臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1524號109年11月26日辯論終結原 告 陳志豪訴訟代理人 陳宣至律師
陳佳鴻律師被 告 內政部警政署保安警察第七總隊代 表 人 李政曉（總隊長）訴訟代理人 林宜君律師複 代理 人 徐瑞霞律師上列當事人間考績事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年7 月23日108公審決字第000224號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文復審決定及原處分均撤銷。
被告應就原告民國一百零七年年終考績，依本判決之法律見解另為適法之決定。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠被告內政部警政署（下稱警政署）保安警察第七總隊代表人
於訴訟進行中由張春波變更為李政曉，並據新任代表人李政曉具狀聲明承受訴訟（本院卷二第369頁），經核並無不合，應予准許。
㈡次按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加
他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2 項分別定有明文。本件原告陳志豪起訴時訴之聲明為：「復審決定及原處分均撤銷。原告107 年年終考績應由丙等變更為乙等，且被告應補發原告107 年考績乙等之考績獎金及年終獎金。」（本院卷一第11頁），嗣於準備程序中，就上開第二項聲明，變更為：「被告應依鈞院判決之法律見解對原告重為考績決定。」（本院卷一第400 頁），被告無異議而為本案之言詞辯論，依前揭規定，應視為同意變更，合先敘明。
二、事實概要：原告原係被告所屬第三大隊第三中隊員警，因被告民國108年3月18日保七人字第1080003246號考績（成）通知書，核布其107 年年終考績考列丙等（下稱原處分），而向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，經保訓會以108年7月23日108 公審決字第000224號復審決定書駁回其復審。原告仍不服，於同年9 月17日提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠原告因全年因公傷請假致全年無工作之事實，因而受被告考
列考績丙等，此等係屬「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分」，被告卻未事前告知原告並給予原告陳述意見之機會：考績考列丙等對於原告服公職權益顯有重大影響，然被告等機關卻未預先告知銓敘部104 年12月17日部法二字第1044051729號函（下稱銓敘部104 年12月17日函）及原告因公傷病假致全年無工作之事實，將使考績不得列為乙等以上之相關規定，亦未給予原告陳述意見及補正之機會，僅因被告之上級機關及該銓敘部違法函釋，致因公受傷請公假而有全年無工作事實之原告無從陳述意見及進行補正之行為，原告僅能任由丙等考績評定核布後，始知悉自己因公受傷治療無法工作期間須招致丙等考績之評定。更何況，原告多次發函詢問警政署、被告及銓敘部等機關，各該機關均無法明確答覆原告究竟是否符合「冒險犯難」之情況，更足以顯示本件事實是否已達「客觀上明白足以確認」，實有疑義，被告自應依法給予原告陳述意見之機會。
㈡再者，原處分及復審決定顯有諸多違法、不當之情事，且被
告及上級機關評定考績之過程中存有重大之瑕疵，原處分應予以撤銷，並另為適法之考績評定，理由如下：
⒈按公務人員年終考績，應由機關長官衡量其平時成績紀錄
及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當之考績等次。又類此考評工作，因具高度屬人性，故承認行政機關就此等事項之決定，應有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，惟於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；⑶法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。本件被告所為之考績評定固有其判斷餘地，惟細究被告於評定考績之過程中，未依法定程序作成本件考績評定，該程序、評定內容及原處分有重大違法之瑕疵，顯有判斷恣意、濫用及諸多違法不當之情事：
⑴按警察人員人事條例第32條規定：「警察人員之考績，
除依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」、第34條第2 款規定：「辦理考績程序如左：…。直轄市政府警察局警監人員之考績，由直轄市政府核定後，送內政部轉銓敘部銓敘審定；其餘人員之考績，由直轄市政府核定後，送銓敘部銓敘審定。」而警察人員之考績應如何評定，法並無明文，自應依公務人員考績法（下稱考績法）第2條、第3條第2款、第5條第1項及第6條第1項規定為之。而依考績法第14條第1項規定可知，對於警察人員之考績，應先由該警員之主管人員就考績表項目評擬，再遞送考績委員會初核，後由機關長官覆核，並經由主管機關（或授權之所屬機關）核定後，送銓敘部銓敘審定。
⑵據原告事後探知，被告所屬第三大隊第三中隊（即原告
之服務機關）曾數次評擬原告107年年終考績（第1次為74分、第2 次為70分），並依序送交大隊部、總隊部後，均被總隊部承辦人王炳富退回大隊部馬文祥轉至中隊部葉家寶。之後第三中隊長初核「70分、乙等」送交大隊部，由大隊長王智琨召開考績委員會審議並通過中隊長初核之「70分、乙等」，再送總隊部。然總隊長卻無視上述考績委員會審議通過之決議，逕自命令大隊長更改原告年終考績分數及等次為「69分、丙等」，而大隊長聽令更改後逕行送交至總隊部，亦未依法再交由考績委員會復議通過，實已違反考績法施行細則第19條第1項規定；且本件並無「不公或徇私舞弊」之情事而有考績法施行細則第22條後段之適用，是本件考績評定過程顯有重大違法之瑕疵，應予撤銷，並重為適法之考績評定。
⒉原處分及銓敘部104 年12月17日函，實有違反平等原則、比例原則及不當聯結禁止原則等情：
⑴按年終考績既係衡量該公務人員一年以來之表現予以考
核，理應以公務人員該年度有無工作實績為衡量之依據，惟於「全年度無工作實績」之客觀事實下，「因公冒險犯難致傷病請公假全年無工作事實」與「因公傷病請公假致全年無工作事實」之全年度無工作實績之客觀事實均相同，回歸至考績覈實考評精神下，自應相同處理始符合法理；而應另將有符合「因公冒險犯難」之要件者，以其「對國家、社會之貢獻顯大於其他人」而另依獎懲制度予以褒獎或升遷，如此始符合考績覈實考評之精神，而非將同屬「全年度無工作實績」客觀事實之人員，以是否符合「因公冒險犯難」或「因公傷病請公假」所致而有差別對待，銓敘部104 年12月17日函以此作為差別待遇之事由，是否具正當性而未淪為恣意，顯有疑義，其以「因公冒險犯難」作為例外考列乙等之要件，手段、目的亦非屬正當，手段、目的間不符合比例原則，更無正當合理之聯結，已違反不當連結禁止原則。
⑵又參照詹森林大法官於司法院釋字第784 號解釋所提部
分不同意見書（呂太郎大法官加入），乃以是否「可歸責於當事人之事由」作為前開規定所為之差別待遇是否具合理性之判斷標準。基此，「因公冒險犯難」或「因公傷病請公假」所致全年度無工作實績之客觀事實，前者係因公務人員奮不顧身執行任務而致生傷病，後者則係因公務人員奉命出公差任務過程中而致生傷病，二者均係屬非可歸責於公務人員之事由致生傷病而致全年度無工作實績，銓敘部104 年12月17日函卻將同屬不可歸責於公務人員之事由，於全年度考績評定上為差別對待，已淪為恣意。
⑶再者，銓敘部104 年12月17日函將有關「因公傷病請公
假」致全年度無工作實績之公務人員與其他「非因公冒險犯難或因公傷病請公假」致全年度無工作實績之公務人員同樣評為丙等，此等差別待遇是否合理、二者情況可否等同視之，洵屬可議；又依銓敘部108年2月19日部特三字第1084732977號函（下稱銓敘部108年2月19日函）以「對國家、社會之貢獻顯大於其他人」作為「因公冒險犯難致傷病請公假全年無工作事實」差別待遇之合理正當事由之標準，則銓敘部104 年12月17日函之結論即係將公務人員因公傷病請公假致全年度無工作實績對於「國家、社會之貢獻」，與其他「非因公冒險犯難或因公傷病請公假」或甚至係因「因案受免職、停職處分」致全年度無工作實績之公務人員對於「國家、社會之貢獻」為相同評價，實屬荒謬，銓敘部104 年12月17日函予以相同處理，實違反平等原則。
⒊本件原告經事後診斷，已達可得申請「中度身心障礙手冊
」之程度，客觀上，其於意外發生後1 年內根本難有至服務單位任職之可能，縱使原告勉強支撐重傷後之雙腿前往服務單位任職，亦難以期待原告得以從事正常之職務內容；況且，原告如實際上為求避免發生「全年無工作事實」（而遭考列丙等）之情況而勉力以重傷程度之雙腿至服務單位，其所得從事之職務範圍或內容必然極為有限，要求其在重傷情況下前往服務單位任職有何實質上之意義？又如原告確實在雙腿重傷下勉強前往服務單位任職，於工作期間發生無法勝任工作或其他意外，導致原告之傷勢更為嚴重甚至損及服務機關利益之情事，此等結果是否係被告或銓敘部所願見到或承擔？再者，原告自接受任職機關命令奉派外出公差、發生遭撞擊車禍意外到重傷在醫院手術、休養、復健因而全年無工作事實之過程，均非原告本人所得控制或根本非其自由意志下所作之選擇，然被告及銓敘部104年12月17日函卻將此等不可歸責（甚至整個過程均非原告得基於自由意志選擇）所生之不利益結果（即考績考列丙等），全然由原告一人承擔，只因被告及銓敘部認為原告非「因公冒險犯難」而有考列丙等之必要？此等評價對於原告是否公平、合理？再進一步設想，若原告奉派外出公差命令當日，自行請假規避該公務出差，即不致有後續之情事，更無本件考列丙等之爭議，然原告遵命行事，卻要承受此等不利益，此令原告情何以堪？更何況，原告當時奉派出差之路程，係行經臺北市○○區○○○道，該路段係屬高意外事故發生之路段，自101年至105年間所發生之事故共733 件，約不到3天就有1件，則原告奉派出差而須行經該路段，已係明知其執行存有高度之傷亡危險性，且依當時之時空環境，無從預先排除，而原告仍遵命奮不顧身執行職務，自當符合冒險犯難之定義，故復審決定書及原處分將原告考列丙等，實已不符法令之規定，而有撤銷重為處分之必要。
㈢銓敘部109年6 月18日部法二字第10949464922號函（下稱銓敘部109年6月18日函）有違法律保留原則：
⒈按年終考績丙等之決定，實質上具有懲戒效果，侵害並不
謂不重大。蓋現行法下，考績丙等係直接將「宜考列丙等條件一覽表」等不名譽之標籤標示於公務員身上，且公務員於次一年度均背負著「丙等」之不名譽工作，實已傷害其名譽權，丙等考績連帶亦將影響該公務員次年與未來之薪資結構，此等累計結果，對其財產權不可謂無侵害；況且公務員若無過咎，即不應受懲處而使其晉陞之權受到阻礙。是對於公務人員考績考列丙等或不予考列等事宜，應屬對公務人員身分及財產有重大之影響，其法律保留之密度應較大，惟銓敘部109年6月18日函、104 年12月17日函均屬行政函釋而非法律位階之行政命令，被告或銓敘部卻逕自據以作為本件考列原告丙等或不辦理年終（另予）考績之依據，均已違反法律保留原則及司法院釋字第443 號解釋意旨甚明。
⒉況且，銓敘部109年6月18日函與該部108年8月7日部特三
字第1084839249號書函（下稱銓敘部108年8月7日函）相互嚴重矛盾，一方面銓敘部於108年面對原告個案情況時，表明在考績法修正草案尚未經立法通過前，無法逕予不辦理該等人員考績，受考人亦無從選擇不辦理考績，時隔不到1 年，在考績法修正草案仍尚未通過下，卻逕以函釋變更為「不辦理年終（另予）考績」，此突顯銓敘部面對此等涉及公務人員權益之重大事項，並無確切之法律依據可據以為適法之處分，而涉及原告重大權益之107 年度考績僅得任憑銓敘部及被告之意思而決定是否考列丙等或是不辦理年終（另予）考績，此對原告之公平性何在？㈣聲明：
⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依本院判決之法律見解對原告重為考績決定。
四、被告答辯及聲明：㈠被告辦理本件考績作業合乎程序，並無恣意濫用或其他違法情事：
⒈按警察人員人事條例第32條規定：「警察人員之考績，除
依本條例規定者外，適用公務人員考績法之規定。」該條例第5 章考核與考績規定中，除考績核定機關外，對於警察人員年終考績應如何評定並無規定，自應適用考績法第14條第1 項、考績法施行細則第18條等規定。又依內政部警政署保安警察第七總隊辦事細則（下稱被告辦事細則）第1條、第4條規定，被告所屬第三大隊為被告之內部單位；而銓敘部108年7月10日部銓一字第1084833234號函釋指明考績法第14條所稱之主管人員，係指機關內一級單位主管，保訓會前於再申訴決定即認為保四總隊第一大隊大隊長為一級單位主管，本件原告編制於被告第三大隊第三中隊，其考績評核單位主管即為第三大隊大隊長，原告107年年終考績由第三大隊長以其平時考核為依據，按考績表所列差假及獎懲紀錄，綜合其工作、操行、學識、才能各項予以評擬後，遞送被告考績委員會初核、機關長官覆核，並經被告核定、銓敘部審定，核被告辦理考績作業程序，與上開規定相合，於法並無違誤，亦無原告所稱其考績有經反覆退回之情事。
⒉次按警察人員人事條例第28條第2 項規定：「警察人員平
時考核之功過，依公務人員考績法第十二條規定抵銷後，尚有記一大功二次人員，考績不得列乙等以下；…。」所稱抵銷後尚有記一大功，參照銓敘部85年11月13日85台審三字第1360501 號書函意旨，係指一次記大功，不包括嘉獎、記功、申誡、記過之相抵累積。查原告於107 年考績年度內，並無記一大功二次，考績不得考列乙等以下之情形。次按公務人員年終考績，係以受考人當年度之平時考核為依據，就其工作、操行、學識、才能等項目綜合考量，非僅就單一項目予以評擬。類此考評工作，富高度屬人性，除對事實認定有錯誤、未遵守一般公認之價值判斷標準、有與事件無關之考慮牽涉在內或有違反平等原則等情事外，機關長官對部屬考評之判斷，應予尊重。本件被告所屬第三大隊長衡量原告107 年全年任職期間之表現，綜合考量其平時成績考核紀錄及具體優劣事蹟，原告因公傷假致全年無實際工作事實及績效，並依銓敘部104 年12月17日函要旨，據以評擬原告考績等第丙等，遞送考績委員會初核、機關長官覆核均予維持，經核均無違法之處。
⒊再者，關於原告因公傷假致全年無實際工作事實及績效而
考列丙等乙情，於原告陳情後，被告以108年1月15日保七人字第1080000836號函陳報警政署，該署以同月19日警署人字第1080047121號函報銓敘部，經銓敘部108年2月19日函復警政署在案，依該函說明，可知關於公務人員因公傷病請公假無工作實績之考績審核，已有合理公允之例外審查依據。目前實務上，警察人員考績從寬辦理之案例，僅有103年7月高雄氣爆案中，確實係冒險執行職務之巡佐及警員二人，其二人對國家、社會之貢獻顯大於其他人，故例外同意二人得考列乙等等次。然本件原告並無與上開因公冒險犯難同等之情形，且原告亦確實無工作實績，被告本應依法覈實考評，若得由被告任意予以考績乙等，反係被告濫權違反比例及平等原則。
⒋又原告主張被告未曾告知銓敘部函釋內容，故不知因公傷
病請公假而當年度無工作實績有考列丙等可能之事由，已違反法律保留原則及授權明確性等語。然公務人員考績係以平時考核為依據，公務人員平時執勤工作狀況為其自己所得掌握及瞭解，且考績法第20條規定，辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，各機關按考績表所列差假及獎懲紀錄，綜合受考人員工作、操行、學識、才能及貢獻而予以評擬，過程均嚴密進行，而非個別授受、指導及考評，故原告之主張顯然對行政法規有所誤會。
⒌再者，原告因傷未復原，需專人照顧，且確實無法執勤職
務，故考績人員審酌原告受傷請公假與因病請延長病假之性質，與因冒險犯難致因公傷病請公假全年無工作事實者迴然不同，而依法覈實考評，若任何單純公傷病假而無工作實績之人員，得任意請求考績考列乙等，無非係要求考績人員違背公務人員考績分等之制度及考績法第2 條覈實考評之宗旨。復按最高行政法院102年度判字第491號判決關於判斷餘地論述之意旨，本件被告對原告所為之考核，並無恣意濫用及違法而得由法院撤銷或變更之情事，故原告之請求，顯依法無據。
㈡又原告向銓敘部陳情109年6月18日函違反考績法一節，經銓
敘部109 年8月5日部特三字第1094957290號函覆略以：考量考績法修法時程甚難掌握，且經查詢各類人事法規，整體而言，「不辦理考績」較「考列丙等」有利，乃類推適用公務人員因個人因素留職停薪不在職情形，不辦理年終（另予）考績函，以解決長久以來考核期間全無工作事實人員仍應辦理考績惟原則僅得考列丙等之問題等語，可知被告辦理原告考績僅得考列丙等，並無違誤。且依該函所示，原告業已發文不同意其107 年度不辦理年終考績，銓敘部亦表示願尊重本院判決，並釋示機關辦理年終考績，於考績法制上尚無須先行文當事人告知相關函釋，此乃基於考績未公布前之公平性考量等語。可見，銓敘部109年6月18日函並不影響被告對原告所為107年度年終考核，原處分於法並無違誤。
㈢聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原處分及
其復審決定附卷可考（本院卷一第71頁、第107頁至第112頁），此部分之事實，可以認定。
㈡本件考績辦理程序（評擬、初核、覆核、核定、審定），於法並無不合：
⒈按「警察人員之考績，除依本條例規定者外，適用公務人
員考績法之規定。」「辦理考績程序如左：內政部警政署與所屬警察機關、學校、各縣（市）警察局及警察大學警察人員之考績，由內政部或授權之警察機關、學校核定後，送銓敘部銓敘審定。」「本署之次級機關及其業務如下：…。各保安警察總隊：執行保安、警備、警戒、警衛、治安及安全維護事項。」警察人員人事條例第32條、第34條第1款及內政部警政署組織法第6條第1項第5款分別定有明文。次按「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關或授權之所屬機關核定，送銓敘部銓敘審定。」「各機關應設考績委員會，其組織規程，由考試院定之。」「各機關辦理公務人員考績，應由人事主管人員查明受考人數，並分別填具考績表有關項目，送經單位主管，檢同受考人全年平時成績考核紀錄，依規定加註意見後，予以逐級評分簽章，彙送考績委員會初核。」亦分別為考績法第14條第1 項前段、第15條及考績法施行細則第18條所明定。再按被告辦事細則第1條、第4條第10款明訂：「內政部警政署保安警察第七總隊（以下簡稱本總隊）為處理內部單位之分工職掌，特訂定本細則。」「本總隊設下列科、中心、室及大隊：…。第三大隊，分三中隊辦事。」是被告所屬各大隊為被告之內部單位，並非機關，並無就所屬公務員為考績初核、覆核之權限，而係由被告組成考績委員會初核、機關首長即總隊長覆核；至考績法第14條第1 項所定考績評擬之主管人員，乃係指機關內一級單位主管（銓敘部108年7月10日部銓一字第1084833234號函參照，本院卷二第433 頁），本件原告所屬之第三大隊為被告之內部一級單位，其考績之評擬權限自係由該大隊主管即大隊長為之。
⒉經查，原告107 年年終考績迭經被告所屬第三大隊大隊長
評擬後，陳由被告於108年1月14日召開考績委員會完成初核、機關首長即總隊長覆核（評擬、初核、覆核均為69分）後，由被告以108 年3月4日保七人字第1080001905號函核定，並經銓敘部108年3月11日部特三字第1084734786號函審定等情，有被告108年度第1次考績委員會會議紀錄、原告之公務人員考績表附卷可查（本院卷一第463 頁至第
467 頁），核其辦理考績程序，合於前揭法定程序，於法並無違誤。至原告雖主張其所服務之第三中隊曾數次評擬原告107 年年終考績（第1次為74分、第2次為70分），並依序送交大隊部、總隊部後，均被總隊部退回大隊部轉至中隊部。之後第三中隊長初核「70分、乙等」送交大隊部，由大隊長召開考績委員會審議並通過中隊長初核之「70分、乙等」，再送總隊部。然總隊長卻逕自命令大隊長更改為「69分、丙等」，而大隊長聽令更改後逕行送交至總隊部，未依法再交由考績委員會復議通過（考績法施行細則第19條第1 項）一節，經本院函詢第三大隊究明上情，該大隊函覆略以：「本大隊為辦理107 年度之考績工作，依往例亦召開討論會議，就所屬人員之具體工作表現、獎懲、出勤情形等事項提供評分建議供大隊長審酌，該討論會議並非依據考績法、考績委員會組織規程所設置，僅係內部討論供大隊長參考之用，本大隊考績表項目之評擬仍屬大隊長之權責，非合議程序，過程中所討論內容僅屬幕僚建議之性質，並不具有法律上效力；…，大隊長綜合考量後之評擬分數為『69分、丙等』，於法並無不合」、「本大隊第三中隊於本大隊辦理考績業務討論過程，曾討論警員陳志豪『70分、乙等』之可能性，惟經本大隊承辦人多次致電保七總隊人事室暨銓敘部法規司洽詢相關法令規定，…，認警員陳志豪107 年年終考績辦理情形，符合考績法及銓敘部104 年12月17日部法二字第1044051729號函釋…，故大隊長依據考績法及銓敘部函規定評擬分數為『69分、丙等』」等語，此有該大隊109 年3月4日保七三大人字第1090001194號函（本院卷一第511頁至第513頁）、109年3月16日保七三大人字第1090001430號函（本院卷一第553、554頁）附卷可佐，並無從證實原告所指上情；且原告所稱辦理考績過程，包括由第三中隊評擬、初核、第三大隊召開考績委員會等，均核與前述法定程序不合，自亦無違反考績法施行細則第19條第1項之問題，是原告上開主張，自無可採。
㈢原處分作成時以原告全年無工作實績而核予丙等考績，並無違法：
⒈按「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作
準確客觀之考核。」（第2 條）、「公務人員考績區分如左：年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年一至十二月任職期間之成績。」（第3 條）、「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」（第5條）、「（第1項）年終考績以一百分為滿分，分甲、乙、丙、丁四等，各等分數如左：甲等：八十分以上。乙等：七十分以上，不滿八十分。丙等：六十分以上，不滿七十分。丁等：不滿六十分。（第2 項）考列甲等之條件，應於施行細則中明定之。（第3 項）除本法另有規定者外，受考人在考績年度內，非有左列情形之一者，不得考列丁等：挑撥離間或誣控濫告，情節重大，經疏導無效，有確實證據者。不聽指揮，破壞紀律，情節重大，經疏導無效，有確實證據者。怠忽職守，稽延公務，造成重大不良後果，有確實證據者。品行不端，或違反有關法令禁止事項，嚴重損害公務人員聲譽，有確實證據者。」（第6 條）、「各機關辦理公務人員平時考核及專案考績，分別依左列規定：平時考核：獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。於年終考績時，併計成績增減總分。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達二大過者，年終考績應列丁等。」（第12條）、「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。平時考核之功過，除依前條規定抵銷或免職者外，曾記二大功人員，考績不得列乙等以下；曾記一大功人員，考績不得列丙等以下；曾記一大過人員，考績不得列乙等以上。」（第13條），考績法第2條、第3條第1款、第5條第1項、第6條、第12條第1項第1款及第13條分別定有明文。又「公務人員在考績年度內，有下列情事之一，不得考列甲等：曾受刑事或懲戒處分者。參加公務人員相關考試或升官等訓練之測驗，經扣考處分者。平時考核獎懲抵銷後，累積達記過以上處分者。曠職一日或累積達二日者。事、病假合計超過十四日者。辦理為民服務業務，態度惡劣，影響政府聲譽，有具體事實者。」「受考人所具條件，不屬第四條及本法第六條所列舉甲等或丁等條件者，由機關長官衡量其平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次。」亦分別為考績法施行細則第4條第3項、第6條第1項所明訂。是辦理公務人員年終考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，就受考人當年1 至12月任職期間之工作、操行、學識、才能等表現，為準確客觀之考核，除法規所明文應予或不得考列之等次外，機關長官應衡量受考人平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次。
⒉次按主管長官基於職務關係緊密性，而得以全般且深度觀
察受考人工作、操行、學識及才能等表現，是各機關辦理公務人員考績所為之考評，本質上具有高度之屬人性，行政機關就此事項自有判斷餘地，行政法院對其判斷原則上採取較低密度的審查，僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事，如作成判斷的行政機關，其組織是否合法且有判斷的權限；行政機關的判斷，是否出於錯誤的事實認定或不完全的資訊；法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；對法律概念的解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存的上位規範；行政機關的判斷，是否有違一般公認的價值判斷標準，或出於與事物無關的考量，或違反相關法治國家應遵守的原理原則等情形，才予以撤銷或變更。
⒊本件被告乃因原告於106 年任職被告所屬第四大隊常訓途
中發生交通事故，因傷調養需要，而於106年7月19日起至
107 年12月31日止，申請公假在家調養，其全年度無工作之事實（參見前揭考績表「備註及重大優劣事實」欄所載，本院卷一第467頁），參酌銓敘部104年12月17日函文意旨，而核予原告107 年年終考績丙等之等次。原告雖主張原處分及銓敘部104 年12月17日函，實有違反平等原則、比例原則及不當聯結禁止原則等語，然查：
⑴銓敘部104 年12月17日函乃重申該部95年2月3日部法二
字第0952594780號函、102年11月25日部法二字第1023783263號函及102年1月3日部法二字第1023681986號函、
103 年10月24日部法二字第1033882998號函等函文意旨，釋明各機關辦理年度考績時，於受考人符合考績法第6條、第12條、第13條及其施行細則第4條所定條件者，其考績等次依相關規定辦理；於考績年度內全無工作事實，或請延長病假超過6 個月人員，除其符合考績法第13條所定要件，其考績等次依該條規定辦理，或其因公傷病請公假全年無工作事實係因冒險犯難所致，得由權責機關斟酌其傷病事由予以考評者外，考績尚無從考列乙等以上等次，並本於綜覈名實、信賞必罰之立法意旨，衡量受考人全年工作績效表現、平時成績紀錄及獎懲情形，覈實評定適當之考績等次等語（本院卷一第315頁至第317 頁）。就「因公傷病請公假全年無工作事實」者，因前述法規並無明文應予或不得考列之等次，自應由機關長官衡量受考人之平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次⑵按公務員經國家任用後，即與國家發生公法上職務關係
，公務員服勤務為此職務關係之核心內容。次按考績法施行細則第3條第1項明訂：「公務人員年終考績，綜合其工作、操行、學識、才能四項予以評分。其中工作占考績分數百分之六十五；操行占考績分數百分之十五；學識及才能各占考績分數百分之十。」該項規定於104年12月30日修正前，關於各考核項目之占比原為：「工作占考績分數百分之五十；操行占考績分數百分之二十；學識及才能各占考績分數百分之十五。」考諸其修訂理由略以：「㈠考試院本於憲定職掌，推動公務人員考績法制改革，未來本法完成修正，受考人考核項目將由現行工作、操行、學識、才能四項，修正為以工作績效及工作態度為主，是對照現行及擬修正之考核項目及內涵，且為落實考績覈實考評之意旨，現行四項考核項目占比確實應予修正。㈡依考試院政策方向，未來受考人考核項目係以工作績效占考績分數百分之七十、工作態度占考績分數百分之三十予以規劃，而工作績效內涵實係含括受考人之實際工作表現及成就其績效表現所具備之學識、才能等基本能力在內，故在現行考核項目維持不變之前提下，為達成落實受考人績效考核之目標，應適度調整現行工作、學識及才能三項考核項目占比。另未來受考人考核項目所稱之『工作態度』係屬執行職務或完成任務之態度，即現行公務人員考績表中所定『工作』項下之主動（能否不待督促自動自發積極辦理）、負責（能否任勞任怨勇於負責）、勤勉（能否認真勤慎熱誠任事不遲到早退）等內涵，亦包括受考人對其公務人員身分所應恪遵之廉能官箴，此係公務人員所應自持之核心價值之一，是『工作態度』範圍實係大於現行『操行』概念，故雖酌降操行項目之占比，實係更加著重考核受考人整體工作態度之表現。」等語，由上開修訂理由可知，於考試院完成考績法制改革前，主管機關在不違反考績法第5條第1項所定考評項目（即工作、操行、學識、才能）之前提下，適度調整各考評項目之占比，將「工作」項目之占比由50％調高至65％，以落實工作（績效）導向的考績制度；銓敘部104 年12月17日函之發布，雖在前開考績法施行細則第3條第1項修訂之後，惟該項規定於修訂前、後，工作一項之占比均在50％以上，仍足以表彰工作一項實為考績評定之核心項目，是銓敘部104 年12月17日函文以工作表現為基礎，建議全年無工作事實者之考績等次，以供各機關辦理公務人員年終考績之參考，核其內容尚與立法意旨相合，亦具有其正當性。原告主張銓敘部104 年12月17日函以是否符合「因公冒險犯難」為差別待遇之事由，違反不當連結禁止原則等語，自不足採。
⑶又原告雖主張「因公冒險犯難致傷病請公假全年無工作
事實」與「因公傷病請公假致全年無工作事實」之全年度無工作實績之客觀事實均相同，銓敘部104 年12月17日函以是否符合「因公冒險犯難」為差別待遇之事由，違反比例原則、平等原則等語。惟參諸前述考績法施行細則第3條第1項修訂理由，「因公冒險犯難致傷病」本即可彰顯受考人對於「工作」之「負責（能否任勞任怨勇於負責）」態度（參見公務人員考績表，本院卷一第
467 頁），單純「因公傷病」者本非得以相提並論；且如前所述，銓敘部104 年12月17日函文以工作表現為基礎所為之釋示，本即合於考績制度之本旨，縱認原告所主張符合「因公冒險犯難」之要件者，應以其「對國家、社會之貢獻顯大於其他人」而另依獎懲制度予以褒獎或升遷，方符考績覈實考評之精神等語可採，亦是銓敘部104 年12月17日函關於「因公冒險犯難致傷病請公假全年無工作事實」者不在「考績不得考列乙等以上等次」之部分，是否有原告所指違反平等原則、比例原則、不當聯結禁止原則等違法之問題，不得據此反指該函就「因公傷病請公假致全年無工作事實」者之考績不得考列乙等以上等次部分，即有違反比例原則或平等原則，是原告上開主張，亦有誤會。
⑷至原告主張「因公冒險犯難」或「因公傷病請公假」所
致全年度無工作實績之客觀事實，均係屬非可歸責於公務人員之事由，銓敘部104 年12月17日函卻將兩者為差別待遇，已淪為恣意一節，並舉詹森林大法官於司法院釋字第784 號解釋所提部分不同意見書（呂太郎大法官加入）為佐。然該部分不同意見書乃係就學生因病假而補考，其成績之計算以7 折計算，是否構成恣意之差別待遇而發，與本件事涉公務人員（員警）考績，其事實或相關應適用之法規，均有不同，原告予以比附援引，是否適當，已非無疑；且年終考績乃係機關長官就受考人當年1 至12月任職期間之工作、操行、學識、才能等表現所為之考核，其考核事項（工作、操行、學識、才能）本不必然以受考人具有可歸責事由為憑（例如事、病假合計超過14日者，並不必然可歸責於受考人，惟無論是否可歸責，受考人具有上開事由者，考績法施行細則第5 條第3項第5款規定，即不得考列為甲等），毋寧是以受考人全年之綜合表現為斷。原告另以銓敘部104年12月17日函將公務人員因公傷病請公假致全年度無工作實績對於「國家、社會之貢獻」，與其他「非因公冒險犯難或因公傷病請公假」或甚至係因「因案受免職、停職處分」致全年度無工作實績之公務人員對於「國家、社會之貢獻」為相同評價，實屬荒謬等語，為其論據。惟年終考績既應分就工作、操行、學識、才能等面向予以考核，則列為相同等次之各項事由，其側重之項目重點原即不同（例如前揭考績法施行細則第5條第3項所訂「不得考列甲等」之事由中，「曾受刑事或懲戒處分者」應可歸類為「操行」，「事、病假合計超過十四日者」，則應列為「工作」項目），是原告逕以上情遽謂銓敘部104年12月17日函違反平等原則，尚非可採。
⑸另原告固主張其奉派出差之路程，係屬於高意外事故發
生之路段，原告仍遵命奮不顧身執行職務，自當符合冒險犯難之定義等語，惟交通意外事故，屬於日常生活之一般性風險，即便係屬於易肇事路段，如基於往來通行之必要而行經該處，亦得藉由謹慎駕駛而予以預防或排除，此與冒險犯難所指之風險，通常係難以預知或無從預先排除者，本質上有相當大之差異，是原告奉派出差行駛於高意外事故路段，當非所謂冒險犯難可比，是原告前開主張，亦無足採。又原告主張其於意外發生後1年內根本難有至服務單位任職之可能，縱使原告勉強支撐重傷後之雙腿前往服務單位任職，亦難以期待原告得以從事正常之職務內容，要求其在重傷情況下前往服務單位任職，也無實質上之意義等語，惟年終考績僅係就機關長官對受考人當年1 至12月任職期間之工作、操行、學識、才能等表現所為之綜合考核，並無要求受考人應無視其身心調養狀況而勉強到職之意，是原告此部分之主張，亦無可採。
㈣原告主張原處分作成前未給予陳述意見之機會，亦非可採：
按公務員年終考績考列丙等之法律效果，除最近1 年不得辦理陞任外（公務人員陞遷法第12條第1項第5款參照），未來
3 年亦不得參加委任升薦任或薦任升簡任之升官等訓練（公務人員任用法第17條參照），於晉敘陞遷等服公職之權利影響重大，不僅得對之提起司法救濟（最高行政法院104年8月份第2 次庭長法官聯席會議㈡決議意旨），且亦應受正當行政程序之保障，而適用行政程序法相關規定。是機關對公務人員所為之人事行政行為，於作成丙等考績處分前，依行政程序法第102 條前段規定，原則上應給予該處分相對人陳述意見之機會（最高行政法院98年度判字第1350號判決、107年度判字第118 號判決意旨，均同此見解）。然行政程序法第103條第5款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰…。行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」又依考績法第15條授權訂定之考績委員會組織規程，其第4條第3項亦規定：「考績委員會初核或核議前條案件有疑義時，得調閱有關資料，必要時並得通知受考人、有關人員或其單位主管到會備詢，詢畢退席。」經查，原告於106 年任職被告所屬第四大隊常訓途中發生交通事故，因傷調養需要，而於106年7 月19日起至107年12月31日止，申請公假在家調養，其全年度無工作事實等情，乃係原告自始未曾爭執之事實，是原處分所根據之上開事實，客觀上明白足以確認，亦無前揭考績委員會組織規程第4 條所載考績委員會對考核案件有疑義，而有通知受考人到會備詢之必要之情形，則被告於作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會，尚難指為違法。至原告另以被告卻未預先告知銓敘部104 年12月17日函及原告因公傷病假致全年無工作之事實，將使考績不得列為乙等以上之相關規定，原告僅能任由丙等考績評定核布後，始知悉自己因公受傷治療無法工作期間須招致丙等考績之評定一節，姑不論並無相關法規規定機關於此情形有告知原告相關法規或函釋之義務，即使未告知，亦不影響原處分之效力，且原告身負重傷，足以預見其短期間內無法返回工作崗位，若原告確實著意於年終考績是否受此影響，亦可隨時洽詢機關內之人事單位或主管機關，是原告上開主張，並不足以為其有利之認定。
㈤為原處分判斷基礎之銓敘部相關函釋見解業經變更，原處分即無可維持而應予撤銷，並應由被告另為適法之考績處分：
⒈按考績等次足以影響公務人員晉敘陞遷等服公職之權利，
已如前述（除前述丙等考績外，於考績乙等之情形，亦影響公務人員官等晉升等權利【參見考績法第7條第1項、第11條，公務人員任用法第17條】），機關就受考人所為不利之考績等次，已非顯然輕微之干預，參諸司法院釋字第
785 號解釋意旨，受考人自得自得循行政爭訟程序予以救濟（109年度高等行政法院法律座談會提案第7號研討結論，亦同此見解）。
⒉次按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地
方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此規定之「申請」係因人民是否行使其公法上請求權為其自由，主管機關自不得在其申請前為給付。惟在主管機關依法應依職權為行政處分之情形，既不以人民申請作為主管機關始得為行政處分之要件，在主管機關不為處分時，人民自得循序提起課予義務訴訟，而不以先向主管機關申請為必要（最高行政法院109年度大字第1號裁定意旨參照）。依考績法第4條第1項前段規定：「公務人員任現職，經銓敘審定合格實授至年終滿一年者，予以年終考績；…。」是機關不待公務人員之申請，即應依職權就符合予以年終考績要件之公務人員，就其當年1 至12月任職期間之工作、操行、學識、才能等表現，予以年終考績，惟公務人員之考績，既應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核（考績法第2 條），除法規所明文應予或不得考列之等次外，機關應衡量受考人平時成績紀錄及獎懲，或就其具體事蹟，評定適當考績等次，是應認受考人享有請求機關作成無瑕疵判斷或評定適當考績等次之請求權，於公務人員認為機關作成考績處分違法而侵害其服公職權利時，即得循序提起課予義務訴訟，不以先向機關申請作成考績處分為必要。
⒊又按課予義務訴訟之裁判基準時點，應依行政實體法決定
；行政實體法未設明文規定者，原則上以行政法院裁判時（關於個案事實基礎，應以行政法院事實審言詞辯論終結時；個案法律基礎，應以行政法院法律審裁判時）為裁判基準時點。經查，銓敘部於109年6月18日以部法二字第10949464921 號令示前揭95年2月3日部法二字第0952594780號函、102年11月25日部法二字第1023783263號函、103年10月24日部法二字第1033882998號函及104 年12月17日函等函釋見解（按：上開函釋見解為原處分用法之基礎），與該令意旨未合部分，自即日起停止適用，並釋示：「考核期間全無工作事實人員，除符合後述㈡所定情形依其方式辦理外，類推適用公務人員因個人因素留職停薪（按：非屬依公務人員留職停薪辦法第4 條第4款至第6款規定辦理留職停薪）不在職情形，不辦理年終（另予）考績。」「各機關刻正辦理中之考核期間全無工作事實及因病請延長病假超過6 個月人員考績案件，請依前開規定辦理。」等語（本院卷二第377、378頁，下稱銓敘部109年6月18日令釋）。本件原處分因仍在行政爭訟中而不具有形式存續力，參諸司法院釋字第287 號解釋意旨略以：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」本件原告之107 年年終考績等次屬於未確定之行政處分，自有前揭銓敘部109年6月18日令釋之適用，而得由被告據以辦理。原處分未及審酌上開令釋，於法自有未合而應予以撤銷。又年終考績評定事涉機關對於受考人之工作、操行、學識、才能等表現的綜合評價，被告是否因原告於
107 年全年無工作事實而不予考績，或另為考績評定，應由機關本於職權為適法之裁量或判斷，爰命被告應遵照本判決之法律見解，對於原告作成適法之決定。原告雖主張銓敘部109年6月18日令釋違反法律保留原則等語，惟被告是否作成不予考績之決定，仍待被告本於職權依法而為，倘被告為不予考績之決定而原告仍有不服，乃屬另一爭執，與本件裁判結果無涉，是原告上開主張，自有誤會。
㈥綜上所述，依原處分於作成之事實或法律狀態，於法固屬有
據，惟其判斷基礎之銓敘部相關函釋見解，業於本院言詞辯論終結前變更，原處分未及審酌，復審決定亦未及糾正，於法均屬未洽，原告訴請撤銷原處分及復審決定，並命被告應依本判決之法律見解另為決定，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第200條第4款，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 17 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 李 明 益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 17 日
書記官 劉 育 伶