臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1553號109年5月7日辯論終結原 告 徐丞又訴訟代理人 徐景星律師
鄭智元律師陳柏宏律師被 告 臺北市中正區公所代 表 人 廖雪如（區長）訴訟代理人 黃美雲
王士禾上列當事人間身心障礙者權益保障法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年7月23日府訴一字第1086103022號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為重度身心障礙者，前經被告依「臺北市身心障礙者津貼申請須知」核定自民國88年8 月起按月發給身心障礙者津貼新臺幣（下同）4,000 元。後來臺北市政府為配合國民年金法於97年10月1 日施行，於同日廢止「臺北市身心障礙者津貼申請須知」，並由臺北市政府社會局另行訂定「臺北市身心障礙者津貼配合國民年金調整實施計畫」（下稱調整實施計畫）。調整實施計畫第2 點明定適用對象及資格，為97年9 月領有身心障礙者津貼，且符合出境（臺灣地區）未逾6 個月等要件。之後被告於內政部移民署入出國（境）資訊查詢服務系統查知原告於107年9月12日出境逾 6個月未入境，遂依調整實施計畫第4點第2款第4 目規定，以108年4月10日北市正社字第1086007921號函通知原告，自108年4月起停發其身心障礙者津貼（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原告於107年9月12日赴美就讀，預計於同年12月下旬美國聖
誕節長假期間返國，然因升學安排，不得已須利用假期另外上課，導致出境逾6 個月未入境，現原告已返國，無久居國外之意，也與逃逸海外、躲避公權力追查或規避法律義務的情形不同，屬有正當事由且不可歸責於原告的情形。調整實施計畫第4點第2款第4 目規定未區別個案特殊因素，亦未考量個案申領人有無不可抗力或可歸責事由，僅以出境逾6 個月的單一因素，作為停發身障津貼的要件，已違反憲法實質平等的內涵，亦違反憲法增修條文第10條第7 項國家應保障身心障礙者的基本國策任務與司法院釋字第485號及第584號解釋理由書意旨。
㈡依憲法第155、156條及憲法增修條文第10條第7 項規定可知
兒童、婦女及身心障礙者均為社會弱勢，國家有特別照顧的義務，而具相提並論性。參酌「教育部補助地方政府發放 2至4 歲幼兒育兒津貼作業要點」及「臺北市育兒津貼發給自治條例」規定，並無類似調整實施計畫第4點第2款第4 目國內停留期間的限制，顯見調整實施計畫第4點第2款第4 目規定是對相同事物為不同處理，已違反憲法平等原則。被告雖辯稱「為顧及設籍並實際居住於本市身心障礙者之權益，及社會福利資源之公平分配」等等，但原告為重度障礙，終身無回復可能性，其在國內或國外均不影響身心障礙的事實。原告在國外繼續領取身障津貼，對其他國內的身心障礙者，乃至社會福利資源分配，不會造成不公平的情況。原處分實已違反經濟社會及文化權利國際公約、身心障礙者權利公約的規定。
㈢調整實施計畫第4點第2款第4 目的適用，已使受領人獲致不
利益結果。被告作成原處分前沒有通知原告，使原告或其家屬有陳述意見的機會，已違反行政程序法第102 條規定。又人民的老弱殘廢，無力生活，國家應予適當的扶助與救濟，今僅因政府資源有限，為了撙節社會福利支出，不區分個案情形、不事先預告就以原處分逕行停發津貼，就撙節支出的公益性，比對人民財產權保障及法安定性的憲法要求，顯不符合憲法比例原則。
㈣聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應自108年4月起按月給付原告身心障礙者津貼4,000元。
三、被告答辯及聲明：㈠調整實施計畫是臺北市政府依地方制度法第18條第3款第1、
2 目規定，本於辦理直轄市社會福利及社會救助等自治事項的法定職權所為的特惠性措施，屬地區性自行籌措財源開辦的過渡性福利措施，因無資產限制，鑑於資源的有限性及有效配置，乃於申領條件中訂有設籍及實際居住臺北市期限的限制，以優先照顧設籍臺北市，且實際生活在轄區內滿3 年的身心障礙市民，故若僅將戶籍設在臺北市而未在臺北市居住生活者，即非津貼發放的對象，尚無因個人特殊因素而有除外規定。已廢止的臺北市身心障礙者津貼申請須知（下稱津貼申請須知）第2點及第6點中亦有相似規範。原告父親於88年8月5日向被告申請身心障礙者津貼時，已於切結書內敘明詳閱申請須知，保證遵守並符合規定，如有出境（臺灣地區）逾6 個月未入境等情形，本人或家屬應主動告知，若有違反，願負一切法律責任等等，故原告於申請時即已知悉相關申請規定。被告依調整實施計畫第4 點規定，以原處分停發原告的身心障礙者津貼，並無不法。
㈡原告用以與調整實施計畫比較的「教育部補助地方政府發放
2至4歲幼兒育兒津貼作業要點」是為執行少子（女）化對策所制定的中央津貼，而調整實施計畫是臺北市自行籌措財源開辦的地方性福利措施不同，從立法目的、規範內容與範圍來看，均屬不同的給付行政，無法相提並論。又「臺北市育兒津貼發給自治條例」第4條第3項亦設有申請對象及居住臺北市時間的限制，即兒童與申請人出境超過183 天者，視同未實際居住臺北市，將停發育兒津貼，此與調整實施計畫的規定相當，沒有違反平等原則及比例原則的情形。
㈢依行政程序法第103條第5款規定，行政處分所根據的事實，
客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見的機會。原告因出境逾6 個月未入境，構成停止發給身心障礙者津貼的事實，客觀上明白足以確認，被告未給原告陳述意見的機會，並無違法。
㈣聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點：㈠原處分適用的調整實施計畫第4點第2款第4 目規定是否違反平等原則？㈡被告作成原處分是否違反行政程序法第102條規定？㈢原處分是否違反比例原則？
五、本院的判斷：㈠原告對其自88年8月起按月領有身心障礙者津貼4,000元，以
及其於107年9月12日出境逾6 個月的事實，均無爭執，且有被告88年8月13日北市正社字第8821371600 號函及內政部移民署線上應用服務系統入出國境資訊查詢資料可以證明。被告依調整實施計畫第4點規定作成原處分，自108年4 月起停發原告身心障礙者津貼，應屬有據。
㈡原處分適用的調整實施計畫第4點第2款第4 目規定沒有違反平等原則：
⒈原告自88年8 月起按月領取身心障礙者津貼的法令依據為津
貼申請須知，其第1 點規定：「臺北市政府為照顧臺北市（以下簡稱本市）身心障礙者，特訂定本須知。」第2 點規定：「凡依法領有本市身心障礙手冊並符合下列各款規定者，得申請本津貼：（一）設籍並實際居住本市滿3 年。……。
」第6 點規定：「停發與追繳：身心障礙者有下列情形之一者，其本人或家屬應主動向區公所申報，並自發生之次月起由社會局停止發給本津貼。……（二）戶籍遷出本市或未實際居住本市。……（四）出境（臺灣地區）逾6 個月未入境。」第8 點規定：「申請或領取本津貼，經查有未實際居住本市或出境逾6 個月情事者，應於有實際居住本市或入境之事實起，滿1年後始得提出申請。」後來，國民年金法於 96年8月8日制定公布，並自97年10月1 日起施行。臺北市政府審酌國民年金的實施，是以社會保險機制整合各項福利津貼，各項津貼將逐步由國民年金取代，乃配合自97年10月1 日國民年金法施行日起，廢止津貼申請須知，並針對廢止前領有身心障礙者津貼的市民，由臺北市政府社會局訂定調整實施計畫。調整實施計畫第1 點規定：「計畫目的：因應國民年金法之施行，配合調整本市身心障礙者津貼（以下簡稱身障津貼），特訂定本計畫。」第2 點規定：「適用對象及資格：本計畫之適用對象為中華民國（以下同）97年9 月領有身障津貼並具備下列資格之市民（以下簡稱申領人）：（一）設籍並實際居住本市滿3 年。（二）依法領有本市核（換）發之身心障礙證明或手冊。（三）出境（臺灣地區）未逾6個月。……。」第3點第1 款規定：「給付標準與撥款：（一）申領人不符合國民年金請領資格者，依照97年9 月份當月應領取身障津貼給付金額發給。」第4點第2款第2目及第4目規定：「停發及追繳：…（二）申領人有下列情事之一者，其本人或家屬應主動向社會局或區公所陳報，社會局或區公所應以書面撤銷或廢止原核准補助之處分，並應自發生之次月起停止發給身障津貼給付金額或差額：…2.戶籍遷出本市或未實際居住本市。…4.出境（臺灣地區）逾6 個月未入境。」⒉津貼申請須知是臺北市於中央國民年金制度未建構前，為照
顧轄內身心障礙者經濟安全，以自有財源編列預算支給的福利津貼。鑑於國民年金法已於97年10月1 日起施行，就身心障礙者的基本經濟生活訂有規範（國民年金法第33條身心障礙年金給付、第35條身心障礙基本保證年金），臺北市政府乃於國民年金法施行當日廢止津貼申請須知，但為避免對原領有此一福利津貼者的權益產生驟然衝擊，故另行訂定調整實施計畫作為過渡。比較津貼申請須知第6 點及調整實施計畫第4點第2款規定，均以在臺北市設有戶籍、實際居住在臺北市及出境（臺灣地區）未逾6 個月為申領及持續領取津貼的要件，顯示此一福利津貼是以照顧實際設籍並住居在臺北市境內的市民為目的，屬地區性的福利津貼，與以全國為適用範圍的身心障礙者權益保障法第71條及據此授權訂定的「身心障礙者生活補助費發給辦法」不同。又調整實施計畫並無類似津貼申請須知第8 點關於取消津貼後一定期間內得重新申領的規定，亦顯示調整實施計畫為一封閉性的福利支給措施，隨時間經過，此一銜接國民年金制度的地區性規範即不再適用。
⒊行政機關訂定的行政命令，其屬給付性之行政措施而有授與
人民利益的效果者，應受相關憲法原則，尤其是平等原則的拘束（司法院釋字第542號解釋意旨參照）。又憲法第7條規定的平等原則不是絕對、機械的形式上平等，而是保障人民在法律上地位的實質平等，立法機關基於憲法的價值體系及立法目的，得斟酌規範事務性質的差異，而為合理的差別待遇（司法院釋字第485 號解釋意旨參照）。近年來釋憲實務上逐漸發展出寬嚴有別的審查標準，例如司法院釋字第 560號解釋：「依勞工保險條例規定，其給付主要係基於被保險人本身發生之事由而提供之醫療、傷殘、退休及死亡等之給付。同條例第62條就被保險人之父母、配偶、子女死亡可請領喪葬津貼之規定，乃為減輕被保險人因至親遭逢變故所增加財務負擔而設，自有別於一般以被保險人本人發生保險事故之給付，兼具社會扶助之性質，應視發生保險事故者是否屬社會安全制度所欲保障之範圍決定之。中華民國81年5月8日制定公布之就業服務法第43條第5 項，就外國人眷屬在勞工保險條例實施區域以外發生死亡事故者，限制其不得請領喪葬津貼，係為社會安全之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍，與憲法第7條、第15 條規定意旨尚無違背。」即是區別社會保險與社會扶助分屬繳費制與非繳費制制度，而允有不同的立法裁量空間。又例如司法院釋字第782 號解釋理由書：「退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，⑴個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，⑵政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及⑶政府補助：政府於(a) 退撫基金未達法定最低收益，或(b) 退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。……退撫給與中源自上開⑴個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開⑵關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分……因其財源源自政府預算，與上開⑴由個人俸給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開⑵政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開⑶……同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準。」提出層級化的財產權保障，而為不同程度的審查。本件津貼申請須知及調整實施計畫所規定的福利津貼，並非以保費為對價的社會保險制度，亦非涉及最低生存保障的社會救助制度，而是衡平身心障礙者因身心障礙導致經濟負擔增加的社會促進措施，鑒於資源的有限性，須考量經濟及財政狀況、照顧必要性等，就福利資源為妥善分配，應允許臺北市政府得有相對較高的調整形成空間。審酌津貼申請須知及調整實施計畫為一地區性的福利津貼，是由地方政府自行籌措財源開辦，而非全國一體實施的制度，其限定以實際住居、設籍在轄區範圍內，且未長期出境的市民為照顧對象，尚屬合乎事理的差別待遇，無違平等原則。⒋以攸關人民最低生存保障的社會救助法為例，其第4條第1項
及第6項規定：「（第1項）本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。……（第6項）依第1項規定申請時，其申請戶之戶內人口均應實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近1年居住國內超過183日；其申請時設籍之期間，不予限制。
」國民年金法第35條第1 項規定：「被保險人於參加本保險前，已符合第33條規定之重度以上身心障礙且經評估無工作能力者，並於請領身心障礙基本保證年金前3 年內，每年居住國內超過183 日，且無下列各款情事之一者，於參加本保險有效期間，得請領身心障礙基本保證年金，每人每月新臺幣4千元：……。」身心障礙者權益保障法第71 條授權訂定的「身心障礙者生活補助費發給辦法」第2條第1項規定：「依法領有身心障礙者手冊或身心障礙證明，並具下列資格者，得請領身心障礙者生活補助費（以下簡稱生活補助費）：……二、最近1年居住國內超過183日。」老人福利法第12條第3項授權訂定的「中低收入老人生活津貼發給辦法」第2條第1項第1款規定：「符合下列各款規定之老人，得申請發給生活津貼（以下簡稱本津貼）：一、年滿65歲，並實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近1 年居住國內超過183 日。」上述全國性的法令規範亦均以國內居住一定日數為受領給付的要件，以之作為照顧必要性的判準，優先將福利資源使用於長期住居國內的國民，亦可說明調整實施計畫第4點第2款第4 目所定事由並非臺北市政府毫無事理關聯的恣意或歧視性規範，無違平等原則。
⒌依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施
行法第2條及第3條規定，經濟社會文化權利國際公約具有國內法的效力，適用時應參照聯合國人權事務委員會的解釋。又依身心障礙者權利公約施行法第2條及第3條規定，身心障礙者權利公約具有國內法的效力，適用時應參照聯合國身心障礙者權利委員會對公約的解釋。身心障礙者權利公約第28條規定：「適足之生活水準與社會保障1.締約國承認身心障礙者就其自身及其家屬獲得適足生活水準之權利，包括適足之食物、衣物、住宅，及持續改善生活條件；並應採取適當步驟，防護與促進身心障礙者於不受歧視之基礎上實現該等權利。2.締約國承認身心障礙者享有社會保障之權利，及於身心障礙者不受歧視之基礎上享有該等權利；並應採取適當步驟，防護及促進該等權利之實現，包括採取下列措施：(a) 確保身心障礙者平等地獲得潔淨供水服務，並確保其獲得適當與可負擔之服務、用具及其他協助，以滿足與身心障礙有關之需求；(b) 確保身心障礙者，尤其是身心障礙婦女、女孩與年長者，利用社會保障方案及降低貧窮方案；(c) 確保生活貧困之身心障礙者及其家屬，在與身心障礙有關之費用支出，包括適足之培訓、諮詢、財務協助及喘息服務方面，可以獲得國家援助；(d) 確保身心障礙者參加公共住宅方案；(e) 確保身心障礙者平等參加退休福利與方案。」聯合國身心障礙者權利委員會雖未就此規定作成一般性意見。然可參照經濟社會文化權利國際公約第9 條規定：「本公約締約國確認人人有權享受社會保障，包括社會保險。」聯合國人權事務委員會就此規定已作成第19號一般性意見表示：「……(b)資格24.領取津貼的資格條件必須是合理的、成比例的和透明的。津貼的取消、減少或中止應該有所限制，必須出於合理的原因、依照正當的程序而且必須由國家法律規定〔註釋19：委員會指出，根據國際勞工組織第168 號公約（促進就業和失業保護）（1988），只有在某些情況下才能採取這種行動：有關者不在成員國本土時……。〕」明確指出領取津貼者不在國內時，採取津貼的取消、減少或中止措施，仍屬合理的原因。原告主張調整實施計畫第4點第2款第 4目規定違反身心障礙者權利公約第28條、經濟社會文化權利國際公約第9條規定等等，尚不可採。
㈢被告作成原處分沒有違反行政程序法第102條規定：
⒈行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民
自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」第 103條第5 款規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」其立法說明表示：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認……事先聽取相對人之意見，顯然並無任何實益者，均無需給予相對人陳述意見之必要。」⒉原告自88年8 月起按月領取身心障礙者津貼所依據的津貼申
請須知第6點第4款規定，身心障礙者出境（臺灣地區）逾 6個月未入境時，其本人或家屬應主動向區公所申報。調整實施計畫第4點第2 款也有相類規範。原告父親前於88年8月12日代原告填具申請表向被告申請身心障礙者津貼時，提出切結書乙份，其上載明：「本人申請台北市身心障礙者津貼，保證遵守並符合以下相關規定：……五、如有……出境（臺灣地區）逾6 個月未入境等情形，本人或家屬應主動告知原申請區公所。若有違反上述情形經查明者，除無條件繳回身心障礙者津貼外，願負一切法律責任……」等等，因此原告已知悉領取本件津貼的消極要件。原告於107年9月12日出境逾6 個月未入境，並未依規定主動告知被告。被告查調內政部移民署線上應用服務系統入出國境資訊查詢資料後，作成原處分，雖未給予原告陳述意見的機會，但原告出境逾6 個月未入境的事實已客觀上明白足以確認，且依調整實施計畫第4點第2款規定，申領人一有出境逾6 個月未入境的事實，被告即應以書面廢止原核准補助的處分，並應停止發給身障津貼給付金額，沒有裁量空間，事先聽取原告的意見，顯然沒有任何實益。依行政程序法第103條第5款規定，被告未給予原告陳述意見的機會，應無程序違法的情形。
㈣原處分沒有違反比例原則：
津貼申請須知第6點及調整實施計畫第4點第2 款規定，均以出境（臺灣地區）未逾6 個月為申領及持續領取津貼的要件，有優先照顧在地生活之市民，並以出國期間作為照顧必要性之衡量標準的用意，尚合乎事理與制度目的。又國民年金制度建立後，臺北市政府即已廢止津貼申請須知，不再提供此一津貼，而回歸國民年金法及身心障礙者權益保障法相關的給付規定，僅因為避免對原領有津貼的申領人產生衝擊，乃另行訂定調整實施計畫作為過渡，已顧及申領人權益。原告雖因原處分而不得再持續領取本件身心障礙者津貼，但仍有國民年金法及身心障礙者權益保障法等相關規定提供基本的經濟安全保障，於原告符合規定要件的情況下可資請領有關給付。再者，被告依調整實施計畫第4點第2款第4 目規定作成原處分，是屬於羈束行政的性質，被告沒有不作成原處分的裁量空間。因此，原告主張原處分違反比例原則的理由，均不可採。
㈤本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原處分合法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 5 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 28 日
書記官 何閣梅