臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1541號109年5月27日辯論終結原 告 沈榮嵩即晶采英短培育貓舍訴訟代理人 陳偉倫 律師複 代 理人 游盈蒨 律師被 告 臺北市動物保護處代 表 人 宋念潔（處長）訴訟代理人 陳垚祥 律師
吳晉安上列當事人間動物保護法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年7月18日府訴二字第1086102998號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國108年1月21日接獲民眾通報，原告無特定寵物業許可證卻於臺北市○○區○○路0段000巷00弄0號（下稱系爭處所）經營貓隻繁殖及買賣業務，涉有無照經營貓隻繁殖及買賣業務。經被告於108年2月12日派員前往該址進行特定寵物業稽查，發現現場有43隻貓隻（其中有4隻年齡約2周齡之幼貓、1隻懷孕母貓、1隻已絕育公貓、其餘貓隻皆未絕育），乃依行政罰法第36條規定，扣留上開43隻貓隻；被告於108年2月20日訪談買主方○○及謝○○，均經其等表示有向原告於系爭處所購買貓隻，被告乃審認原告未依規定申領特定寵物業許可證，而擅自在於系爭處所經營貓隻之繁殖及買賣，違反動物保護法第22條第1項規定，因其違規情節重大，爰依同法第25條之2第1項及第33條之1第3項規定，以108年3月14日動保救字第1086004814號函（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）60萬元罰鍰、命其停止經營特定寵物之繁殖、買賣業，並接受動物保護講習3小時課程，另解除對於原告所有貓隻之扣留。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠原告與訴外人方○○、謝○○僅係相約在系爭處所交付所購買之貓隻，並未在系爭處所經營貓隻買賣業務：
1.原告沈榮嵩係晶采英短培育貓舍之負責人，其持有新北市動物保護防疫處於107年11月13日所核發之特定寵物業許可證（許可證號：特寵業字第A0000000號），得於汐止店經營貓隻之繁殖、買賣或寄養業務。嗣於107年9月間，因汐止店需進行內部裝修，原告遂將貓隻暫時移至系爭處所進行安置，然因該處所之空間有限，原告遂將部分未絕育之母貓及公貓置於三間房間內飼養。
2.查訴願決定無非係以108年2月20日訴外人方○○及謝○○之陳述意見，而認定原告有在八德處所經營貓隻買賣之事實。惟查，訴外人方○○及謝○○係分別透過原告在臉書成立之「晶采英短培育貓舍」粉絲團及友人介紹，以臉書私訊及通訊軟體Line向原告購買英國短毛貓，雙方在網路洽談時，即已達成買賣合意，然因汐止店仍處於施工之狀態，原告及方○○、謝○○遂相約在系爭處所交付所購買之貓隻，因此，原告實並未在系爭處所經營貓隻買賣業務。
㈡原處分構成裁量濫用：
1.依行政訴訟法第4條第2項及第201條規定，行政法院對行政機關逾越權限或濫用權力所為之行政處分，得予撤銷。次依本院107年度訴字第1069號判決及最高行政法院103年度判字第359號判決意旨，若行政處分「未考慮應考慮的事項、考慮了不應考慮的事項而作成行政裁量」或「行政裁量逾越合理判斷所該容許之界線」，都構成違法；所謂裁量錯誤，係指行政機關雖已行使其裁量權，惟其方式錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中未予斟酌（裁量不足）；或未充分斟酌相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形。
2.被告裁處原告60萬元罰鍰之判斷標準無非係以原告販售貓隻之價格為4萬至5萬5,000元，而原告於107年10月17日寵物業管理辦法生效後共繁殖8隻貓隻、販售2隻貓隻，故獲益至少可達40萬元；以及原告於八德店內尚有38隻貓隻可供繁殖，數量甚鉅，且原告同時違反無照繁殖、買賣兩種違章事實，屬情節重大案件，應受責難程度較高云云。惟查，就貓隻「繁殖」部分，被告所稱之8隻貓隻，有4隻仍尚未出生，且均來自於同一隻懷孕母貓，是被告並未考量上開懷孕母貓最後實際之生產數量，即遽認原告共繁殖8隻貓隻，並以其為基準計算原告之獲益，自有違誤。又貓隻出生後須經約6個月始有繁殖能力，被告稽查時其中有7隻貓隻，皆為50天至3個月大之幼貓，應無繁殖能力，而編號23（被證11）之公貓則已結紮，亦無繁殖能力，至於編號35之母貓，因為懷孕，目前亦無法為繁殖。準此，系爭處所未隔離之公母貓雖有23隻，然因其中9隻為無繁殖能力或目前無法繁殖之貓隻，縱置於同一空間內混養亦不會有繁殖之情形，故原告實際上未隔離之公母貓應僅有14隻。詎料，被告於裁處罰鍰時，竟未考量原告有作適當之隔離，亦未考量有部分為無繁殖能力或目前無法繁殖之貓隻，而逕以38隻之數量計算，係將上開不正確之資訊納入考量，原處分自有裁量濫用之情。
3.又原告係因系爭處所之空間有限，不得已遂將「部分」未絕育之母貓及公貓置於同一空間內飼養，然上開未絕育之母貓及公貓數量僅約10隻上下，且係分散置於3間不同房間，是被告稱原告之系爭處所共有38隻貓隻可供繁殖，並非事實。
再者，觀諸被告於108年2月12日所作之貓隻逐隻檢查紀錄表可知，原告所飼養之公母貓大多數皆有作適當隔離，且係分散置於11間不同房間，是被告稱縱然扣除目前無法生育之貓隻，亦有28隻具有生育能力，並未考量原告有作適當隔離，難認適法。雖其復稱綜觀107年11月2日及108年3月18日之貓隻逐隻檢查紀錄表可知原告可機動調整貓隻之籠位，然被告已自承其於107年11月2日稽查時，未發現原告有違法行為，且被告亦未提出108年3月18日之紀錄表以實其說，況參諸107年11月2日之紀錄表亦能得知原告當時雖有公母貓混養，然其中22隻係5個月以下之幼貓，其餘貓隻則分散置於9間不同房間，是縱認原告可機動調整貓隻之籠位，原告仍有作適當隔離。而就貓隻「買賣」之部分，原告既未在系爭處所經營貓隻買賣業務，則被告於裁處罰鍰時，即不應將此列入考量，然被告竟以原告同時違反無照繁殖、買賣兩種違章事實；又現行動物保護法第22條第1項之立法目的，係為避免飼養不當及任意棄置之問題，然原告既已持有新北市動物保護防疫處於所核發之特定寵物業許可證，其必已充分具備相關之育種知識；再者，被告於系爭處所進行稽查時，對於原告非關籠之人道飼養，及提供良善之照顧環境亦讚譽有加，是原告對於貓隻絕無飼養不當及任意棄置之問題，原處分於裁處罰鍰時，未考量上情，亦屬裁量濫用。
4.末依最高行政法院109年度判字第56號判決見解，行政法院於撤銷訴訟中審查原處分之合法性，原則上應以原處分作成時之法律狀態為基準，惟本件被告係於108年3月14日作成原處分，「臺北市動物保護處處理違反動物保護法事件統一裁罰基準」則係於000年0月0日生效，然被告竟以處分作成後始制定及生效之裁罰基準來主張原處分並無違法，其主張難謂適法。
㈢爰聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告確有於特定寵物業管理辦法修訂緩衝期107年10月17日之後，在系爭貓舍有繁殖及買賣貓隻等行為：
1.依動物保護法相關規定，經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養業者，應先向主管機關申請許可，並依法領得營業證照，始得為之，查訴外人方○○、謝○○確有向原告購買英國短毛貓（下稱貓隻）之買賣行為，除有雙方有買賣合意外，尚有包含方○○、謝○○交付買賣價金及原告交付特定之貓隻所有權予原告始完成，並非方○○、謝○○與原告就特定貓隻買賣合意時即完成；故方○○係於107年10月26日至系爭處所取回貓隻1隻飼養，另1隻貓隻則俟母貓於000年00月0日生產後交付，而謝○○則於108年1月14日由其夫至系爭處所攜回飼養；且被告機關於108年2月12日至系爭處所稽查時，亦有發現現場亦有約2週前出生之4隻幼貓及1隻懷孕母貓；且原告交付上開貓隻之買賣及繁殖等行為，皆在特定寵物業管理辦法新修訂緩衝期107年10月17日之後。
2.原告於108年2月13日所作訪談紀錄稱：「（2018年10月17日）新修訂之特定寵物業管理辦法緩衝期限截止生效後，於臺北市○○區○○路○段000號00號2樓店面處經營貓隻繁殖、買賣業務。…目前已出售2隻（前次稽查編號12、13號）」、「是屬於假性發情，因受限於場地限制，將兩者放在同樣位置飼養」、「確實有1隻母貓懷孕（編號35），於1個半月前（107年12月底）於店內配種。為了未來於汐止店面交付新貓於客戶，先行於八德店面配種」、「（另有觀察到4隻幼貓之年齡）2週，約1月底出生，父為（編號14）、母為（編號30）」等語（被證2）。再參方○○於108年2月間所製作陳述書稱：「交易為網路LINE臉書聯繫，付款日在107年10月17日前購買了2隻貓，但是交貓日期於107年10月26日取，自己搭高鐵且自備貓籠取回，另1隻貓等候貓媽咪生產，生產為107年11月7日，原本預計108年2月1日甚至更早，貓哥本人提說打完預防針和植晶貓咪滿2個月就能帶回家，但是中途一下子生病，一下子說要留下來當種貓說要退費，所以遲遲未取到貓，也未收到退款，取貓的地點在臺北市○○區○○路○段000巷00弄0號1樓」、「總共購買2隻貓，花到8萬元，只有拿到1隻貓，○○○區○○路○段○○○巷○○弄○號1樓，老板反悔不賣另1隻尚未收到退款」、「有的，她（指謝○○）陪我在10月26日○○○區○○路○段○○○巷○○弄○號1樓接貓回家，後來看我分享貓咪生長日記，也在107年11月左右跟老闆訂了1隻。謝小姐於108年1月接了她的小貓回家，而我的第2隻貓生病留在貓舍讓老闆繼續照顧。該店面是附圖照片無誤」（被證3）等語；且謝○○於108年2月20日所作陳述書亦稱：「在107年12月5日透過影片選購貓，也於當日預付了訂金4萬元，本來貓舍老闆答應跟朋友在107年12月29日可將貓咪們帶回，但在107年12月17日說不行……由於貓舍老闆的出爾反爾，我才跟貓舍老闆簽訂文字的契約書，而不是只有訊息的承諾，在收到契約書時，於107年12月21日付清尾款……老闆總是再三的延遲，在跟家人商量溝通之後要將貓咪提早接回，所以於108年1月14日由我老公至貓舍將貓咪帶回。（現場店家相片如附件）」、「（我丈夫臺北接貓之地點為臺北市○○區○○路○段000巷00弄0號1樓店面）是」、「（所以我確實在臺北市○○區○○路○段000巷00弄0號1樓晶采英短培育貓舍之店面挑選欲購買的幼貓）是」（被證3）等語。
3.證人劉倩彣於109年3月26日於本院之證詞，足證被告於107年11月2日對原告貓舍作現場稽查時，即有發現52隻貓隻，並有公母貓混養之情形；且於107年11月21日對原告作訪談紀錄（被證8）時，亦有告知有關動物保護法第22條第1、3項等規定及25條之2與27條第8款等罰則，顯然原告對上開規定及罰則有所知悉，且亦有公母貓混養之情形；然被告於108年2月12日再至原告貓舍作稽查時，亦發現有43隻貓隻，並有22隻公母貓混養之情形，顯然原告係「明知故犯」所為，並非原告不知有上開規定及罰則之可言，故其惡性非輕。
㈡原處分並無裁量怠惰或裁量濫用情事：
1.被告發現原告經營之貓隻數量相當可觀；且依原告於訪談紀錄亦自承貓隻每隻出售價格自4萬元至5萬5千元不等，含晶片、寵物登記與疫苗（見被證2），扣除有申請種貓4隻（見被證11編號1至4）以外之39隻貓隻對外銷售，且未申請之種貓亦有11隻（見被證11編號5至15），再加上原告對未絕育母貓及公貓未予區隔而不斷繁殖，其後預估獲利金額亦屬鉅大；並審酌動物保護法第22條制定之立法目的，即為尊重及保護動物之生命，並避免對人類之生命、身體或財產造成侵害；於保護動物之同時，亦應加以管理；專業經營寵物之繁殖與買賣等業者，因其直接或間接促成寵物繁衍，且應具備充分之育種知識及適當之空間、設備，並納入嚴格之管理，以免衍生飼養不當或任何棄養之問題，侵害動物福祉，並造成社會負擔；故經營寵物之繁殖與買賣等業務，應先取得營業所在地之地方主管機關核發特定寵物業許可證後始可為之；惟原告並未依規定就系爭處所向被告申請上開許可證，並經被告分別於107年11月2日及21日派員至系爭處所稽查及訪查等勸導，經其表示將移往新北市營業後，卻仍於系爭處所擅自經營貓隻繁殖及買賣行為，而上開行為應已被破壞動物保護法將專業經營寵物之業者納入嚴格管理之管制目的，造成被告無法管理、監督而有侵害動物之福祉及增加社會負擔之虞，亦至明確。
2.況被告於107年11月2日至系爭處所稽查（被證7），現場即有發現貓隻52隻，且因系爭處所雖有發現幼貓16隻，惟按其出生之週數或月數推算其出生日期，仍在107年10月17日緩衝期內，故無法認定原告在緩衝期後有繁殖貓隻之行為，亦無發現其有買賣貓隻之行為；故未依動物保護法第22條第1項規定予以裁罰。然原告於107年11月21日製作訪談紀錄（被證8）時，被告亦有告知違反動物保護法第22條第1項規定，將依同法第25條之2第1項規定予以裁罰，原告亦表示「了解」（被證8）；惟原告於108年2月12日至系爭處所稽查，現場只發現貓隻43隻，其中幼貓4隻，而較107年11月2日稽查之數量有短少9隻；且原告於同年月13日訪談紀錄亦自承「目前已出售2隻」及「（4隻幼貓）2週，約1月底出生」；顯而易見，原告於107年11月2日經被告稽查時告知上開處罰之規定，惟卻「明知故犯」，故其惡性非輕；再審酌動物保護法第25條之2第1項規定，裁處罰鍰之範圍係自10萬元至300萬元之間；因此被告依上開發現「貓隻數量」、「預估其銷售金額」，且「明知故犯」等情節重大，並非只有「單一數量」，或係「僅有繁殖或買賣之其中一項」，或係「不知有法律處罰」之規定等情節，而對原告裁罰60萬元，應屬適當有據。原告復於同年3月25日訪談紀錄（被證9）再自承（多出9隻幼貓）實際上有3隻懷孕母貓（所生產）」、「另外2隻是客戶（於去年9月下訂）的貓隻，出生後至今約4個月才交給飼主」；亦即原告於原處分後，仍有在系爭處所為繁殖及買賣貓隻等行為。
3.縱按其後被告於108年12月12日動保救字第1086026889號令並於000年0月0日生效之「臺北市動物保護處處理違反動物保護法事件統一裁罰基準」，其裁罰基準三「、本處處理違反本法事件，統一裁罰基準」之表一「項次一」，即「違反第22條第1項規定，未經直轄市或縣轄（市）主管機關許可，擅自經營特定寵物之繁殖場、買賣或寄養業者」之依「查獲數量」及「違反次數」訂出統一裁罰基準；且依「查獲數量」為「10隻以上未達50隻」，且於「第1次違反」者，其裁罰基準為「罰緩50萬元至100萬元，並令其停止營業」；經查，被告於108年2月12日派員至系爭處所進行特定寵物業稽查，發現原告在現場留有43隻貓隻，其中4隻年齡約2周齡之幼貓及1隻已絕育公貓，其餘38貓隻皆有繁殖能力；故有查獲在「10隻以上50隻以下」之貓隻，且於「第一次查獲」，對原告作出裁罰60萬元，並未逾被告其後所制定上開裁罰基準，且亦屬「50萬元至100萬元」裁罰基準之較低金額。
是以，被告確無「裁量過當而有濫用」或「裁量怠情」等情事。
4.又被告於108年2月12日稽查時，即在現場發現1隻懷孕母貓及4隻幼貓；且該懷孕母貓亦經X光檢查亦確有懷胎4隻（被證9），共計8隻；且原告於108年2月13日訪談紀錄亦稱：「目前已出售2隻（前次稽查編號12、13號）」、「確實有1隻貓懷孕（編號35號）」、「（另有觀察到4隻幼貓）2週，約1月底出生，父為編號14、母為編號30」；故原處分載稱：
「臺端於截止日生效後在本市無照繁殖8隻貓隻（截至108年2月13日，4隻貓隻已出生，年齡已出生，年齡為周齡，另4隻貓隻尚未出生）；且於截止日生效後在本市無照交易2隻貓隻」等語，應無違誤。而原告稱「被告並未考量上開懷孕母貓最後實際之生產數量，即遽認原告共繁殖8隻貓隻，並以其為基準計算原告之獲益，乃屬裁量濫用」云云，洵屬無稽。是以，被告基於查獲具有繁殖能力之數量高達38隻，且預估其銷售金額鉅大，且明知故犯等情節重大，而對原告裁罰60萬元，應無「裁量濫用」或「裁量怠惰」之情形，亦至明確。
㈢並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有：原處分（本院卷第107頁至109頁）、訴願決定書（本院卷第63頁至71頁）、被告108年2月12日16時30分現場執行照片及稽查紀錄影本乙份（本院卷第93頁至100頁）、被告108年2月13日14時30分對原告所製作動物保護案件訪談紀錄影本乙份（本院卷第101頁至102頁）、被告108年2月20日對方○○及對謝○○所製作動物保護事件陳述書影本各乙份（本院卷第103頁至106頁）、被告107年11月2日14時44分對系爭處所現場稽查照片及臺北市特定寵物業稽查檢核表影本各乙份（本院卷第127頁至134頁）、被告107年11月21日10時對原告所製作動物事件訪談紀錄影本乙份（本院卷第135頁至136頁）、被告108年3月25日14時對原告所製作動物事件訪談紀錄影本乙份（本院卷第137頁至138頁）、對108年2月12日所發現1隻懷孕母貓為X光檢查之影本乙份（本院卷第139頁至141頁）、被告於108年2月12日稽查所得43貓隻逐隻檢查紀錄表影本（本院卷第203頁至207頁），及107年11月2日稽查所得52隻貓隻逐隻檢查紀錄表影本各乙份（本院卷第209頁至215頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：㈠本件原告所為是否違反動物保護法第22條第1項未依規定申領特定寵物業許可證，而擅自經營貓隻繁殖及買賣之規定？㈡原處分有無裁量怠惰或濫用情事？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.動物保護法：第3條規定：「本法用詞，定義如下：一、動物：指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物。……五、寵物：指犬、貓及其他供玩賞、伴侶之目的而飼養或管領之動物。……七、飼主：指動物之所有人或實際管領動物之人。八、寵物繁殖場：指為供商業用途而培育、改良或繁殖寵物之場所。……」、第22條第1項、第2項規定：「任何人不得販賣特定寵物。但申請經直轄市、縣（市）主管機關許可，並依法領得營業證照之業者，得經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養……。」、「前項特定寵物之種類、繁殖場、買賣或寄養業者應具備之條件、設施、專任人員、申請許可之程序、期限與換證、撤銷或廢止許可之條件、寵物繁殖作業及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」、第25條之2第1項規定：「違反第22條第1項規定，未經直轄市或縣（市）主管機關許可，擅自經營特定寵物之繁殖場、買賣或寄養業者，處新臺幣10萬元以上300萬元以下罰鍰，並令其停止營業；拒不停止營業者，按次處罰之。」、第33條之1第3項規定：「有第1項各款情形之一，或依第25條至第31條經判決有罪、緩起訴或處罰鍰者，直轄市、縣（市）主管機關應令其接受部分課程於動物收容處所參與實作之動物保護講習；其方式、內容、時數、費用收取及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」
2.依據動物保護法第22條第2項規定授權訂定之特定寵物業管理辦法第2條規定：「適用本辦法之特定寵物種類為犬、貓」、第5條第1項：「申請許可經營特定寵物業者，應填具申請書，並檢附下列文件，向直轄市或縣（市）主管機關提出：一、負責人之身分證明文件影本；……二、符合前2條、第10條第1項第2款規定之證明文件、檢核表。三、載明營業場所名稱、地址、面積之位置圖及平面配置圖。四、營業場所土地、建築物非屬負責人單獨所有者，其合法使用之證明文件。五、特定寵物繁殖及飼養管理規劃書。……」、第7條第1項：「第5條第1項申請經直轄市或縣（市）主管機關審查合於規定者，發給特定寵物業許可證。……」、第16條第2項：「經營貓隻繁殖、買賣或寄養之特定寵物業，應自本辦法修正施行之日起1年內，依第5條第1項規定向直轄市或縣（市）主管機關申請許可；於該1年期間內，不受第3條、第4條、第10條第1項、第11條第1項、第12條、第13條、第14條第1項第1款及第2項規定之限制。」等規定。為使經營貓隻繁殖、買賣或寄養之特寵業，配合該辦法之修正，改善以符合其應具備之條件、設施或專任人員，給予適當之緩衝期間，前開辦法第16條第2項增訂第2項，且於106年10月16日行政院農業委員會農牧字第0000000000A號令修正發布全文17條，自發布日施行，迄至107年10月16日緩衝期限（下稱系爭法令緩衝期）已屆滿。
3.動物保護講習辦法：第1條：「本辦法依動物保護法（以下簡稱本法）第33條之1第3項規定訂定之。」、第2條第1款：「本辦法用詞，定義如下：一、講習：指依本法第33條之1第3項規定，接受包括部分課程於動物收容處所參與實作之動物保護課程，即包含講授及動物保護實作。」、第4條第1項：「直轄市或縣（市）主管機關應依本法第33條之1第3項規定，令學員接受包括講授及動物保護實作合計達3小時以上之講習，並於處分書載明下列事項：一、應完成講習之時數。…」㈡本件原告有未依規定申領特定寵物業許可證，而違法擅自經營貓隻繁殖及買賣之行為：
1.經查，被告於108年1月21日接獲民眾通報，原告無特定寵物業許可證卻於系爭處所經營貓隻繁殖及買賣業務，涉有無照經營貓隻繁殖及買賣業務。經被告於108年2月12日派員前往該址進行特定寵物業稽查，發現現場有43隻貓隻（原處分事實理由載稱其中有4隻年齡約2周齡之幼貓、1隻懷孕母貓、其餘貓隻皆未絕育），乃依行政罰法第36條規定，扣留上開43隻貓隻，被告乃審認原告未依規定申領特定寵物業許可證，而擅自在系爭處所經營貓隻之繁殖、買賣，違反動物保護法第22條第1項規定，因其違規情節重大，爰依同法第25條之2第1項及第33條之1第3項規定，以原處分裁處原告60萬元罰鍰、命其停止經營特定寵物之繁殖、買賣業，並接受動物保護講習3小時課程，另解除對於原告所有貓隻之扣留。被告於108年2月13日訪談原告，其表示有領得新北市特定寵物業許可證，因新北市汐止店面施工，若客人到系爭處所參觀，會向客人詢問想要的貓隻類型，並請客人至汐止店挑選，目前已出售2隻貓隻；確實有1隻貓隻懷孕，於1個半月前（107年12月底）於店內配種，4隻幼貓之年齡為2週，約1月底出生；沒有替未絕育之公母貓隻申報免絕育，亦無提出繁殖許可等語（被證2），故原告對於其違法擅自經營貓隻繁殖之客觀行為部分，固不爭執，惟以前開情詞否認有於系爭處所經營貓隻買賣之業務。
2.然查，被告於108年2月20日訪談買主方○○及謝○○，據買主方○○陳稱略以：交易為網路LINE臉書聯繫，付款日在107年10月17日前購買了2隻貓，花到8萬元，只有拿到1隻貓，於107年10月26日台北市○○區○○路○段000巷00弄0號1樓取貓，老板反悔不賣，另1隻尚未收到退款；與謝○○於10月26日一同前往前開處所接貓回家，後來看到分享貓咪生長日記，謝○○也於107年11月左右跟老闆訂了1隻，於108年1月接了她的小貓回家，晶采英短培育貓舍於107年10月17日後有小貓出生，不太記得有幾隻，但是貓舍本身都會在臉書粉絲因更新動態，只記得自己挑選的第2隻小貓，貓媽咪生了4隻，挑了其中唯一的1隻母貓等語（被證3）、買主謝○○則陳稱：於107年12月5日透過影片選購貓，也於當日預付了訂金4萬元，第二次付款是在107年12月21日，皆用轉帳方式付款，款項結清後，於107年12月29日親自在貓舍確定要選購的貓，於108年1月14日到臺北市○○區○○路○段000巷00弄0號1樓貓舍接回貓等語（被證4），足見訴外人方○○及謝○○均一致指證稱於系爭法令緩衝期後，有向原告於系爭處所購買貓隻，包含貓隻之挑選及交付均在系爭處所進行。縱本件買賣之合意確係雙方透過網路交易達成，然衡諸動物保護法尊重動物生命及保護動物之立法意旨，相關法條所規範「經營貓隻買賣之特定寵物業」，所謂「買賣」自不僅侷限於達成買賣合意而言，從契約之要約、締結至履行，買賣行為之各階段均應屬該法規範之對象，始可能有效達成其規範之目的，故此並不妨礙原告未依規定申領特定寵物業許可證，而擅自在系爭處所經營貓隻買賣行為之認定，原告以前開情詞否認在系爭處所經營貓隻買賣業務，實屬無據。㈢原處分並無裁量怠惰或濫用情事：
1.按行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力（最高行政法院93年度判字第968號判決意旨參照）。又按行政罰法第7條第1項、第18條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」司法院釋字第641號解釋意旨明示：「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當」。準此，違反行政法上義務之處罰或制裁，均須符合「罪刑相當原則」或「責罰相當原則」，而按行政罰法第18條第1項規定乃授權行政機關追求個案正義而賦予行政機關法定裁量權，是以行政機關行使裁量權得按個案情節加重或減輕，作成符合授權目的及比例原則之處分，否則即有裁量怠惰之瑕疵。行政罰法第18條第1項規定，罰鍰之裁處，除應審酌違反行政法上義務之所得利益外，尚應審酌違反行政法上義務行為之應受責難程度及所生之影響，並得考量受處罰者之資力。而違反行政法上義務之行為人，其主觀責任條件復有故意及過失之分，並因故意或過失致有違反行政法上義務之行為，其受責難程度本屬有別。
2.原告係從事經營貓隻繁殖、買賣或寄養之特定寵物業者，未依動物保護法前揭規定向營業場所所在地之地方政府主管機關即被告申請許可，並依法領得特定寵物業許可證，卻擅自在系爭處所經營貓隻繁殖及買賣業務，於系爭法令緩衝期後，被告於107年11月2日首次前往系爭處所稽查時，現場即發現有貓隻52隻，且公母貓混養之情形，涉有無照經營貓隻繁殖及買賣等業務，惟因前揭相關法令規定之緩衝期甫屆滿，推算其繁殖時間可能尚在法規過渡期間，且尚無充分證據證明原告在緩衝期後有繁殖貓隻之行為，亦未發現其有買賣貓隻之行為，故未依法予以裁罰，此有被告當日現場稽查照片（被證7）及52隻貓隻逐隻檢查紀錄表（被證12）等附卷可稽。然被告於107年11月21日通知原告到場陳述意見，並對其施以行政指導時，已詳予告知動物保護法第22條第1項規定之意旨，及依同法第25條之2第1項規定裁罰之法律效果，此可觀諸被告製作之訪談紀錄即明（被證8），並經證人即被告執行查察人員劉倩彣到庭證述明確（本院卷第237至239頁筆錄）；惟被告嗣於108年2月12日再次至系爭處所稽查時（即本件查察），現場發現貓隻43隻，其中有幼貓4隻，且仍有公母貓混養之情形，此據證人劉倩彣於本院證稱：一樓有1個籠舍有公母貓混養，地下室有3個籠舍有混養。籠舍沒有特別上鎖，只是有網片區隔，但貓咪沒有辦法自由進出。走廊上是開放式的，沒有行動的限制，但走廊上有很多貓隻，一樓走廊上有9隻母貓。地下室的走廊就是有包含樓梯的記載，有3隻公貓、1隻母貓。共22隻貓混養等語綦詳（本院卷第236至237頁、第241頁筆錄），並有43隻貓隻逐隻檢查紀錄表在卷可查（被證11）。另參諸原告於同年2月13日訪談時亦自承已出售2隻貓隻；確實有1隻貓隻懷孕，於1個半月前（107年12月底）於店內配種，4隻幼貓之年齡為2週，約1月底出生；沒有替未絕育之公母貓隻申報免絕育，亦無提出繁殖許可等語，及買主方○○、謝○○之前開證詞，原告本件之違章行為主觀上顯係出於故意，堪可認定；另觀諸原處分所載，被告顯已斟酌原告本件違反行政法上義務行為之情狀，於截止日生效後在臺北市無照繁殖8隻貓隻（截至108年2月13日，4隻貓隻已出生，年齡為2周齡，另4隻貓隻尚未出生）；且於截止日生效後在臺北市無照交易2隻貓隻，並經審酌原告營業之收益與成本，同時違反非法經營特定寵物繁殖、買賣兩項違章事實，雖係初犯，仍屬情節重大之案件（見原處分事實理由㈤所載），佐以被告訴願答辯書論述之內容（本院卷第176至177頁），顯示被告計算裁罰金額之標準，係依原告自承每隻貓隻販售之金額為4萬元至5萬5千元間，於系爭法令緩衝期後共繁殖8隻貓、販賣2隻貓，獲益至少可為40萬元，又店內可供繁殖隻貓隻共38隻，數量甚鉅，縱令買賣貓隻之行為應係屬繁殖貓隻營利之當然後行為，不應重複評價裁罰，但就案情而言，本件應屬情節重大案件，應受責難程度較高。是以，足見被告實已考量原告違章程度所為之合義務性裁量，未逾越法定裁量範圍，亦無裁量濫用、裁量怠惰或違反比例原則之情事，於法並無不合。
3.原告雖主張：被告所稱之8隻貓隻，有4隻仍尚未出生，且均來自於同一隻懷孕母貓，是被告並未考量上開懷孕母貓最後實際之生產數量，即遽認原告共繁殖8隻貓隻，並以其為基準計算原告之獲益，自有違誤。又貓隻出生後須經約6個月始有繁殖能力，被告108年2月12日製作之43隻貓隻逐隻檢查紀錄表所示，其中編號17、18、22、26、27、38、39等7隻之貓隻，皆為50天至3個月大之幼貓，應無繁殖能力，而編號23之公貓則已結紮，亦無繁殖能力，至於編號35之母貓，因為懷孕，目前亦無法為繁殖。故被告於裁處罰鍰時，未考量原告有作適當之隔離，亦未考量有部分為無繁殖能力或目前無法繁殖之貓隻，而逕以38隻之數量計算，係將上開不正確之資訊納入考量；又就貓隻「買賣」之部分，原告既未在系爭處所經營貓隻買賣業務，則被告於裁處罰鍰時，即不應將此列入考量，原處分自有裁量濫用之情等語，然查，被告稽查人員於108年3月18日第3度前往系爭處所進行查察時，發現較前次多出9隻幼貓，故通知原告於同年月25日進行訪談時，原告自承：被告訪查人員於108年3月18日查察時發現多9隻幼貓，均為107年11月、12月配對、今年2月底出生，所以本件108年2月12日查察時，還有漏未發現懷孕之母貓，總計當時應有9隻未出生之貓隻，3隻懷孕母貓等語（被證9），從而，原處分事實理由（二）原載：「共查獲43隻貓隻，其中有4隻2週齡大之幼貓、1隻懷孕母貓，其餘貓隻均未絕育。」正確內容應為：查獲43隻貓隻，其中有4隻2週齡大之幼貓、「3隻」懷孕母貓、「1隻絕育公貓」（被證11，編號23），其餘貓隻皆未絕育；事實理由（五）原載：「無照繁殖8隻貓隻（截至108年2月13日，4貓隻已出生，年齡為2周齡，另4隻貓隻尚未出生）」正確內容應為：無照繁殖「13隻貓隻」，4貓隻已出生，年齡為2周齡，另「9隻貓隻」尚未出生。此並經本院當庭與兩造確認無訛（本院卷第243至235頁）。依此可認原處分說明欄第二點事實理由欄㈡、㈤漏載「1隻絕育公貓」，及誤認無照繁殖之貓隻數量遠較實際繁殖之數量為少，致原告整體違規情節應較原處分認定之情節為重，原告前開主張洵屬無據，原處分此部分事實認定雖亦有未洽，然基於不利益變更禁止原則，原處分仍應予維持。
4.再者，原處分固僅計算未絕育貓隻之數量，而未考量有部分為無繁殖能力或目前無法繁殖之貓隻，惟按裁量事項雖賦予被授權者自由決定空間，但裁量過程中應斟酌之因素仍有其內在限制，即經由與裁量目的之連結來界定其範圍，而此等應斟酌之各項因素既無外在限制，也無法以實證法予以明確列舉。此時若任由當事人或法院在此界限及內容均不明確之衡量因素「集合」中，隨意舉出一項未經行政機關交待之衡量因素，即謂行政機關「裁量怠惰」，如此一來，所謂之「自由裁量權限」將名存實亡。所以法院在認定個案中有無「裁量怠惰」時，必須極其小心，要視該被指為漏未考量之衡量因素，在個案中之權重以為決定（最高行政法院101年度判字第60號判決意旨參照）。關於本件原告無照繁殖貓隻違規情節之權衡因素，原處分顯已考量原告將公母貓混養，因而實際造成有甫出生之幼貓、懷孕之母貓及尚未出生之貓隻等結果，至貓隻是否能順利繁殖，尚涉及貓隻之數量、繁殖能力及有無施以適當之隔離措施等因素，故貓隻之繁殖能力僅係決定無照繁殖之結果能否實現眾多潛在因素中之一，原處分將貓隻總數量（未絕育部分）納入考量，而未再區分有無繁殖能力，亦涉及被告自由裁量權限之範疇，揆諸前開說明，本院原則上自應予以尊重而作有限之司法審查。此外，原告亦有在系爭處所經營貓隻買賣業務乙情，既經本院認明如前，則被告於裁處罰鍰時，併將之列入考量，自無裁量濫用之違法可言，原告主張原處分係將不正確之資訊納入考量，而有裁量濫用之違法云云，容有誤會。
5.末以，原告另稱：被告係於108年3月14日作成原處分，嗣於108年12月12日以動保救字第1086026889號令發布之「臺北市動物保護處處理違反動物保護法事件統一裁罰基準」（下稱系爭裁罰基準）則係於000年0月0日生效，然被告竟以處分作成後始制定及生效之系爭裁罰基準來主張原處分並無違法，其主張難謂適法云云，然查，被告之所以提出系爭裁罰基準係因本院於108年12月26日準備程序中詢及本件有無訂定裁罰基準，被告已當庭明確答稱：於原處分前並未訂定，係嗣後始訂定等語（本院卷第158頁筆錄），並於109年2月3日以行政訴訟陳報狀提出系爭裁罰基準以供本院參酌（本院卷第183至194頁），原處分既非依據系爭裁罰基準作成，爰無就此為進一步審究之必要，併此敘明。
六、綜上所述，本件被告查認原告未依規定申領特定寵物業許可證，而擅自在系爭處所經營貓隻之繁殖及買賣業務，違反動物保護法第22條第1項規定，因其違規情節重大，爰依同法第25條之2第1項及第33條之1第3項規定，以原處分裁處原告60萬元罰鍰、命其停止經營特定寵物之繁殖、買賣業，並接受動物保護講習3小時課程，另解除對於原告所有貓隻之扣留，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 17 日
書記官 吳 芳 靜