臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1535號109年7月16日辯論終結原 告 唐海慶被 告 臺北市古亭地政事務所代 表 人 楊明玉（主任）住同上訴訟代理人 陳台生
潘 璇葉 炘上列當事人間有關土地事務事件，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。查原告起訴時，訴之聲明原為「一、確認原告所有坐落○○市○○區○○段○○段000號地號土地上，如附圖（71）使字第1562號A-26竣工平面圖圖示「A範圍擋土牆」之公用地役權法律關係成立。二、確認被告原行政處分（71）古地二字第12515號萬芳段三小段681地號1164號測量成果圖（下稱系爭測量成果圖）為無效。」嗣於民國108年10月30日具狀變更為「一、確認系爭測量成果圖為無效。二、確○○○區○○段○○段1164建號建物（下稱系爭建物）登記第一類謄本無效。」經核原告係將原聲明第1項之訴撤回，並追加變更後聲明第2項之訴。原告於言詞辯論前撤回原聲明第1項之訴，於公益之維護無礙，自應准許；另被告就原告追加變更後聲明第2項之訴並無異議，而為本案之言詞辯論，依法視為同意追加，合先敘明。
二、事實概要：原告為○○市○○區○○段○○段0000建號建物（門牌：○○路0段000巷00弄00號0樓，下稱1165建號建物）所有權人，訴外人謝美紅則為系爭建物（門牌：○○路0段000巷00弄00號）所有權人，上開建物係於72年2月19日辦竣建物所有權第一次登記，並領有71使字第1562號使用執照。原告以被告於71年12月24日辦理系爭建物第一次測量時所繪製之系爭測量成果圖錯誤繪製3個平台，與該建物竣工圖僅繪製2個平台不符，致其與謝美紅所涉民事拆屋還地等訴訟屢遭敗訴判決，權益受損，乃先後向臺北市政府提起訴願，並向監察院陳情，分別經訴願決定不受理及監察院函請臺北市政府妥處逕復在案。原告嗣於104年5月8日再請求被告更正系爭測量成果圖，為被告以104年5月14日北市古地測字第10430744700號函否准，原告循序提起行政訴訟，復經本院以104年12月22日104年度訴字第1443號判決駁回。其後，原告再向臺北市政府提起訴願，又遭以107年6月19日府訴二字第1072090609號訴願決定：「訴願不受理」，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：被告製作系爭測量成果圖違反土地專屬管轄規定，且該測量成果圖爭點位置（按即原證1標示之「平台」編號3部分，本院卷第67頁）與系爭建物竣工平面圖（原證2，本院卷第69頁）標示配置為「擋土牆」不符，被告無憑變更為專有「平台」，故依據該測量成果圖計算面積登記所有權成果之系爭建物登記第一類謄本（原證3，本院卷第71頁），其登載附屬建物平台面積失真不實，系爭建物所有權登記應屬無效。蓋原告所有1165建號建物之竣工圖（原證4，本院卷第73頁）配置3個附屬專有陽台，轉繪在建物測量成果圖（原證5，本院卷第75頁）建物標示有3個陽台，計算面積登記所有權成果之1165建號建物第一類謄本附屬建物專有陽台面積12.42平方公尺（原證6，本院卷第77頁），而系爭建物竣工圖核定地籍配置2個附屬專有平台，計算面積登記成果之系爭建物登記第一類謄本，登載附屬建物平台面積也是12.42平方公尺，當然不合理，其登記應屬無效。被告未依照竣工圖確實核對，即就系爭建物發給系爭測量成果圖，此對外具法律效果之行政處分違反行政程序法第111條「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」之規定，應屬無效，原告提起本件確認訴訟有即受確認判決之法律上利益等語。並聲明：㈠確認系爭測量成果圖為無效。㈡確認系爭建物登記第一類謄本無效。
四、被告答辯略以：依據臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）104年2月26日103年度再易字第11號判決理由，系爭測量成果圖並無違誤，當無從依地籍測量實施規則第232條及278條有關建物測量更正之規定辦理更正；又依最高行政法院101年度判字第668號判決意旨，地政機關基於職權提供測量技術，依人民之申請及法定程序測量完竣後，發給申請人測量（或複丈）成果圖或他項權利位置圖，核屬行政事實行為，自無行政程序法第117條之適用而就違法行政處分撤銷及更正等語。並聲明：
原告之訴駁回。
五、本院判斷：㈠查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有1165建號
建物登記謄本、系爭建物登記謄本、系爭測量成果圖、系爭建物竣工圖、臺北地院101年度簡上字第394號民事判決、103年度再易字第11號民事判決、臺北市政府104年5月22日府訴二字第10409069500號訴願決定、104年8月27日府訴二字第10409108400號訴願決定、107年6月19日府訴二字第1072090609號訴願決定、本院104年度訴字第1443號判決等件各在卷可稽，其事實堪予認定。
㈡依原告前開主張及其訴之聲明，並原告陳明「謄本是依建物
登記而核發」、「（訴之聲明第2項……是要確認系爭建物登記無效？）是的」等語（本院卷第134頁），可知本件訴訟類型為確認訴訟中之確認行政處分無效訴訟，原告所指無效行政處分則為系爭測量成果圖及被告依此測量成果所為之系爭建物所有權登記。然提起確認行政處分無效訴訟，以有行政處分之存在為前提，而所謂「行政處分」，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。系爭測量成果圖係被告辦理系爭建物所有權第一次登記前，受理申請第一次測量時依照現場履勘測量結果所繪製，已據被告陳明在卷（本院卷第135頁）。稽之土地登記規則第78條規定：「申請建物所有權第一次登記前，應先向登記機關申請第一次測量。但在中華民國102年10月1日以後領有使用執照之建物，檢附依使用執照竣工平面圖及簽證之建物標示圖辦理登記者，不在此限。及第79條規定：「申請建物所有權第一次登記，應提出使用執照……建物測量成果圖或建物標示圖……」足知建物辦理所有權第一次登記前，應先申請第一次測量，再由登記機關依實地測量結果之建物測量成果圖及使用執照等相關文件據以辨理所有權第一次登記。易言之，除前揭第78條但書所定建物外，申請第一次測量乃係辦理建物所有權第一次登記之先行程序，登記機關就其實地測量結果所繪製之建物測量成果圖，僅係供其辦理所有權第一次登記的憑據之一，該測量成果圖並未對外直接發生法律上之效果，非屬行政處分。倘建物所有人或利害關係人就所有權登記內容有所爭議，自當對該建物所有權第一次登記之處分爭訟，以為救濟。準此，被告辦理系爭建物所有權第一次登記前，因受理第一次測量申請所繪製之系爭測量成果圖，並非行政處分，原告主張該測量成果圖為行政處分，容有所誤，進而以之為標的提起確認行政處分無效訴訟，於法亦有未合。
㈢又所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始
確定不發生效力之謂。依行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知我國就行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，其第1款至第6款是重大明顯瑕疵之例示，第7款則為重大明顯瑕疵之概括規定。而所謂「重大明顯」，指瑕疵之程度不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。若行政處分之瑕疵未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。原告雖主張上開測量成果關於「平台」部分，與系爭建物竣工圖不符，亦即系爭測量成果圖將竣工圖所示之「擋土牆」標示為「平台」，被告無憑將「擋土牆」變更為「平台」，則其據以辦理系爭建物所有權第一次登記有關附屬建物平台面積12.42平方公尺之登記失真不實，導致全部登記無效云云。然原告前以系爭測量成果圖誤繪3個平台空間，與竣工圖僅繪製2個平台不符為由，依地籍測量實施規則第232條及第278條規定請求更正，經被告否准後，提起行政爭訟，業經本院104年度訴字第1443號判決認定系爭測量成果圖並無錯誤而駁回原告之訴確定在案，有該判決及本院前案查詢表卷附可考（原處分卷第45至61頁、本院卷第7頁），且被告乃臺北市政府地政局所設機關（臺北市政府地政局組織規程第8條參看），為土地法第39條所定之土地登記機關，被告辦理系爭建物所有權登記，亦無原告所稱具有行政程序法第第111條第6款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限」之無效情事。原告再予爭執並執詞主張如前，難認可採。
七、綜上所述，原告訴請確認系爭建物登記第一類謄本無效，為無理由，應予駁回。又系爭測量成果圖並非行政處分，原告對非行政處分之系爭測量成果圖，提起確認行政處分無效訴訟，核屬起訴不備其他要件，難認合法，惟基於卷證之共通，為符訴訟經濟暨卷證齊一，爰併以判決駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 13 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 楊得君法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 8 月 13 日
書記官 許婉茹