臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1534號109年3月12日辯論終結原 告 朱榮忠被 告 連江縣地政局代 表 人 曹爾元（局長）訴訟代理人 韋彰武上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
（一）原告前於民國96年10月22日向被告（106 年1 月1 日改制更名，前為連江縣地政事務所）主張時效取得連江縣○○鄉○○段○○○ ○號土地（下稱111 地號土地），申請土地所有權總登記。被告收件審查後，以106 年7 月19日地籍字第1060002998號公告周知並徵詢異議（下稱106 年7 月19日公告），經訴外人財政部國有財產署北區分署（下稱北區分署）提出異議。被告乃移送連江縣不動產糾紛調解委員會（下稱不動產調委會）調處，調處結果准允原告登記，惟北區分署不服調處結果，向福建連江地方法院（下稱連江地院）提起民事訴訟。因案涉私權爭執，被告乃依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法（下稱不動產調處辦法）第20條第3 項暨土地登記規則第57條第1 項第3 款規定，以107 年5 月22日連地登駁字第000927號土地登記案件駁回通知書，駁回原告之登記申請。
原告不服，提起訴願，經連江縣政府決定駁回，遂提起行政訴訟，經本院107 年度訴字第1489號判決駁回，因原告未提起上訴而告確定在案。
（二）原告復於101 年2 月15日就連江縣○○鄉○○段899-8 地號【下稱899-8 地號土地，嗣分割出同段899-10地號、899-11地號土地（以下分別簡稱899-10、899-11地號土地）】、342-1 地號【下稱342-1 地號土地，嗣分割出同段342-21地號土地（下稱342-21地號土地）】未登記土地向被告申請總登記案，經被告就899-8 地號土地分割出之899-10地號、899-11地號土地以106 年8 月21日地籍字第1060003586號公告（下稱106 年8 月21日公告）周知徵詢異議，並就342-1 地號土地分割出之342-21地號土地以106 年
8 月22日地籍字第1060003643號公告（下稱106 年8 月22日公告，並與106 年7 月19日公告、106 年8 月21日公告合稱系爭公告）周知徵詢異議，經北區分署提出異議。被告乃移送不動產調委會調處，調處結果准允原告登記，惟北區分署不服調處結果，向連江地院提起民事訴訟。因案涉私權爭執，被告乃依不動產調處辦法第20條第3 項暨土地登記規則第57條第1 項第3 款規定，認其所申請之899-
10、899-11地號土地及342-21地號土地，依法不應登記，乃分別以107 年5 月23日連地登駁字第000942號（下稱原處分一）、107 年5 月29日連地登駁字第000992號（下稱原處分二）通知書駁回原告之登記申請。原告不服，提起訴願，經連江縣政府決定駁回後，原告仍未甘服，遂提起行政訴訟，分別經本院107 年度訴字第1691號、107 年度訴字第1695號判決駁回，因原告均未上訴而告確定在案。
嗣原告認系爭公告及原處分一、二有無效之原因，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
１、原告於96年10月22日及101 年2 月15日向被告申請111 地號、342-1 地號及899-8 地號土地總登記案，經被告分別以：⑴106 年7 月19日公告111 地號、面積8.74平方公尺之土地為原告所有；⑵106 年8 月21日公告899-10地號、面積77.36 平方公尺及899-11地號、面積53.35 平方公尺之土地2 筆為原告所有，並於備註欄註記：「本案申請人主張援用舊調查成果，原指界面積2210.29 平方公尺；經查與他人指界範圍尚有重疊糾紛，爰就測量確認已無界址糾紛部分（合計130.71平方公尺）予以公告徵詢異議。」⑶106 年8 月22日公告342-21地號、面積2712.39 平方公尺之土地為原告所有，並於備註欄註記：「本案申請人主張援用舊調查成果，原指界面積2850.01 平方公尺；經查與他人指界範圍尚有重疊糾紛，爰就測量確認已無界址糾紛部分（合計2712.39 平方公尺）予以公告徵詢異議。」又原告就申請899-8 地號及342-1 地號土地總登記部分，分別經被告以原處分一及原處分二駁回之。
２、系爭公告之公告期間皆為60日，違反土地登記規則第72條規定應公告15日之規定，應足認定有重大瑕疵，是系爭公告應屬無效。又被告106 年8 月21日公告及106 年8 月22日公告備註欄之註記，事先皆未通知原告會同辦理地籍調查，所產生之糾紛亦未踐行土地法第59條第2 項規定之調處程序，且複丈後之「複丈結果」復未通知原告，有違反地籍測量實施規則第82條及第83條第4 項規定之情事。況且，上開土地縱與第三人有測量重疊之糾紛，被告亦應將收件在前之土地公告徵詢異議，但被告卻逕將重疊部分逕予駁回，違反正當法定程序，是被告所為不利原告之原處分一、二，亦應認定有重大明顯之瑕疵，應屬無效。再者，原告就899-8 地號土地及342-1 地號土地之申請，倘有申請面積錯誤之情事，被告應依據土地登記規則第56條規定，通知原告補正後，方可駁回申請，但被告並未踐行補正程序，且未給予原告陳述意見之機會，有違正當法定程序。而被告所援引之「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」（下稱系爭要點）並無法律授權，亦無報請中央地政主管機關核准或備查，則被告以之作為審查總登記案件之依據，實有逾越權限濫用權力之違失。此外，被告雖成立馬祖地區土地總登記審查小組（下稱系爭審查小組）審查土地總登記案件，惟該審查小組只有地籍科長、測量科長及秘書3 人，並未聘請地政、營建、法律等專家，且審查小組成員與被告機關本身職權完全重疊，難期客觀公正，不符法律授權之目的與範圍，是其等所為之決定，自屬無效。
（二）聲明：確認系爭公告及原處分一、二無效。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：系爭公告並非行政處分，且本件既與本院107 年度訴字第1691號、第1695號行政訴訟事件之標的、請求事項相同，自然符合「一事不再理」原則，則本院應無受理之必要。又原告自90年起即對其個人登記申請案，多次不服被告駁回其登記申請之行政處分，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回在案。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：系爭公告及原處分一、二是否有無效之情事？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，有本院前案查詢表（本院卷第8 頁）、被告106 年7 月19日公告暨附件公告土地清冊（本院卷第21至22頁）、106 年8 月22日公告暨附件公告土地清冊（本院卷第23至24頁）、106 年8 月21日公告暨附件公告土地清冊（本院卷第25至26頁）、原處分一、二（本院卷第27至28頁）、本院107 年度訴字第1489號、第1691號、第1695號行政訴訟判決（本院卷第41至54頁、第55至71頁、第73至89頁）在卷可稽，且為被告所不爭執，自堪信為真實。
（二）按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」又所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。易言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被廢棄前依然有效，僅係得撤銷而已，尚不得訴請確認為無效之行政處分（最高行政法院106 年度判字第47號、109 年度判字第60號判決參照）。
（三）本件原告雖主張系爭公告之公告期間長達60日，違反土地登記規則第72條規定應公告15日之規定。又被告106 年8月21日公告、106 年8 月22日公告關於備註欄之註記，及未予原告補正之機會，即逕予駁回之處分，均有違正當法定程序。再者，被告所援引之系爭要點並無法律授權，亦未報請中央地政主管機關核准或備查，則被告以之作為審查總登記案件之依據，實有逾越權限濫用權力之違失。是以，系爭公告及原處分一、二有重大明顯之瑕疵，應屬無效。另系爭審查小組之成員並無專業人士，且與被告機關本身職權完全重疊，難期客觀公正，不符法律授權之目的與範圍，所為之決定，自屬無效等語。惟查：
１、按土地法第51條前段規定：「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之。」第54條規定：「和平繼續占有之土地，依民法第769 條或第770 條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」第55條第1 項規定：
「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之……。」第58條第1 項規定：「依第55條所為公告，不得少於15日。」第59條規定：
「（第1 項）土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。（第2 項）因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」次依土地法第37條第2 項授權訂定之土地登記規則第57條第1 項第3 款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執。……」第72條規定：「登記機關對審查證明無誤之登記案件，應公告15日。」另行政院為解決馬祖地區土地問題乃籌組跨部會專案小組，分別於98年11月
6 日、99年1 月11日、100 年10月11日及101 年2 月9 日召開4 次研商解決馬祖地區土地相關問題專案小組會議，並於101 年2 月9 日第4 次會議決議相關問題之處理方式，連江縣政府亦因此而訂有系爭要點，其中第11點即規定：「受理之登記案件，經審查無誤後公告60日，公告期滿無人異議，即為產權登記。」準此，依土地法第51、54、55條規定主張土地時效取得總登記，應由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件申請之，而地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，如認無土地登記規則第57條第1 項各款所規定之事由時，即應公告並通知土地所有人，且公告之期間不得少於15日，故被告依土地法第58條第1 項及系爭要點第11條之規定公告60天，於法並無不合。至土地登記規則第72條雖為「應公告15日」之規定，惟揆諸土地法第58條第1 項規定之意旨，可知此僅係對有爭執之權利關係人提出異議期間最低之保障，非謂超逾15日之公告即有違法或無效之虞。何況，上開公告期間縱有違誤，顯非一般人一望即可得知之重大明顯瑕疵。是以，此項瑕疵是否存在，核屬判斷其是否已達動搖上開公告之適性法，得否提起撤銷訴訟請求撤銷違法處分之問題，非屬行政程序法第111 條第7 款無效之事由。原告執此主張上開公告之公告期間有重大明顯瑕疵而屬無效，容有誤會，並無可採。
２、次查，被告106 年8 月21日公告及106 年8 月22日公告就原告申請登記之面積無與第三人指界重疊之部分予以公告，而將與第三人指界重疊部分則於備註欄註記，未進行調處或另以書面駁回之，究屬被告就原告該部分之申請是否已為否准處分之爭議；又被告是否未給予原告補正之機會，而違反正當法定程序，及系爭審查小組之成員是否具專業人士，其組織是否合法等原告主張之瑕疵，依照前開說明之判斷標準，性質上亦非一般人就行政處分之形式一望即可得知之重大明顯瑕疵。是以，原告執此主張系爭公告及原處分一、二有行政程序法第111 條第7 款規定之無效事由，亦無可取。
（四）綜上，無論系爭公告是否具備行政處分之性質，及原告就原處分一、二另提確認無效之訴訟有無違反一事不再理原則，系爭公告與原處分一、二既無重大明顯之瑕疵，亦即並無行政程序法第111 條第7 款規定之無效事由，則原告訴請確認系爭公告及原處分一、二無效，即非有據。
六、結論：原告訴請確認系爭公告及原處分一、二無效，並無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。
中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 李明益法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 6 日
書記官 張正清