臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1559號109年2月20日辯論終結原 告 游象錫訴訟代理人 陳薏如 律師
劉宗源 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 王唯鳳 律師上列當事人間水利法事件，原告不服經濟部中華民國108年7月26日經訴字第10806306410號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於處原告新臺幣300萬元罰鍰部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告桃園市政府前以訴外人○○○未經許可，擅自於茄苳溪河川區域範圍內（包括原告所有之桃園市○○區○○段○○○○○○號土地，下稱系爭土地）違法建造廠房，違反水利法第78條第4款規定，被告依同法第92條之3第5款規定，以民國105年8月17日府水養字第1050201603號裁處書處○○○新臺幣（下同）300萬元罰鍰之處分。其後，被告認原告將系爭土地出租予○○○建造廠房，為前揭違規行為之共同行為人，同依上述規定，以108年2月21日府水養字第1080022076號裁處書(下稱原處分)，裁處原告300萬元罰鍰，並命於通知日起2個月內恢復原狀之處分。原告不服，提起訴願，經訴願決定：「原處分關於處訴願人新臺幣300萬元罰鍰部分，訴願駁回；關於命訴願人自通知日起2個月內恢復原狀部分撤銷，由原處分機關另為適法之處理。」，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)被告未實際調查證據認定興建房屋之人，僅以土地租賃契約名為「租地建屋契約書」及部分條款約定即認定原告與○○○共同興建，被告未盡調查之責；進而以原告出租系爭土地為行政罰法第14條第1項之故意共同實施違反行政法上義務之行為，原處分應屬違法。訴願決定認被告就是否具有「事實上處分權」未予查明，於法未合應予撤銷，然就系爭土地上廠房，僅依契約名稱及契約部分條款約定記載即認原告與○○○共同興建，並裁處原告高達300萬元罰鍰之處分，兩者調查證據認定事實之標準顯然相互矛盾。
(二)「出租土地」非水利法第78條第4款「興建工廠或房屋」之構成要件行為，當非可認屬行政罰法第14條第1項故意共同實施違反行政法上義務之行為；又原告之行為仍須是該當一部分之構成要件，亦即與○○○分別為構成要件之一部行為，且均屬故意，始能論以「故意共同實施」，惟原告未為任何實際興建廠房，竟被認為共同違反水利法，原處分及訴願機關適用法律錯誤，所為之處分應予撤銷。原處分及訴願決定之認定，無異以不當擴大「故意共同實施違反行政法上義務之行為者」之解釋，達到將行為責任與狀態責任混為一談之結果，已違立法意旨，並有非法充實國庫進而侵害原告財產權之嫌。
(三)本件原告出租系爭土地主觀上僅為收取租金，並無興建工廠或房屋之意，縱令○○○承租系爭土地後不興建廠房，原告仍可收租，原告依約款復不能命○○○興建，原告與○○○並無合建廠房。另租賃契約內容中所謂協助辦理水電亦是出租土地的附隨行為，並非原告與第三人共同興建的附隨行為。退萬步言之，若縱認原告符合行政罰法之裁罰要件，惟裁罰金額亦違比例原則，應屬違法之行政處分，縱認原告仍應依行政罰法第14條規定而受裁罰，然原告確非實際興建房屋之人，且就第三人○○○興建房屋後之管理使用亦全然未參與，審酌上情，應堪認原告之違法情節尚屬輕微，符合「未參與不法利益分配者」之規定，自應從輕處罰等語。並聲明求為判決：訴願決定及原處分關於處原告300萬元罰鍰部分均撤銷。
三、被告答辯以：
(一)河川區域攸關防洪、沿岸居民等公共安全，水利法方明定同法第78條河川區域內禁止特定行為，以確保河川正常機能維護、河防安全，以及水道防護等情形。原告先前曾遭被告以其違反水利法事件而處以重罰，自應謹慎地確認其上的使用狀況有無違反水利法禁止抑或限制之行為，避免再次受罰。
(二)原告與○○○之土地租賃契約，一眼觀之即是「租地建屋契約書」；系爭土地雖非全為河川區域範圍內，但原告確實知悉○○○承租土地之目的就是要建造系爭廠房，且原告於前開租地建屋契約書內並未聲明其所出租土地，部分為河川區域範圍內土地，該範圍土地不可建造工廠等字眼。相反的，由原告與第三人○○○間租地建屋契約書內容判斷，原告並非僅單純出租土地、與系爭廠房之建造毫無干係之情形，原告與第三人○○○間合作模式應類似合建之性質，由第三人○○○負責出資建造系爭廠房，而原告提供土地，待租賃期間屆滿後，第三人○○○依約須返還其所承租土地及系爭廠房予原告。
(三)系爭廠房建造完成後，原告除了配合第三人○○○申請水電設施之外，依據該租地建屋契約書，廠房稅籍登記是由原告或原告所指定之人作為登記人，並非第三人○○○決定；及原告如有提前解約之情事者，原告僅須賠償第三人○○○建造費及搬遷費而已，至於系爭廠房權利歸屬情形，第三人○○○並無任何主張；此外，契約書多處均將「房、地」一併約定；甚至，還約定第三人○○○交還「房」、「地」作為租期屆滿或展滿時，原告返還其押金之條件。顯見，系爭廠房雖為第三人○○○所建造，然原告對於系爭廠房建造完成後相關使用、管理等，其仍有相當程度干涉之權限。
(四)更尤甚者，該租地建屋契約書第4條第3、4項分別約定：「租賃期間內10年如政府重劃或徵收之地上物補償金為承租人所有（出租人拋棄地上建物補償金相關權利）」、「租賃期滿10年如政府重劃或徵收之地上物補償金為出租人所有（承租人拋棄地上建物補償金相關權利）」等內容，先不論系爭廠房權利歸屬為何人所有，然原告對於系爭廠房之建造，其至少有所謂附期限之期待利益可言。原告與第三人○○○係屬故意共同完成違反行政法上義務構成要件事實或結果之行為，均得為行政罰之對象，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、本院之判斷
(一)按「河川區域內，禁止下列行為：……四、建造工廠或房屋。」、「有下列情形之一者，處新臺幣60萬元以上300萬元以下罰鍰：……五、違反第78條第4款規定，建造工廠或房屋者。」水利法第78條第4款、第92條之3第5款所明文。河川區域內如有建造工廠或房屋等行為，可能有礙水位、河床、水流，於水道之維護不利，關係人民生命財產之安全，故水利法予以禁止。又依上揭法文，水利法所禁止、處罰者，係「建造工廠或房屋」之行為，屬行為責任，且該「建造」行為即為禁止、處罰規範之構成要件行為。又基於處罰法定主義，處罰法律的構成要件必須明確，俾使人民預見其行為可罰，故處罰法律構成要件之文義，須使人民可以理解，處罰機關不可任作過度擴張或超出文義之解釋，俾使人民預見其行為可罰；依通常文義，所謂「建造」係指搭蓋興建之行為，並未包括單純提供土地予人興建。
(二)另按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」行政罰法第14條第1項定有明文。所謂「故意共同實施」，乃指違反行政法上義務構成要件之行為係由二以上行為人故意共同完成者而言。行政罰法第14條第1項立法理由亦謂：本條項係行政法上共同違法之規定，所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而言；可知，對於有無「故意共同實施」之判斷，仍以「處罰構成要件」為界定，否則任何對違反義務狀態或結果發生有所助益之行為，都被認定為共同實施，則有失氾濫，且「違法構成要件」亦將失去維護處罰明確性之功用；因此，行為人之行為仍須是該當一部分之構成要件，亦即二行為人分別為構成要件之一部行為，二人均屬故意，合而充分滿足違反行政法上義務行為之構成要件，始符合行政罰法第14條第1項之「故意共同實施」。再者，刑法固然有共謀共同正犯觀念，但刑法是對重大違反秩序行為之制裁，以避免幕後操控犯罪之人逍遙法外，而行政罰係處罰輕微違反秩序，與刑法不同，故行政罰「共同實施」，自係指「共同實施構成要件之行為」，在法無明文下不能藉擴大對「故意共同實施」解釋，而將共謀共同正犯觀念納入行政處罰範圍。
(三)次按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」改制前最高行政法院39年判字第2號判例意旨參照。據此，行政機關對於違規事實之存在負有舉證責任，受處分人並無證明違規事實存在之責任，亦不能以其未提出對自己有利之證據，即推定其違規事實存在。
(四)經查，系爭土地為原告所有，有土地登記謄本可憑（見本院卷第69頁）；訴外人○○○未經許可，擅自於系爭土地位於茄苳溪河川區域範圍內違法建造廠房，亦有該廠房照片附卷可憑（見本院卷第81-83頁）；被告認為○○○違反水利法第78條第4款、第92條之3第5款規定，以105年8月17日府水養字第1050201603號裁處書，對其裁處300萬元罰鍰，復有該處分在卷足證（見原處分卷第51-52頁）；另原告出租系爭土地予○○○之事實，有「租地建屋契約書」在卷足稽（見本院卷第75-80頁），上揭事實均為兩造所不爭，自可信為真實。原告固承認出租土地予○○○，然否認有參與興建廠房，陳稱：「原告對於收地租這件事有認識，但出租之後○○○做什麼，原告不是那麼在意，且若○○○不興建，原告也沒有任何權利可以主張。」、「原告就是想收租金，至於有沒有蓋房子，他收的租金都是一樣的。」等語（見本院卷第111頁準備程序筆錄）。被告並無提出原告有與○○○共同興建廠房之證據，難以認定原告有實際建造廠房。又「出租土地」與水利法第78條第4款所定「興建工廠或房屋」之文義有別；河川區域範圍內之土地，持有或使用並非必定違法，而土地如經利用而發生阻礙行水危險，方為水利法所管制；因此，承租土地僅取得土地使用權，並非違法，至取得土地後之使用行為是否阻礙行水，方為判斷有無違法之重點；既然承租土地不違法，出租土地亦不違法；故水利法規範「建造工廠或房屋」所重者，為實際興建之行為，不包括出租土地予人興建之行為。本件原告僅出租土地予○○○，查無共同建造廠房，原處分遽認定其「違規建造工廠或房屋」，應乏事證。
(五)被告雖主張，原告將系爭土地出租予○○○時，已知悉○○○承租土地之目的就是要建造系爭廠房，且二人間合作模式類似合建性質，待租賃期間屆滿時，○○○除返還土地外，亦須將系爭廠房讓予原告，因而原告與○○○屬故意共同違法等語。惟查，系爭土地並非全部位於河川區域線之內，尚有部分土地位於河川區域線外（見本院卷第71頁之土地、建物相關位置測量圖），位於河川區域線外之土地非不能興建房屋；原告出租系爭土地予○○○建屋，復於契約書條款第6條載明「使用標的物之限制：本房地係供合法營業之使用。承租人應遵守民法及相關法令……」難認定原告期望○○○違反水利管制公告以建造本件廠房。縱然原告可預見○○○建造廠房可能違反水利管制公告，但依該契約書第2條，○○○於承租土地後均有每月支付租金義務，不論○○○是否完成廠房建造，與原告收取租金無涉；反之，原告並無要求○○○建造廠房之權，更無對○○○應建造符合如何條件之廠房做約定，被告主張原告與○○○間類似合建，原告於租約期滿時可獲得廠房等語，已為原告所否認，亦無客觀事證可佐，應難採憑。況且，行政罰之「故意共同實施」，解釋上不能將共謀共同正犯觀念納入處罰，已如上述，故更不能將原告可預見○○○建造廠房可能違法，逕將原告論以故意共同實施違章而處罰。
(六)再查，契約書第4條（權利歸屬）第1項前段約定：「房屋興建完成後，以『出租人或出租人所指定之人』辦理稅籍登記」等語，應僅在明訂房屋稅之名義納稅義務人如何產生；及同條第2項約定：「租賃期間內如甲方（即本件原告）提前解約需賠償乙方（即○○○）之建造費及搬遷費並六個月不計土地租金」，亦僅在約定原告如提前解約，則原告僅須賠償○○○建造費、搬遷費而已，未約定系爭廠房權利歸屬原告。另查，契約書第6條約定：「本房地係供合法營業之使用，承租人應遵守民法及相關法令，不得提供予宗教業、殯葬業、理容業、賭博或違法使用，或存放危險物品，影響公共安全。出租人同意，承租人將『房地』一部分轉租」，及第3條第3項約定：「押金，除有違約之情形外，出租人應於租期屆滿或展滿時，承租人交還『房地』時返還之」，惟原告期望○○○對「房、地」做合法使用避免徒受無謂波及，為情理之內；及雖約定○○○租約期滿需交還「房、地」以退押金，惟廠房為定著物難以搬遷，契約並無約明返還土地時，廠房須維持至如何之程度以保有相當價值，況本件押金僅5萬元（見契約書第2條），擔保能力薄弱，原告顯無從藉此約款取得廠房或達成類似合建效益，自難為被告有利之認定。至契約書第4條第3、4項分別約定，如遇政府重劃或徵收有關地上物補償金之歸屬劃分，但政府重劃或徵收並無計畫，是否有重劃或徵收更屬不確定事由，原告亦無從藉此期待獲利。況上揭合約內容均屬私法約定，僅在規範土地租賃彼此之權利義務，與水利法處罰於河川區域內建造工廠之行為無涉，原告仍無建造工廠行為。從而，被告主張，原告與○○○間類似合建，原告與○○○有故意共同違法云云，均難認可採。
五、綜上所述，原處分以原告於系爭土地共同違規建造廠房，涉有違反水利法第78條第4款所定之違規行為，認事用法，核有違誤；訴願決定對於裁處300萬元罰鍰部分遞予維持，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 5 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 5 日
書記官 王月伶