（主席）訴訟代理人 陳學驊 律師複 代理 人 呂柏寬 律師訴訟代理人 梁恩泰 律師被 告 促進轉型正義委員會代 表 人 葉虹靈（代理主任委員）訴訟代理人 魏潮宗 律師上列當事人間促進轉型正義條例事件，原告不服被告中華民國108年7月24日促轉復查字第1號復查決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面㈠原告起訴時，其代表人原為主席吳敦義，及被告代表人原為
代理主任委員楊翠，嗣於本件訴訟程序進行中，原告之代表人先後變更為主席江啟臣、朱立倫，及被告之代表人先後變更為主任委員楊翠、代理主任委員葉虹靈，均已具狀聲明承受訴訟（本院卷二第49-56頁、本院卷三第297-298、301、309-310、313、323-325、371-373頁），經核並無不合，應予准許。
㈡行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定：「（第1項）訴
狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」原告起訴時原聲明：復查決定及原處分（詳後述）均撤銷，嗣於本院審理時追加聲明為：先位聲明：復查決定及原處分均撤銷；備位聲明：被告應給付原告新臺幣（下同）3,100萬元。被告對於原告訴之追加雖表示不同意，惟原告所為訴之追加，核與前揭規定相合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：被告為辦理促進轉型正義條例（下稱促轉條例）第18條第1項有關政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案審定事宜，前以民國107年8月8日促轉一字第1075100075號函請原告通報所持有之政治檔案（下稱被告107年8月8日函），經原告以107年10月5日（107）文字第20號函復通報持有之政治檔案清冊，計達43,095筆政治檔案（下稱原告107年10月5日函）。因原告所通報檔案數量眾多、內容繁雜，經被告查閱通報檔案目錄清冊之題名、內容摘要及檔案內容，第一階段先就原告通報清冊所列如附表所示33筆檔案（下合稱系爭檔案）進行審定，嗣以108年5月3日促轉一字第1085100127號函（下稱原處分）以，經被告斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，審酌原告通報清冊所列系爭檔案，屬於威權統治時期與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件，被告108年5月1日第24次委員會議決議依促轉條例第3條及第18條規定審定為政治檔案，依法應移歸為國家檔案，請原告於文到次日起30日內將系爭檔案原件移歸國家發展委員會檔案管理局（下稱檔案局）。原告不服，申請復查，經被告以108年7月24日促轉復查字第1號復查決定（下稱復查決定）駁回，原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈促轉條例並未設有主任委員出缺或無法行使職務時得由其他
委員代理之規定，倘被告之主任委員出缺時，即應由行政院長依促轉條例第8條第6項、第1項規定，提名新任委員並指定主任委員，經立法院就新任委員及指定主任委員二事行使同意權，方屬適法。是被告前任主任委員黃煌雄請辭獲准後，行政院以107年10月15日院授人培字第10700538822號發函指定由被告之委員楊翠代理主任委員（下稱行政院107年10月15日函），應屬違法而無效，楊翠委員並無以代理主任委員名義對外署名並作成行政處分之權限，原處分既未經合法有效之主任委員署名作成，自違反行政程序法第96條第1項第4款規定，且此書面行政處分應具備形式要件之瑕疵，不因被告之內部行政程序是否為合議作成而得補正。
⒉原告之黨史館建立於19年，營運迄今已逾90年，系爭檔案原
件屬原告所有，且為36年至41年間之檔案，原告耗費極大之心力、投注相當之金錢建置適合保存紙本文件保存的環境，另為兼顧史料數位化之需求，以及避免因掃描、複印、攝影過程造成文件本身之損害，尚添購數位化專用機器，包含掃描器及微卷機等，方能將檔案文件保存逾70年之久。又原告為釐清歷史真相及滿足社會大眾「知」的權利，早已著手實行開放檔案史料多年，並定有「中國國民黨文化傳播委員會黨史館文獻史料調閱辦法」（下稱黨史館文獻史料調閱辦法），除史料有嚴重受損之虞或依法令不得開放之檔案外，原告庋藏之一切紙質書面史料與書籍刊物均儘可能開放各界人士閱覽、抄錄，以系爭檔案為例，尚未開放者僅3筆，開放比率可謂甚高；反觀倘將系爭檔案移歸國家檔案，則應遵守政治檔案條例第8條、第9條限制閱覽、抄錄或複製之規定，反不如原告開放之程度，對社會大眾「知」的權利，以及諸多從事相關歷史研究之專家、學者、研究學生等更是一大扼傷。縱認原處分可達開放政治檔案及還原歷史真相之目的，然開放政治檔案旨在供社會大眾知悉檔案之內容，且還原歷史真相之目的，亦著重於檔案中所記載內容之研究，只要確保檔案之複本、影像檔之內容清晰、正確、無遮蔽等情形，縱非檔案原件亦可達成開放政治檔案及還原歷史真相之目的，實無將檔案原件移歸國有之必要。再者，史料檔案之編輯及管理，係將一系列相關連之檔案編纂成冊，對於史料之解讀應將整冊合併共同閱覽方能完整理解，始不致僅見一隅。惟原處分卻將單獨之檔案自整冊系列檔案中抽出，將造成無法完整理解史料之內容，更有甚者，珍貴之史料檔案亦會因抽取及重新裝訂、製作複本及數位影像檔之過程而損傷，既有提供複本、影像檔等侵害較小之方式，達到與提供檔案原件相同之效果，原處分令原告將系爭檔案原件移歸國家檔案，即與比例原則相悖。
⒊原告保存系爭檔案多年，所耗費之心力、資金、人力甚鉅，
已如前述。系爭檔案包含諸多開國元勳、黨國政要、名人士紳之歷史軌跡，極具歷史、文化、藝術價值。倘被告基於促進轉型正義公共利益所必要，而將原屬原告財產權之系爭檔案原件移歸國有，則原告較其他人民受到更多財產權之剝奪及限制，自屬司法院釋字第652號解釋所稱之特別犧牲，被告應依司法院釋字第400號、第425號、第516號、第652號等多號解釋意旨，給予原告合理之補償，方符憲法保障人民財產權之意旨，並應補償原告已移歸系爭檔案除附表序號3、21以外之31筆遭被告徵收之文件（下稱系爭31筆檔案），每筆100萬元，共計3,100萬元，始屬適當。
⒋原告107年10月5日函通報被告之清冊僅係檔案之目錄，原告
亦於該函第4點說明因原告所持有之資料眾多，無法一一檢視，僅能以時間區段篩選出符合時間區段之檔案目錄，故被告就原告是否實際持有檔案，以及檔案之內容是否屬於政治檔案等，涉及促轉條例第18條第1項構成要件之事項，本應進一步依職權調查。如附表序號3所示之「台灣謝雪紅處分案」檔案原件，於原告92年起與美國史丹佛大學胡佛研究所（下稱胡佛研究所）進行合作，製作微卷當時，即已遍尋不著，亦即該檔案原件於原告製作複本、影像檔前即已佚失，原告就該檔案之影像檔亦僅有封面而無內容，且原告已將此情以108年4月18日文字第1080000063號函向被告答覆說明；又被告於作成原處分前，並未要求原告提供如附表序號21所示之「帽簷自述」複製本、影本或數位電子檔，原告於接獲原處分，進行查找應移歸之檔案原件時，始發現原告並未保存該檔案之原件。而被告未盡行政調查義務，遽以原處分將上開2檔案納入原告應移歸之檔案原件之列，因原告並未擁有「台灣謝雪紅處分案」及「帽簷自述」之檔案原件，顯無履行此規制義務之可能，屬無期待可能性之義務，依行政程序法第111條第3款規定，原處分關於此部分應屬無效。
㈡聲明：
⒈先位聲明：
復查決定及原處分均撤銷。
⒉備位聲明：
被告應給付原告3,100萬元。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原處分係以被告機關名義發函，並有當時被告時任代理主任
委員之楊翠署名蓋章，自形式上任何人一望即知原處分係由被告作成，毫無疑義，原處分並未違反行政程序法第96條第1項第4款規定之立法意旨，故無論被告之首長署名蓋章有無欠缺，原處分之效力均不受影響。又被告為行政院所屬之二級獨立機關，依促轉條例規定有法定任務及職掌，自應依各機關職務代理應行注意事項之規定，決定職務代理順序與代理時行使職責之限制，不因正副主任委員出缺而妨礙機關業務運作。是行政院107年10月15日函敘明被告前主任委員黃煌雄辭職後遺缺，於新任主任委員接任前，由委員楊翠代理，核與各機關職務代理應行注意事項第4點第1款規定相符。
況且，被告為合議制機關，原處分係經108年5月1日被告第24次委員會議決議而作成，符合法定程序，並無瑕疵，原處分由被告代理主任委員署名，對原處分效力實無影響。
⒉促轉條例第3條第2款及第18條第4項規定之立法意旨，係審酌
政黨、附隨組織或黨營機構所持有之政治檔案為還原歷史真相之重要基礎，而檔案原件具唯一性及稽評價值，可資確保檔案之正確性及完整性，絕非複製品所得替代。況原告本身即為威權統治時期之執政黨，如任由原告自行決定其所保管之政治檔案是否開放，乃至於開放之程度，實與促轉條例第1條明定依促轉條例規劃推動轉型正義相關處理事宜之立法目的不符。而依原告自訂之黨史館文獻史料調閱辦法第2點規定可知，原告所保管之政治檔案是否開放及其開放程度，均取決於原告之意思，不僅不能防免檔案因部分開放而遭斷章取義，更不能防杜檔案於開放前遭變造、竄改；更何況，原告開放之形式僅限於閱覽、抄錄，亦限制人民取得檔案內資訊之方式，顯與檔案法、政治檔案條例及促轉條例所定檔案開放應用之意旨與目標有違。如交由檔案局依政治檔案條例、檔案法及其相關子法辦理檔案之典藏及開放應用，供所有人民申請閱覽、抄錄以及複製國家檔案，由國家及各方研究機構、學者及民眾，均能從不同角度對過去政治檔案進行諸如轉型正義研究與民主法治及人權教育等開放應用，更能杜絕爭議，達到促轉條例落實自由民主憲政秩序及還原歷史真相之目的，並能同時兼顧檔案當事人之隱私權，是原處分並未違反比例原則。
⒊促轉條例特別規範政黨持有政治檔案者負有通報及移歸為國
家檔案之義務，乃基於政黨負有維護自由民主憲政秩序之義務，屬於政黨之社會義務範圍，因而與一般私人持有政治檔案之情形作成不同之立法規範，故不構成特別犧牲。況且，系爭檔案為威權統治時期在黨國體制下，原告所持有與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件，均屬政治檔案，其本質原應屬政府所有，原告自無從主張有何特別犧牲，促轉條例亦無相關補償之明文。原告未能提出應給予合理補償之法律依據，逕以已移歸政治檔案每筆補償100萬元之計算方式，據以計算系爭31筆檔案之補償金，純屬恣意而毫無依據，實無可採。
⒋由促轉條例第18條規定可知，關於政治檔案之審定程序，並
未強制規定被告須命原告先行提供影像檔始得以認定為政治檔案，且被告主動調查政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案之情形僅屬例外，更未因此免除政黨、附隨組織或黨營機構所負有之通報義務。又行政程序法第111條第3款規定，係指行政處分之內容客觀不能實現而言。「台灣謝雪紅處分案」及「帽簷述事」均係涉及二二八事件之重要檔案，原告既能於政治檔案通報清冊詳載檔案編號、題名、內容摘要及文件日期等，可證「台灣謝雪紅處分案」及「帽簷述事」之檔案原件確實存在；況原告亦自承過去曾持有上述2檔案原件，故被告依促轉條例第18條審定並命移歸為國家檔案，即無不合，並無客觀不能之情事，倘原告確實搜尋，即非全無尋獲之可能，自不能因原告空言主張未能尋獲上開2檔案原件，反據此認定原處分關於此部分為無效。至於原處分就此部分後續之執行有無效果，則屬行政執行問題，與原處分之效力無涉。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、爭點：㈠原處分由被告代理主任委員楊翠署名作成，是否違反行政程
序法第96條第1項第4款規定？㈡原處分命原告移歸系爭政治檔案原件，是否違反比例原則？㈢原告是否因原處分而受有財產權之特別犧牲，而應給予合理
之補償？㈣原告是否未持有「台灣謝雪紅處分案」及「帽簷自述」之檔
案原件？原處分關於此部分，是否係基於錯誤之事實而作成？有無行政程序法第111條第3款規定之無效情形？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告107年8月8日函（原處分卷第23頁）、原告107年10月5日函（同卷第38頁）、原處分及送達證書（同卷第391-397、398-399頁）、復查決定及送達證書（復查決定卷第81-88、89-91頁）可查，堪信屬實。
㈡原處分由被告代理主任委員楊翠署名作成，並未違反行政程序法第96條第1項第4款規定：
⒈促轉條例第2條第2項規定：「促轉會隸屬於行政院，為二級
獨立機關，除政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例另有規定外，依本條例第4條至第7條規定，規劃、推動下列事項：一、開放政治檔案。二、清除威權象徵、保存不義遺址。
三、平復司法不法、還原歷史真相，並促進社會和解。四、不當黨產之處理及運用。五、其他轉型正義事項。」第8條第1項、第3項、第4項、第5項及第6項規定：「（第1項）促轉會置委員9人，由行政院長提名經立法院同意後任命之。行政院長為提名時，應指定1人為主任委員，1人為副主任委員。主任委員、副主任委員及其他委員3人為專任；其餘4人為兼任。但全體委員中，同一政黨之人數不得逾3人；同一性別之人數不得少於3人。……（第3項）促轉會主任委員，特任，對外代表促轉會；……（第4項）委員任期至促轉會依第11條第2項解散為止。……（第5項）委員有下列情形之一者，得由行政院院長予以免除或解除其職務：一、死亡或因罹患疾病致不能執行職務。二、辭職。三、受監護或輔助宣告，尚未撤銷。四、違法、廢弛職務或其他失職行為。五、因刑事案件受羈押或經起訴。（第6項）委員因故出缺者，依第1項程序補齊。」由上述規定可知，被告隸屬於行政院，為二級獨立機關，依促轉條例規定有法定之任務及職掌，被告之委員及其主任委員、副主任委員之指定，係由行政院長提名經立法院同意後任命之，被告委員職務之免除或解除，亦同由行政院長為之。準此，對外代表被告之主任委員因故出缺，在未依促轉條例第8條第1項程序替補接任前，自應由具有主任委員指定權之行政院長指定被告之委員代理，以維持被告機關之基本運作，避免業務中斷，此乃當然之解釋。
⒉被告前主任委員黃煌雄及副主任委員張天欽分別於107年10月
6日及107年9月12日辭職，時任行政院長之賴清德於解除其等職務後，指定被告前主任委員黃煌雄辭職後遺缺，於新任主任委員接任前，由委員楊翠代理，並以行政院107年10月15日函知被告（被證6），於法尚無不合，是原處分由時任被告代理首長之代理主任委員楊翠署名作成，自符合行政程序法第96條第1項第4款規定。是原告主張行政院107年10月15日函屬違法而無效，原處分由被告代理主任委員楊翠署名作成，違反行政程序法第96條第1項第4款規定等語，並不可採。㈢原處分命原告移歸系爭政治檔案原件，並未違反比例原則：
⒈應適用的法令及法理的說明：
⑴促轉條例第3條第1款、第2款及第3款規定：「本條例用語定
義如下：一、威權統治時期，指自中華民國34年8月15日起至81年11月6日止之時期。二、政治檔案，指由政府機關（構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保管，於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件；已裁撤機關（構）之檔案亦適用之。三、政黨，指依據政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第4條第1款所稱者（按：指於中華民國76年7月15日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案者）。……」第4條第1項、第2項規定：「（第1項）威權統治時期，違反自由民主憲政秩序而蒐集、製作或建立之政治檔案相關資料，應予徵集、彙整、保存，並兼顧檔案當事人之隱私權與資訊自由、及轉型正義研究與民主法治及人權教育之需要，區別類型開放應用。（第2項）為完整回復威權統治時期相關歷史事實並促進社會和解，促轉會應主動進行真相調查，依本條所徵集之檔案資料，邀集各相關當事人陳述意見，以還原人權受迫害之歷程，並釐清壓迫體制加害者及參與者責任。」第18條第1項、第3項、第4項及第6項規定：「（第1項）政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案者，應通報促轉會，經促轉會審定者，應命移歸為國家檔案。……（第3項）促轉會得主動調查政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案之情形，並經審定後命移歸為國家檔案。（第4項）政黨、附隨組織或黨營機構移歸政治檔案以原件為原則。……（第6項）政治檔案之徵集、彙整、保存、開放應用、研究及教育等事項，除本條例有規定外，另以法律定之。」⑵政治檔案條例第1條規定：「為建立符合轉型正義精神、兼顧
檔案當事人隱私之政治檔案開放應用制度，並推動關於威權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷史研究與公民之轉型正義教育，公開真相並促成社會和解，辦理政治檔案之徵集、整理、保存、開放應用、研究及教育，特制定本條例。」第2條第2項規定：「政治檔案之徵集、整理、保存及開放應用事項，由國家發展委員會檔案管理局（以下簡稱檔案局）辦理之；政治檔案之研究、出版、展示及教育推廣等事項，由文化部會同相關機關（構）辦理之。」第3條第1款規定：「本條例用詞，定義如下：一、政治檔案：指由政府機關（構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保管，自中華民國34年8月15日起至81年11月6日止，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件；已裁撤機關（構）之檔案亦適用之。」第8條第1項及第2項規定：「（第1項）檔案當事人得申請與其本人所涉案件之政治檔案；檔案當事人死亡時，其配偶或民法第1138條各款所定繼承人得申請之。（第2項）依前項規定申請之政治檔案，除有下列情形之一外，檔案局應於指定場所提供閱覽、抄錄或複製：一、經依法規核定為機密檔案。二、經移轉機關（構）表示有嚴重影響國家安全或對外關係之虞。三、經其他檔案當事人或其繼承人表示不予公開之私人文書。」第9條第1項規定：「非檔案當事人申請閱覽、抄錄或複製政治檔案，依下列方式提供：一、屆滿30年之政治檔案，依前條第2項及第3項規定辦理。二、未屆滿30年之政治檔案，依前條第2項規定辦理；涉及個人隱私者，除經該個人同意，得於檔案局指定場所提供閱覽、抄錄或複製外，不得提供。」⑶檔案法第2條第3款規定：「本法用詞，定義如下：……三、國
家檔案：指具有永久保存價值，而移歸檔案中央主管機關管理之檔案。……」第11條規定：「永久保存之機關檔案，應移轉檔案中央主管機關管理。其移轉辦法，由檔案中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」⑷由上述規定可知，因二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制
屬歷史動態之變化過程，牽涉國家權力正式與非正式之行使，為解明黨國體制之真實狀態，還原歷史真相，政治檔案之範疇應透過專業判斷，而政黨、附隨組織或黨營機構持有之政治檔案，經被告依法審定後，為確保檔案之正確性及完整性，應命以原件移歸為國家檔案為原則，由檔案局予以彙整編目、永久保存及管理，並於兼顧檔案當事人之隱私權與資訊自由、轉型正義研究與民主法治，以及人權教育之需要下，區別類型開放應用，以完整回復威權統治時期相關歷史事實並促進社會和解。
⒉系爭檔案經被告108年5月1日第24次委員會議決議依促轉條例
第3條及第18條規定審定為政治檔案，被告乃據以依促轉條例第18條第1項、第3項及第4項規定作成原處分，命原告將系爭檔案移歸檔案局等情，有被告108年5月1日第24次委員會議紀錄（原處分卷第385-390頁）、原處分（同卷第391-397頁）足憑，於法尚無不合。
⒊原告雖主張其已著手實行開放檔案史料多年，並定有「黨史
館文獻史料調閱辦法」，若將系爭檔案移歸國家檔案，則應遵守政治檔案條例第8條、第9條限制閱覽、抄錄或複製之規定，反而不如原告開放之程度。又只要確保檔案之複本、影像檔之內容清晰、正確、無遮蔽等情形，縱非檔案原件亦可達成開放政治檔案及還原歷史真相之目的，實無將檔案原件移歸國有之必要等語。惟：
⑴揆之原告所提出黨史館文獻史料調閱辦法第2點規定：「本辦
法所稱文獻史料，包括本館庋藏之一切紙質書面史料及書籍刊物。凡經整編之文獻史料，在不違反我國相關法令的情況下，得開放各界人士閱覽、抄錄，惟不得以任何形式複製、列印與翻拍。」第8點規定：「本館文獻史料已經製作副本（件），以提供副本（件）參閱為原則。」第9點規定：「本館文獻史料凡涉及黨政與工商機密、個人隱私與資料、著作權與智慧財產權和其他我國相關法規限制，或是尚未達到史料解密日期者，除法令另有規定外，本館得拒絕調閱。」(原證14)。再觀之原告所提出系爭檔案史料清單（原證23），系爭檔案中尚有如附表序號18至20所示之臺灣省黨部人事（任免）卷及人事什卷並未開放調閱，足見原告所保管之政治檔案是否開放乃至於開放程度如何，仍取決於原告之決定，不僅不能防免政治檔案因部分開放而遭斷章取義，亦無法確保其複本、影像檔內容之完整性、正確性與真實性，且其開放之形式亦僅限於在館內閱覽、抄錄，不得以任何形式複製、列印與翻拍，亦限制人民取得檔案內資訊之方式，顯與前揭檔案法、政治檔案條例及促轉條例所規範國家檔案以開放公眾應用為原則之立法意旨相違。
⑵參以檔案局就原告已依原處分移歸之系爭31筆檔案，前已完
成掃描並於國家檔案資訊網(https://aa.archives.gov.tw)公開全文影像，民眾只要登入該資訊網，即可觀看、下載、列印檔案全文影像，並無任何限制，公開之內容更包括原告並未公開如附表序號18至20所示之臺灣省黨部人事（任免）卷及人事什卷（被證11、12、13），是系爭檔案移歸檔案局後，其公開程度及開放形式，是否不如原告，亦屬有疑。
⑶政治檔案是還原歷史真相之重要基礎，且其檔案原件為第一
手文獻資料，具有唯一性及永久保存之稽評價值，可確保檔案之正確性及完整性，此絕非複製品所得替代。而散落於各處之政治檔案經被告依促轉條例第18條第1項規定審定並移歸為國家檔案後，即應依檔案法、政治檔案條例及促轉條例等相關規定進行相關政治檔案之整理、保存、開放應用、研究及教育等事項，由檔案局透過專業檔案管理制度、標準、專業人員與環境，進行永久保存、管理及開放應用，以推動關於威權體制、國家總動員、戒嚴、動員戡亂時期以及二二八事件之歷史研究與公民之轉型正義教育，完整回復威權統治時期相關歷史事實，公開真相，並促成社會和解，同時兼顧檔案當事人之隱私權，其目的係為正當公益，且其所採手段與目的之實現間具有合理關聯，符合比例原則之要求。是原告上開主張，亦不可採。
㈣原處分並未逾原告就系爭檔案財產權應負之社會義務範圍，不構成特別犧牲：
⒈應適用的法令及法理的說明：
⑴「臺灣於第二次世界大戰結束後，繼受中華民國法制，進入
中華民國訓政時期約法（20年6月1日公布施行，下稱訓政約法）體制。該約法明文承認中國國民黨在國家體制內，代表國民大會行使中央統治權，具有指導監督政府之地位（訓政約法第30條、第31條、第32條、第72條及第85條參照），而於訓政時期形成黨國體制。嗣中華民國憲法於36年12月25日施行，訓政時期結束，進入憲政時期。惟第一屆國民大會代表於37年5月10日依憲法第174條第1款規定之修憲程序，制定公布動員戡亂時期臨時條款（下稱臨時條款），而第1任總統旋即於37年12月10日依據臨時條款公布全國戒嚴令（未包括臺灣）；嗣臺灣省政府、臺灣省警備總司令部佈告自38年5月20日起臺灣全省戒嚴。又於動員戡亂時期，因臨時條款之規定，總統權力明顯擴大，且第1屆中央民意代表因未能改選而繼續行使職權，加以總統大多並兼中國國民黨總裁或主席，致使中國國民黨事實上長期立於主導國家權力之絕對優勢地位，從而原應隨憲法施行而結束之黨國體制，得以事實上延續。如前所述，我國於動員戡亂時期與戒嚴時期，係處於非常時期之國家體制。直至76年7月14日總統令，宣告臺灣地區（不含金門、馬祖）自同年7月15日零時起解嚴，嗣第1屆國民大會臨時會於80年4月22日，三讀通過憲法增修條文，並決議廢止臨時條款，同月30日總統令，宣告動員戡亂時期於同年5月1日終止，國家體制始漸回歸自由民主憲政秩序。……查憲法以民主國原則為基本建制原則，係以人民作為一切國家權力來源（憲法第1條及第2條參照），由人民透過參政權之行使，實際參與國家權力之運作，以提供國家權力運作之民主正當性基礎。政黨則係在協助人民形成政治意見，並透過選舉參與國家機關及公職人員之建構，將凝聚之個別國民意志轉化成國家意志予以實現，而直接或間接影響國家運作，於民主政治運作有其重要性與必要性。政黨既能影響國家權力之形成或運作，自應服膺自由民主憲政秩序，以謀求國家利益為依歸，不得藉此影響力謀取政黨或第三人不當利益。政黨與其他結社團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義既有不同，其受憲法保障與限制之程度自有所差異。……」（司法院釋字第793號解釋理由書參照）。
⑵依前述促轉條例第3條第2款、政治檔案條例第3條第1款關於
政治檔案定義之規定，及政治檔案條例第3條第1款立法理由所揭示：「依促轉條例第3條第1款、第2款規定，政治檔案包括動員戡亂體制、戒嚴體制下涉及之政治事件、財產變動或司法平復等各類檔案及紀錄文件，爰為第1款規定。至政黨、附隨組織及黨營機構以外之私人團體所持有之政治檔案，基於尊重人民財產權，不強制徵集，而依私人或團體捐贈珍貴文書獎勵辦法、國家發展委員會檔案管理局受託保管及收購私人或團體珍貴文書要點規定，以捐贈、收購或受託保管等方式納為國家檔案典藏。」可知，依促轉條例第18條負有通報持有政治檔案義務及移歸政治檔案義務者，僅適用於一定範圍內之政黨（即於76年7月15日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案者）、附隨組織及黨營機構，不適用於一般私人或團體。⑶綜上規定及說明可知，於76年7月15日前成立並依動員戡亂時
期人民團體法規定備案之政黨（促轉條例第3條第3款及政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第4條第1款規定參照）所持有之政治檔案，經被告審定為政治檔案者，應命移歸為國家檔案，此乃立法者特別考量政黨負有維護自由民主憲政秩序之義務，為還原歷史真相，並促進社會和解，落實自由民主憲政秩序，其等就所持有威權統治時期之政治檔案，應負擔較一般私人或團體為高之社會義務，因此予以強制徵集，而與一般私人或團體持有政治檔案，基於尊重人民財產權，不強制徵集，而依私人或團體捐贈珍貴文書獎勵辦法、國家發展委員會檔案管理局受託保管及收購私人或團體珍貴文書要點等規定，以捐贈、收購或受託保管等方式納為國家檔案典藏，予以不同之立法規範。
⒉原告為我國二二八事件之主事者，並為動員戡亂體制、戒嚴
體制非常時期主導國家權力之執政者，已如前述。且系爭檔案大部分為原告製作之內部文件，少數為贈書（如「帽簷自述」）或官方對外文宣，此據原告訴訟代理人陳述在卷（本院卷二第444頁）。而依原告107年10月5日函通報被告之檔案清冊所載系爭檔案之題名、內容摘要、文件日期（原證20、本院卷一第441-484頁），及原告108年4月18日文字第1080000063號函所提供之相關檔案資料影本319頁（原處分卷第56-382頁）顯示，如附表序號1至17、21所示之檔案內容涉及36年二二八事件發生當時國民政府、民間各界對事件之處理意見、決策及特定人士於事件期間之活動紀錄；如附表序號18至20所示之檔案內容為原告省黨部檔案，其內容涉及二二八事件期間相關人員遭遇及處置之檔案；序號22至33所示之檔案內容涉及動員戡亂體制、戒嚴體制之建立及施行，含34年8月15日以後政府機關(構)頒定之法律命令，以及政黨舉行之會議、議案、黨內執行動員戡亂、戒嚴等相關檔案、文件與紀錄。足見原告係因當時非常時期黨國不分之體制，而保有於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類紀錄及文件，本應於非常時期結束後，移交上開資料由國家保存，並於兼顧檔案當事人之隱私權與資訊自由、及轉型正義研究與民主法治及人權教育之需要，開放社會各界應用，俾向國家社會公開歷史真相，並促進社會和解，以落實自由民主之憲政秩序，此本為原告身為威權統治時期統治者所應負之社會責任與義務。
⒊系爭檔案既經原告依黨史館館藏製作清冊向被告通報，並經
被告於107年12月18日政黨持有政治檔案通報審查會議初步審查結果，認原告通報「省黨部」系列檔案3筆（即如附表序號18至20所示）應審定為政治檔案，其餘檔案進行第二階段審查（原處分卷第40-44頁），嗣被告以108年4月12日促轉一字第1085100095號函請原告就系爭檔案是否屬促轉條例第3條所定之政治檔案陳述意見（原處分卷第52-55頁），經原告以108年4月24日文字第10800000925號函復（同卷第384頁）後，被告108年5月1日第24次委員會議審定系爭檔案屬政治檔案（同卷第385、389頁），並據以作成原處分依同條例第18條第1項規定，命移歸為國家檔案（同卷第391-397頁），即屬於法有據。縱原處分屬對原告政治檔案財產權之剝奪，但因攸關還原歷史真相及促進社會和解之重大公共利益，且未逾越原告因持有政治檔案財產權具有之社會義務所應忍受之範圍，與憲法保障人民財產權之規定，尚無違背，亦難謂原告因此受有特別犧牲。是原告主張其因原處分受有特別犧牲，被告應給予合理之補償3,100萬元，難以採據。
㈤原處分命原告移歸如附表序號3之「台灣謝雪紅處分案」及序
號21之「帽簷自述」之政治檔案原件部分，並無事實認定錯誤之情形，亦不符合行政程序法第111條第3款所定無效之要件：
⒈應適用的法令及法理的說明：
⑴由前述促轉條例第18條第1項及促進轉型正義委員會審定政治
檔案作業要點第4點規定：「政黨、附隨組織或黨營機構通報政治檔案之案件，處理流程如下：㈠政黨、附隨組織或黨營機構通報本會後，本會承辦單位將就通報內容進行檢視，並得請政黨、附隨組織或黨營機構提供檔案內容，以進行檢視。如通報不完全或不完備者，本會得以書面通知限期補正。㈡本會承辦單位如有疑義，得請學者、專家或相關機關提供諮詢意見。㈢於本會承辦單位審核後，再提報本會委員會議作成決議。經審定後命移歸為國家檔案。」可知，政黨或其黨營機構持有政治檔案者，負有主動向被告通報之義務，如通報不完全或不完備者，被告得以書面通知限期補正；如被告承辦單位檢視檔案內容有疑義，得請學者、專家或相關機關提供諮詢意見，並於審核後，提報被告委員會議作成決議，經審定後命移歸為國家檔案。
⑵行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者
，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」準此，無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力而言。其中第3款所謂「內容對任何人均屬不能實現者」係指行政處分所要求之事項客觀上不能實現（最高行政法院102年度判字第518號判決意旨參照）。
⒉依原告以107年10月5日函通報被告之檔案清冊，其中題名「
台灣謝雪紅處分案」之內容摘要為「中監會及中組部有關文件」、文件日期為「1947/05」；另題名「帽簷自述」之內容摘要為「⒈台灣二二八事件日錄⒉台事親歷記」、文件日期為「1952」（本院卷一第355、401頁），且經被告先後以108年3月18日促轉一字第1085100067號函及108年3月25日促轉一字第1085100074號函請原告提供系爭檔案中如附表序號1-
16、22-32所示之27筆檔案之複製品、影本或數位影像檔（原處分卷第45-49頁），原告雖以108年4月18日文字第1080000063號函復表示「台灣謝雪紅處分案」查無實體檔案（同卷第56頁），然依被告所提出陳翠蓮所著自治的夢想卷一（被證1）顯示，謝雪紅於36年之二二八事件中主張武力抵抗國民政府，其領導成立「臺中地區治安委員會作戰本部」與國府軍隊作戰，嗣又成立臺中二七部隊以對抗國府軍隊，而「台灣謝雪紅處分案」之文件日期為「1947/05」，核屬二二八事件當年度作成之檔案；又依被告所提出中央研究院近代史研究所編二二八事件資料選輯㈡（被證2、原處分卷第401-424頁），及原告所提供李翼中自署之「帽簷述事」影像檔列印本（原證22）顯示，李翼中於國民政府治臺初期擔任原告之臺灣省黨部主任委員，「帽簷述事」為其撰寫，其內容為臺灣二二八事件日錄及臺事親歷記，上開檔案對瞭解二二八事件發生之背景及二二八事件後原告中央監察委員會對於謝雪紅及相關人士之調查結果及後續處置情況，具有極高歷史價值，均屬涉及二二八事件之重要檔案，是被告審定上開2檔案為政治檔案，以原處分命移歸為國家檔案，即無不合。
⒊原告雖主張「台灣謝雪紅處分案」檔案原件於92年間與胡佛
研究所進行合作，製作微卷當時，即遍尋不著，發現佚失；又其未保有「帽簷自述」複製本、影本或數位電子檔之檔案原件，原告顯無履行原處分此部分規制義務之可能，屬無期待可能性之義務，依行政程序法第111條第3款規定，原處分關於此部分應屬無效等語，並提出館藏中央監察委員會檔案監1404（「台灣謝雪紅處分案」）之檔案封面影像檔列印本（原證16）、「帽簷述事」影像檔列印本（原證22）、原告與華藝數位藝術股份有限公司（下稱華藝公司）簽訂之攝影著作授權契約（下稱系爭契約，原證18）為據。惟：
⑴關於「台灣謝雪紅處分案」檔案原件部分：
①經本院檢附系爭契約向華藝公司查證結果，華藝公司雖確曾
受胡佛研究所委託，就原告黨史館部分館藏檔案拍攝檔案微縮膠捲，委託製作時間約在92年，執行時間約從92年至98年，但拍攝之實體檔案皆由胡佛研究所與黨史館選定後，由黨史館人員交由華藝公司在黨史館建物內進行拍攝檔案微縮膠捲工作，且系爭檔案均非當時委託標的。另系爭契約標的為攝影著作，當時原告本欲提供數萬幀前總統蔣經國先生相關照片，供華藝公司製作檔案與資料庫。惟因合約執行過程中，業務單位反應老照片缺乏商業價值，以致該案未能持續進行，亦未完成合約訂定標的數量，華藝公司並未經手或見聞系爭檔案，有華藝公司109年6月19日華藝字第10900017號函（本院卷二第279-295頁）、109年5月12日華藝字第10900012號函（本院卷一第497-498頁）可稽。足見原告主張「台灣謝雪紅處分案」檔案原件於92年間與胡佛研究所進行合作，製作微卷當時，即遍尋不著，發現佚失等情，與事實不符，尚難憑採。
②證人吳敏即黨史館副主任於本院準備程序時雖證稱：黨史館
的前身是19年在南京設立之黨史會，後來歷經戰亂，黨史會從南京搬到重慶，再到臺灣，原本落腳在南投草屯，之後搬遷到陽明山的陽明書屋，後來又搬遷到臺北市中山南路上，最後才到臺北市八德路的現址。從黨史會時期，原告就有陸續整理館藏文物，以不同系列分類，並賦予每個文件不同的館藏流水號，且會記錄在一式兩份的紙卡上，一份與文件放在一起，一份另外統一保存，有編號後才會開放閱覽，嗣後原告陸續與許多第三單位合作將紙本文件數位化轉成電子檔。原告的認定是有紙卡就會有文件，但不會再去確認是否真有文件存在，「台灣謝雪紅處分案」有紙卡，屬於監察系列檔案，紙卡上所寫的「民國36年」應為此文件製作的日期，製作紙卡時應該還有原件，但不清楚原告是否有將該原件從大陸帶來臺灣。其當時因有看到封面的電子檔，所以沒有發現原件不存在，直至被告請原告提出實體檔案時，其依紙卡去找尋檔案應該存放的夾子，發現夾子裡面是空的，才發現找不到原件，紙卡上面寫「缺」就表示沒有檔案等語（本院卷二第9-12頁），並提出「台灣謝雪紅處分案」於原告黨史館館藏檔案紙卡（本院卷二第65頁）為證。
③然觀之「台灣謝雪紅處分案」於原告黨史館館藏檔案紙卡左
方鉛字部分記載：「監1404」；中間鉛字部分記載：「台灣謝雪紅處分案、中監會 南京、民國36年（1947）5月、毛筆原件 2件、中監會及中組部有關文件」，紙卡右下角並有「中央黨史史料編纂委員會藏」（下稱黨史會）等字樣，足見「台灣謝雪紅處分案」原件確為原告黨史館館藏檔案，至於「監1404」下方，另有手寫「缺」字，顯係事後始添加，且未註明其原因，尚難憑此即認該文件已佚失。況由證人吳敏上開證詞可知，「台灣謝雪紅處分案」於36年製作檔案紙卡時，確有檔案原件存在，而其後黨史館搬遷來臺，該檔案在館內既有與其檔號相對應之檔案夾，並能完成封面影像檔之數位化，原告又提不出該實體檔案不存在之確切紀錄與相關事證，自難徒憑原告一時之無法尋獲，即認該檔案已佚失而不存在。
⑵關於「帽簷自述」檔案原件部分：①中央研究院近代史研究所編二二八事件資料選輯㈡中排版打字
之「帽簷述事」複印本，係該所同仁於79年擔任行政院二二八事件研究小組所蒐集，有該所109年6月5日近史字第1095200509號函、109年6月23日近史字第1095200570號函及檢附之該複印本影本（本院卷二第235、299-407頁）可參，經比對原告所提供「帽簷述事」影像檔列印本，二者排版略有不同，手寫修改處及其筆跡亦有差異，顯非同一原件，而手寫修改筆跡於史料研究上具有特殊價值，得以從中解讀修改者之思想以及原著於修改前之原義，故「帽簷自述」檔案原件仍具有其不可替代性。
②依被告提出之原告黨史館館藏檔案目錄檢索系統關於「帽簷
自述」之檢索資料顯示，「帽簷自述」之作者為張翼中，內容為臺灣二二八事件日錄及臺事親歷記，係張壽賢先生惠贈，館藏號為一般677/429，原館藏號為677.291.4051，並無任何關於僅有影像檔案而無實體檔案之註記（原處分卷第400頁），核與原告所提出「帽簷述事」影像檔列印本（原證22），「張壽賢先生惠贈」之註記、目次「臺灣二二八事件日錄、臺事親歷記」及書碼「677.291.4051」之記載相符，顯見「帽簷自述」檔案即為「帽簷述事」一書，為原告黨史館之館藏，並編有館藏號「一般677/429」。
③證人吳敏即黨史館副主任於本院準備程序時固證稱：「帽簷
自述」只有電子檔，沒有檔案紙卡，電子檔上的編號「677」系列並非黨史館的編號，可能是國父紀念館內孫逸仙博士圖書館的藏書，但該館部分藏書後來有一部分移交給國立政治大學，原告曾詢問過該校，該校表示並無「帽簷自述」的原件等語（本院卷二第11頁）。
④經本院檢附「帽簷述事」影像檔列印本，向國父紀念館及國
立政治大學查證結果，國父紀念館表示「677」為全國圖書館藏書通用之編碼，且92年間原告即將大部分存放在孫逸仙博士圖書館內之書籍帶走，該館無法確認其中有無包含「帽簷述事」，亦無法確認當時該館是否有「677.291.4051」之藏書編碼，目前該館館藏書籍均為該館後來所自行購置。國立政治大學則表示該校受原告委託管理之孫中山紀念圖書館館藏約20萬冊，辦理託管移交時，係以現況裝箱移入，並非列冊逐一點交，因數量龐大，目前該校仍在整理編製目錄中，已整理上架之該館書刊，尚未查獲「帽簷述事」，亦無該校曾就該書數位化之紀錄等情，有國父紀念館109年6月3日國館研字第1093001030號函、本院109年6月9日公務電話紀錄（本院卷二第103、133頁）、國立政治大學109年6月16日政資字第1090014788號函（本院卷二第165頁）、政治大學圖書館館藏查詢（本院卷三第347-359頁）、本院111年3月9日公務電話紀錄（本院卷三第361頁），原告復提不出其未曾持有該實體檔案之確切紀錄及相關事證，自難徒憑原告之片面主張，遽認原告未曾持有該實體檔案。
⑶綜上，被告依原告以107年10月5日函通報被告其所持有政治
檔案之清冊及相關事證，依法審定系爭檔案屬政治檔案，堪認就原告持有「台灣謝雪紅處分案」及「帽簷自述」檔案原件之事實，已盡相當之舉證責任，原告就其主張「台灣謝雪紅處分案」檔案原件已佚失而不存在，及其未曾持有「帽簷自述」（「帽簷述事」）檔案原件之事實，既不能舉證證明，且依本院職權調查結果，又不能排除上開檔案仍在原告持有中，僅係一時無法尋獲之可能，而原處分命原告將上開檔案移歸為國家檔案，僅係命原告應將其持有並據以通報被告之檔案，依其持有狀況移歸為國家檔案，原處分所要求之事項並非客觀上不能實現，自不屬行政程序法第111條第3款所定「內容對任何人均屬不能實現者」之情形。是原告上開主張，均不可採。
㈥綜上所述，被告作成之原處分，其認定事實及適用法律尚無
違誤。原告主張原處分違法之各種理由，皆不可採，其先位請求撤銷復查決定及原處分，備位請求被告應給付原告3,100萬元，俱無理由，均應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
中 華 民 國 111 年 4 月 14 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 4 月 14 日
書記官 李虹儒