臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1536號110年8月17日辯論終結原 告 葛安婷被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平（局長）住同上訴訟代理人 林宗翰（兼送達代收人）
陳錦豪何嘉福上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年5月8日府訴一字第1086102518號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件原告葛安婷起訴後，被告臺北市政府都市發展局之代表人於訴訟進行中由黃景茂變更為黃一平，並具狀聲明承受訴訟，應予准許。
（二）原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：原告所有之門牌號碼臺北市○○區○○路○○○號0樓建築物（下稱系爭建物），領有95使字第0244號使用執照。系爭建物座落之臺北市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）位在都市計畫商業區，依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年都市計畫案）計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年都市計畫案）計畫書，以及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年都市計畫案）計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物經臺北市稅捐稽徵處於現勘後認定有供住宅使用之事實，而同意以住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月6日北市都築字第10632730000號函（下稱106年4月6日函）通知原告系爭建物所在分區依都市計畫書規定不得作住宅使用，請其改善，以免違規受罰，如現況實際已非住宅使用，則請其至臺北市稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等情。其後，被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃於107年2月9日以北市都築字第10730176300號函（下稱107年2月9日函）通知原告，將於107年3月7日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲原告配合致無法進入，被告再於107年3月12日以北市都築字第10731756800號函（下稱107年3月12日函）通知原告系爭建物涉及違規作住宅使用，請其檢附具體事證並陳述意見，仍未獲回應。被告因而審認系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月30日北市都築字第10760416901號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）行政訴訟庭提起行政訴訟，經該院以108年度簡字第174號行政訴訟裁定移送本院。
三、原告主張：
（一）原告所為欠缺期待可能性：原告當初購買系爭建物，公部門所核發之土地及建物資料從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，故原告無從意識到系爭建物可能有使用上限制，更無法判別其中有無違規問題。況且，依都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2點規定可知，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬訂及變更時，呈報上級機關所檢附之資料，一般民眾購買不動產時，並無法充分瞭解都市計畫內容之義務及規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則（下稱分區管制規則），概略瞭解系爭建物所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得作住宅使用」之特別限制。被告是為準備開罰，才於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得作住宅使用告知單」。於此之前，關於大彎北段商業區之資訊並未完整揭露，亦未充分告知民眾，自不能期待人民於購置不動產時，能遵守未來修訂之法令規定。
（二）原處分違反誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則（禁反言原則）、有利不利事項一律注意原則及行政行為明確性原則：
1.分區管制規則並未限制商業區不得作為住宅使用。而原告取得之系爭建物、系爭土地所有權狀、土地謄本、建物謄本上均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，另依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年主要計畫案），內文亦無「不得作為住宅使用」之限制，原告自然理解為系爭建物可作為住宅使用，原告權益自值得保護。被告係於106年9月7日為預備開罰做準備，始在系爭建物使用執照上加註「不得作住宅使用」等文字，並以此作為裁罰依據，其違法疏失之處表露無遺。
2.原告是因臺北市稅捐稽徵處的法令宣導說明，方依法向臺北市稅捐稽徵處申請變更為住家用稅率，並非原告本即欲申請變更為住家用稅率。臺北市稅捐稽徵處不但未告知系爭建物有不得作住宅使用之限制，甚至積極准許原告變更稅率，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。臺北市政府一方面藉由稅捐稽徵處准許原告適用住家用稅率，另一方面又由被告以「系爭建物所在區域不得作住宅使用」為由裁罰原告，被告作成原處分前並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序，以及監察院已於105年8月9日發文糾正臺北市政府，無視先前數次成為原告信賴基礎之行為，有違信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則（禁反言原則）。
3.況且，系爭建物係經臺北市稅捐稽徵處同意變更為住家用稅率，且原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未注意對於原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、43條等規定，自有違誤。
（三）原處分違反法規不溯及既往原則：
1.原處分所據之法令依據為105年都市計畫案、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）等，此均在原告買受系爭建物之後，前述法令規範均屬「新法規範」，而原告就系爭建物申請變更為住家使用稅率係於「新法規範」制訂前早已終結之事實，被告卻以發布在後之法規作為裁罰依據，依司法院釋字第574號解釋意旨，原處分有違法律不溯及既往原則，應予撤銷。
2.依行政罰法第5條規定，採「從舊從輕原則」，另都市計畫法第79條所規定之罰鍰金額並無級距差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告，亦有違法。
（四）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
（一）原處分適法有據：依104年4月29日公告，臺北市政府已將其就都市計畫法第79條之相關權限委由被告辦理，故被告有權作成原處分。
查系爭建物坐落在臺北市○○區○○段○○○○○號土地，83年都市計畫案、92年都市計畫案、105年都市計畫案均明定系爭建物所在區域不得作為住宅使用。原告將系爭建物作為住宅使用，即已違反臺北市政府依上開都市計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則作成原處分，並無違法。
（二）原處分並未違反信賴保護原則：本件係原告違反83年都市計畫案及92年都市計畫案，將位在都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，與信賴保護原則無涉。被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經臺北市稅捐稽徵處同意，然臺北市稅捐稽徵處僅係對系爭建物之實際使用情形為核定，非謂該等使用方式即屬合法。況且，臺北市稅捐稽徵處對於系爭建物是否為合法使用並無認定權限，故其認定亦不拘束被告，原告自不得以此主張有信賴之基礎。另外，系爭建物使用執照上並未載明系爭建物可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。而原告所取得之所有權狀上雖無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律既有明確規定，人民本即應遵守，並非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。再者，被告106年9月7日開始於使用執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為提醒原告應恪守規定，而非法規之變動，亦與信賴保護原則無涉。是以，原告主張原處分違反信賴保護原則，不足採納。
（三）原處分並未違反法規不溯及既往原則：
1.83年都市計畫案、92年都市計畫案均已明定系爭建物所在A11街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；其後，105年都市計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，仍係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市計畫案、92年都市計畫案即已規定，系爭建物於95年9月28日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並未違反法規不溯及既往原則。
2.裁處作業原則僅為裁量基準，並非直接限制人民權利義務之依據。又104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條規定。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法規不溯及既往原則無涉。
3.系爭建物所坐落之之使用分區為商業區（供一般商業使用），屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱分區管制自治條例）第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係，容有誤會。又分區管制自治條例第21條至第24條第3款均已明定第一種及第四種商業區之使用，經臺北市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全或衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫內容而定。
（四）原處分未違反誠信原則、比例原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則：
1.系爭建物於95年9月28日登記為原告所有，但早在83年都市計畫案即已規定A11街廓為商業區，不容許作住宅使用，原告自不能以其有長年違法情事，主張就系爭建物得繼續違法使用，是原告主張原處分違反誠信原則，不足採納。
2.被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，而被告雖通知原告將於107年3月7日派員至系爭建物現場會勘，但屆期未獲原告配合無法進入。又原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證，且原告自承自購入系爭建物後向來做為住宅使用，其更向臺北市稅捐稽徵處申請按住家用稅率課徵房屋稅獲准，故被告斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無錯誤，且未違反行政程序法第9條之有利及不利一律注意原則。
3.裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，因原告所有之系爭建物主要建物面積為123.56平方公尺，依裁處作業原則第5點規定，屬級距三，故被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，係合義務性之裁量，於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及明確性原則無違。
（五）聲明：原告之訴駁回。
五、本件爭點：如事實概要欄所載事實，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有104年4月29日公告（見原處分卷一第7頁）、系爭建物登記謄本影本（見原處分卷一第9至11頁）、系爭土地及建物所有權狀影本（見臺北地院卷第45至47頁）、83年都市計畫案計畫圖說（見原處分卷一第13至22頁）、92年都市計畫案計畫書（見原處分卷一第23至42頁）、105年都市計畫案計畫書（見原處分卷一第43至52頁）、都市計畫便民資訊—地籍套繪都市計畫使用分區圖（見原處分卷第53頁）、系爭建物使用執照存根影本（見原處分卷一第67至69頁）、臺北市稅捐稽徵處106年11月17日北市稽財丙字第10633384900號函（下稱臺北市稅捐稽徵處106年11月17日函）暨所檢附之臺北市○○區○○○段商娛區按住家用稅率課徵房屋稅清冊（下稱大彎北段住家用稅率課徵房屋稅清冊）影本1份（見訴願卷第75至76頁）、106年4月6日函及送達證書影本1份（見原處分卷二第1至5頁）、107年2月9函及送達證書影本1份（見原處分卷二第7至9頁）、臺北市政府都市發展局現場使用情形訪視表及訪視照片影本1份（原處分卷二第11至14頁）、107年3月12日函及送達證書影本1份（見原處分卷二第15至19頁）、原處分及訴願決定書影本各1份（見原處分卷二第21至26頁，臺北地院卷第27至43頁）在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：
（一）原告所為是否違反都市計畫法第79條第1項前段之規定？被告依裁處作業原則裁罰原告是否違法？
（二）原處分是否違反誠信原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則（禁反言原則）？
（三）原處分是否違反有利不利一律注意原則？
（四）原處分是否違反行政行為明確性原則、法律不溯及既往原則？
六、本院之判斷：
（一）本件應適用法令及法理說明：
1.按地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。又都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，嗣於100年7月22日修正改名為「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，嗣於100年7月22日修正改名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」。
2.準此，直轄市政府本於其自治權限，除可擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，亦可基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定之授權，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。是臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第1項規定劃定「商業區」，依第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用外，必要時更可依該細則（自治條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，且依同細則（自治條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用之必要時，尚得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物之使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地之使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂分區管制規則（分區管制自治條例）管理之。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物使用所發布之命令。臺北市轄區內建築物所有權人、使用人或管理人，自應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘有違反其使用類別之情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
3.依都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人、使用人或管理人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人、管理人或使用人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制性不利處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
4.人民所負行政法義務有二，即「行為責任」與「狀態責任」。所謂「狀態責任」，係指對於「物」有所有權或事實上管領力之人，依據法令規定，就該「物」具有維持某種狀態之義務，只要該「物」出現了不符所應維持之狀態時，即構成「狀態責任」義務之違反，故「狀態責任」係屬於一種「結果責任」。倘對於「物」具有所有權或事實上管領力之人不履行此種義務，除可令其排除該未維持之狀態外，於具有可歸責性，即具有故意、過失情形，亦應處以行政罰（最高行政法院101年度判字第180號判決意旨參照）。準此，都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內之土地及建築物使用管制為中心所課予之義務類型，屬於典型之「狀態責任」。換言之，臺北市都市計畫範圍內商業區之建築物所有權人、使用人或管理人，即為都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」之義務人，彼等對建築物之使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制之「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用，負有排除之義務。倘因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物之狀態保持義務」，臺北市政府或其委任之被告即可依都市計畫法第79條第1項前段之規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成管制性不利處分，限期令其停止為違法使用。
5.行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府乃依前揭規定以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，是被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，自有依都市計畫法第79條第1項規定裁處罰鍰及作成管制性不利處分之權限。
6.臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物謄本所載主要建物登記面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，自得由被告採為執法之依據，且本院裁判時亦得予以適用。
（二）原告確已違反都市計畫法第79條第1項前段之規定，被告依都市計畫法第79條第1項規定及裁處作業原則作成原處分，於法無違：
1.查原告於購得系爭建物後，向來作為住宅使用，並以住家用稅率繳納房屋稅等情，為兩造所不爭執。又系爭建物位在83年都市○○○○街○○號A11供一般商業使用之商業區內（見原處分卷一第21至22頁、第53頁），而83年都市計畫案附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項規定，已載明街廓編號A11商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住宅使用，且83年都市計畫案附表一「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」，亦已明確標明街廓編號A11為供一般商業使用之商業區，僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業、零售市場、一般零售業甲、乙組、小吃店業、餐飲業、百貨公司業、日常服務業、一般服務業（一）、一般事務所、自由職業事務所、金融保險業、旅遊及運輸服務業等使用（見原處分卷一第15頁、第18至19頁）。其後，92年都市計畫案、105年都市計畫案，仍載明街廓編號A11為供一般商業使用之商業區及不准許作住宅使用之旨（見原處分卷一第26頁、第31頁、第48頁）。由此可見，自83年都市計畫案迄105年都市計畫案，始終均有不准許系爭建物作為住宅使用之明文，則原告既有將系爭建物作為住宅使用之行為，即與83年都市計畫案、92年都市計畫案及105年都市計畫案所規定「商業區、不得供作住宅使用」之用途相違，是被告認原告有都市計畫法第79條第1項有關違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之行為，核屬有據。
2.原告為系爭建物之所有權人，依上述規定及說明，本負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別使用系爭建物之義務，而參酌原告所提出95年9月28日發狀之系爭建物所有權狀（見臺北地院卷第47頁）上，登載之建物主要用途為「商業用」，且系爭建物之使用執照存根及附表（見原處分一卷第67至68頁）中，亦已明確記載系爭建物為地上9層、地下1層之建築物，使用分區為「商業區（供一般商業使用）」，除地下1層用途為「防空避難室兼停車空間」外，地上1層至9層用途則為「一般事務所」，可見無論是由系爭建物所有權狀或使用執照等資料，原告均可認知系爭建物使用分區為「商業區」，各樓層使用用途並未包括「住宅使用」。此外，被告為原處分前，即曾先以106年4月6日函通知原告系爭建物所在分區依都市計畫書規定不得作住宅使用，請其改善，以免違規受罰，如現況實際已非住宅使用，則請其至臺北市稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語，則原告既可認知系爭建物使用分區為「商業區」，各樓層使用用途並未包括「住宅使用」，且其經被告通知，亦可知悉系爭建物所在分區依都市計畫書規定不得作住宅使用，其有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別使用系爭建物之義務，卻仍將系爭建物作為住宅使用，其主觀上顯有違規使用系爭建物之故意甚明。
3.原告雖主張：關於大彎北段商業區之資訊並未完整揭露，亦未充分告知民眾，自不能期待人民於購置不動產時，能遵守未來修訂之法令規定云云，然前揭都市計畫使用分區管制之內容，除臺北市政府須依都市計畫法第21條、第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知之程序外，一般人民亦可主動向主管機關查詢，並無原告所稱資訊不公開透明或難以取得之情形。何況被告既已以106年4月6日函通知原告系爭建物所在分區依都市計畫書規定不得作住宅使用，請其改善，以免違規受罰等情，原告當可向被告查詢相關法令及都市計畫書規定，實難認原告有何欠缺期待可能性之情事，是原告此部分主張自難憑採。
4.從而，本件原告客觀上就系爭建物之使用確有違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之行為，主觀上亦有故意，且並無欠缺期待可能性之情事，自已符合依都市計畫法第79條第1項前段規定裁罰及為管制性不利處分之要件。又系爭建物之主要建物面積為123.56平方公尺，有系爭建物建物登記謄本1份在卷可考（見原處分一卷第9至11頁），已逾100平方公尺，但未達165平方公尺，依裁處作業原則第5條規定，屬於級距三且之前未曾限期命停止違規使用之情形，裁罰基準為「處十萬元罰鍰，限期九個月內停止違規使用。」則被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據。
（三）原處分並未違反誠信原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則（禁反言原則）：
依據司法院釋字第525號解釋理由書意旨，信賴保護原則之適用，應具備「信賴基礎」（即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎）、「信賴表現」（即當事人確因信賴意思表示之效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為）及「信賴值得保護」（即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形）等三要件。又所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為，足以引起人民信賴，及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為，然嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不復存在，始有適用（最高行政法院108年度判字第360號判決意旨參照）。原告雖以前揭起訴意旨主張原處分有違反誠信原則、信賴保護原則及行政自我拘束原則（禁反言原則）之情事云云，然而：
1.如前所述，直轄市政府本於其自治權限，除可擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，亦可基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定之授權，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。是以，無論81年主要計畫案是否有明文不得作為住宅使用之限制，83年都市計畫案既已揭示系爭建物坐落系爭土地位在商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，且此管制命令迄92年都市計畫案、105年都市計畫案均未變更，原告為系爭建物之所有權人，自仍有遵循前揭管制命令之義務，尚難執此認定原告有信賴之基礎。又依都市計畫法第4條規定，臺北市政府方為該法之直轄市主管機關，惟本件並無任何證據顯示臺北市政府或其委任之被告，有作成任何公權力行為，足供原告信賴系爭建物得合法作為住宅使用，亦即並無任何使原告信賴系爭建物可供住宅使用之基礎存在，亦難認有成立值得保護信賴行為之餘地。
2.建築物之所有權人、使用人或管理人所負上述應遵守使用分區限制之行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布之計畫案所定土地使用分區之管制命令，非謂須待行政機關勤於政令宣導，人民始有遵守之義務。因此，尚難僅因有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。而系爭建物、系爭土地所領得之登記謄本及所有權狀是地政機關依法建置之土地、建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關並非都市計畫法之主管機關，本即不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故原告不得以系爭建物、系爭土地登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字為理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。
3.臺北市稅捐稽徵處僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，並非都市計畫法之主管機關，又未經主管機關授權，自不具有決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職當然之理。況且，房屋稅係以「房屋價值」與「實際使用情形」定其課徵稅率，此與都市計畫管制內容無涉，故臺北市稅捐稽徵處准予就系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用之效力，自不屬於足供當事人信賴之公權力行為。
4.綜上所述，原告前揭起訴意旨所示之主張均不可採。本件實難認被告以原處分裁罰原告有何違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則（禁反言原則）之情事。
（四）原處分並未違反法規不溯及既往原則、有利及不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則：
1.依司法院釋字第574號解釋理由書意旨，新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法規適用上之不溯及既往原則。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法規事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上之不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法規適用之法治國家基本原則。如前所述，早在83年都市計畫案即已揭示系爭建物坐落系爭土地位在商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，且此管制命令迄92年都市計畫案、105年都市計畫案均未變更。故不論自系爭建物於95年9月13日完成所有權第一次登記，抑或是原告於同年9月28日取得系爭建物所有權之始（見原處分一卷第9頁），均受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。另都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，亦均規定都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依該法發布之命令者，得處建築物所有權人罰鍰，並勒令停止使用，可見前述相關系爭建物不得作住宅使用之規定，自原告取得系爭建物所有權時即有適用，並無溯及適用問題。至於臺北市政府於106年10月5日發布之裁處作業原則，則是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定之裁量基準，被告於執法時本即得適用裁處作業原則，且無關新舊法適用問題，而裁處作業原則發布後，原告既仍有將系爭建物作為住宅使用之違規行為，被告據以作成原處分，亦非對於已具體發生之事件溯及適用。從而，被告依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處原告將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條之權限委任被告行使，並非對於原告另課予先前所無之行政法上義務，顯與維護法律安定性之法規不溯及既往原則無關。是以，原告主張原處分之法令依據為105年都市計畫、裁處作業原則及104年4月29日公告，均係原告購買系爭建物事實終結後之新法規範，故原處分以新法對於已終結的事實裁罰，有違法規不溯及既往原則。另依行政罰法第5條規定，採「從舊從輕原則」，而都市計畫法第79條所規定之罰鍰金額並無級距差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告，亦有違法云云，洵屬誤解，自不足採。
2.依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載的主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分的法規根據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令判定，而非須將相關法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決意旨參照）。本件由上述原處分作成前之行政程序歷程可知，被告已經一再給予原告改正、澄清及陳述意見之機會，不但程序嚴謹，符合證據法則、經驗法則，更已盡調查之能事，並盡可能保障原告之合法權益，且原處分已經詳細記載原告違規之事實、裁處之理由與法令依據、裁罰及管制性行政處分之內容、救濟期間之教示條款等等，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分之原因事實、法令依據、法律效果及救濟途徑。而有關「停止違規使用」部分，被告既早以106年4月6日函指導原告停止系爭建物繼續供作住宅違規使用，更已於107年2月9日函說明四中明確告知原告認定作為住宅使用之標準（見原處分卷二第8頁），原告自可知悉何謂「停止違規使用」，以及原處分之規制效力為何，足見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則。
（五）綜上所述，本件被告查認原告違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 110 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 楊得君
法 官 畢乃俊法 官 彭康凡上為正本係照原本作成。
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 8 月 31 日
書記官 陳可欣