臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1562號109年4月29日辯論終結原 告 潘松濂被 告 國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 馮世寬（主任委員）訴訟代理人 林弘勳上列當事人間有關人事行政事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」；「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時，原起訴聲明為：「請判令被告應依最高行政法院108年度判字第367號之最終判決『撤銷原處分』，回復『原告民國106年6月1日16時40分前之法定原俸給總額、獎金、休假』等原狀態。」（本院卷第13頁）嗣於本院109年2月13日準備程序時變更聲明為：「被告應給付原告新臺幣（下同）77萬6,248元，及自109年1月14日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。」（本院卷第637頁）前開變更請求之基礎同一，且本院亦認為適當，爰予准許。
二、事實概要：㈠原告係被告所屬○○榮譽國民之家（下稱○○榮家）薦任第
8職等專員，於106年5月12日下午上班時間持棍棒毆打○○榮家人事室張秀琳主任致傷（因未據告訴，另經臺灣新北地方檢察署為不起訴處分）。案經○○榮家106年5月31日106年第6次考績委員會決議，通過一次記原告二大過專案考績免職，於報請被告審認後，以106年6月1日輔人字第1060045724號令（下稱免職處分）核定原告一次記二大過專案考績免職，並自原告106年6月1日簽收免職處分之次日起，先行停職。原告不服，循序經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）106年9月19日106公審決字第0208號復審決定駁回（下稱復審決定）、本院106年度訴字第1664號判決駁回，訴經最高行政法院以○○榮家考績委員會委員（系爭毆打事件之被害人人事室張主任），違反迴避義務有程序瑕疵，以108年度判字第367號判決將上開本院判決廢棄，復審決定及免職處分均撤銷。
㈡嗣被告以108年8月26日輔人字第1080065944號令核定原告復
職，並自000年0月0日生效，另以108年9月4日輔人字第1080069815號函報銓敘部，撤銷免職處分及註銷其停職動態登記，同時通知原告。經銓敘部108年9月17日部銓二字第1084850772號函復，該部106年6月13日部銓二字第1064234295號銓敘審定函撤銷；另原告106年6月2日停職處分之動態銓敘審定函併予註銷。原告於108年8月30日復職報到，○○榮家業於108年9月11日補發原告停職期間俸額，惟原告認被告仍應補發其專業加給、休假補助（國民旅遊卡消費補助）及給予未休假加班費，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：㈠最高行政法院108年度判字第367號之最終判決撤銷被告所作
成106年6月1日免職處分，該處分已無效力，被告應依行政訴訟法第304條「撤銷判決確定者，關係機關應即為實現判決內容之必要處置」之規定，辦理「回復原狀」事項，即「回復原告之法定俸給總額、獎金、休假」等權利，被告卻應作為而不作為，且實行剋扣之懲罰性行政處置，原告基於行政訴訟法第8條規定，提起行政訴訟。
㈡被告以「停職處分」為補發「原告半俸」之依據，使原告受
撤銷免職處分後，應溯及既往失其效力，卻仍遭受被告「剋扣俸給總額、喪失請領獎金及法定休假等權益」之侵害，嚴重曲解法令，依被告主張免職處分即為停職處分；使○○榮家開始依被告對原告所作成之免職處分（停職處分），辦理追回當月（106年6月）俸給總額，再發還106年6月本俸之半等事項，且原告於106年7月1日「如數繳還」；續因原告依行政救濟程序，經最高行政法院判決撤銷免職處分，即被告對原告所作成之免職處分（先行停職處分）為違法而溯及既往失其效力，但被告主張依公務人員俸給法第21條第1、2項規定，僅補發原告免職處分（停職處分）期間本俸之半，嚴重違反行政程序法第118條前段之明文規定。
㈢依公務人員考績法施行細則第24條規定，依法提起救濟而撤
銷原行政處分並准予復職者，其停職期間併計為任職年資，係指因案受停止現任職務期間，經撤銷後，並由行政機關准予復職，併計為現任職務的年資；即在停職處分失其效力後，其經過之期間內，仍得基於公務員身分所應享有憲法所保障之法律上權益（俸給、獎金、休假等）；考績免職，經撤銷後為「當然復職」，亦同。被告何來適用公務人員俸給法第21條第1、2項之規定？查公務人員俸給法第21條並無扣除或不補發在停職期間之加給（係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與）之規定，基於依法行政原則，法律無明文規定，即無實行之餘地。查被告以108年8月26日輔人字第1080065944號令：「由○○榮家以108年8月13日○榮人字第108006218號函陳報，經被告核准原告復職」在案（證16），此等行政行為已符合公務人員考績法施行細則第24條，應補給其停職期間之俸給。
㈣原告於108年8月30日至○○榮家「復職」，又遭○○榮家之
考績委員會於108年9月11日作成「一次記二大過」之行政懲處決議，再經由被告於108年10月4日核布：一次記二大過「免職」之行政處分，亦併受「先行停職」之行政處分，使原告自108年10月7日簽收發生效力後，受停職處分至今（現正依行政救濟程序另案進行中）。原告自106年6月1日起，處於停職狀態中，卻於108年10月16日接獲○○榮家之考績丙等案件陳述單，及108年10月17日○榮人字第1080008014號開會通知，即意圖「使復審人之106年考績評定為丙等，喪失領取考績獎金、年終工作獎金」之行政行為。被告所作成106年6月1日免職處分，既經最高行政法院判決撤銷，被告即不能剋扣或抑留不發原告106年6月1日起之「專業加給，未休假加班費、休假補助費」。依行政程序法第118條前段、行政訴訟法第304條之規定，及保訓會102年9月27日公保字第1020012962號函，應溯及自該停職處分生效之日起，回復其基於公務人員身分所應享有之權益。
㈤被告主張保訓會89年7月1日公保字第8903968號書函略以：
公務人員俸給法所定加給之支領，須以「擔任職務之事實」為要件，是公務人員於停職期間既無任職事實，自無從支領因任該職務所應發之各項加給。依此而認定原告「停職期間，並無任職」，且據以扣除原告停職期間之「專業加給、未休假加班費、休假補助費」，惟保訓會對原告不服○○榮家評定106年之年終考績為丙等所提起之另案復審案，於108年12月24日作成復審決定書（108公審決字第000495號，原證35）決定復審駁回，其理由四載稱：「復審人106年所受專案考績免職，免職未確定前先行停職之處分既經最高行政法院判決撤銷，而自始不生效力，應認其該年均在職，並補辦年終考績。」保訓會所作成復審決定，係依公務人員保障法第62至71條等規定，就職權作成之判斷，本院應予尊重。
㈥爰聲明求為判決：被告應給付原告77萬6,248元，及自109年1月14日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。
四、被告則以：㈠關於原告訴稱復職生效日期為106年6月1日及未作成另一停職處分一節：
被告核定原告一次記二大過專案考績之免職處分，業經最高行政法院108年7月25日108年度判字第367號判決撤銷，已生撤銷效力。被告前復以108年9月4日輔人字第1080069815號函報銓敘部撤銷免職處分及註銷停職動態登記，並通知原告。案經銓敘部108年9月17日部銓二字第1084850772號函復，撤銷原告106年度專案考績一次記二大過免職處分及註銷停職動態登記在案。復依考績法第18條及其施行細則第24條第
1 項規定，考績應予免職人員，自確定之日起執行，未確定前，應先行停職。受考人於收受一次記二大過免職獎懲令（亦為專案考績核定）之次日起停職（銓敘部92年8月14日部法二字第0922274116號函、93年6月10日部銓二字第0932370177號書函參照，如乙證16、17）。被告依前揭法令規定，於免職處分說明二註明，原告自收受免職處分之次日起，停止其職務，是免職處分即為原告停職之依據，毋須另作成停職處分；又查原告於106年6月1日簽收免職處分，原告自收受免職處分之次日即106年6月2日起停職，爰被告108年8月26日輔人字第1080065944號令核定原告復職生效日期為106年6月2日，自非無據。
㈡關於原告主張回復106年6月1日前之法定原俸給總額、獎金等一節：
1.依公務人員保障法第25條第1項及第28條本文規定，公務人員如認為行政處分違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得提起復審，又處分機關之認定，以行政處分時署名名義為準。另所謂「訴願前置原則」者，係指行政訴訟之提起，須經依法提起訴願，於不服受理訴願機關之決定時，始得提起之謂。例如：依行政訴訟法第4條提起之撤銷訴訟，及第5條提起之課予義務訴訟，均須踐行訴願前置原則，公務人員復審程序相當於訴願程序，應先踐行復審程序後，再提起行政訴訟。被告非核（補）發給原告俸給數額、獎金之處分機關，原告如認服務機關（○○榮家）補發原告停職期間之俸給數額、獎金等，違法或顯然不當，致損害權益，應循序經處分機關○○榮家，向保訓會提起復審、該管司法機關提起行政訴訟，非逕提起行政訴訟，原告所訴，應屬誤解。
2.另依公務人員俸給法第21條及保訓會89年7月1日公保字第8903968號書函意旨，復職人員補發停職期間之本俸(年功俸)，俸給法所定加給之支領，需以「擔任職務之事實」為要件，原告於停職期間既無任職之事實，自無從支領因擔任該職務所應發給之各項加給。又查原告停職期間（106年6月2日至108年8月29日），○○榮家已發給半數之年功俸，並於原告108年8月30日復職後，補發另半數之年功俸，並無違誤。
㈢並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告106年6月1日作成之免職處分（本院卷第97至99頁）、被告108年8月26日輔人字第1080065944號復職令（自000年0月0日生效）、○○榮家電子支付作業放行單、復職薪俸人事室簽呈（本院卷第199至203頁），及最高行政法院108年度判字第367號判決（本院卷第59至75頁）等文件可參，自堪認為真正。原告前經被告以106年6月1日免職處分核定原告一次記二大過專案考績免職，訴經最高行政法院以○○榮家考績委員會委員違反迴避義務有程序瑕疵，以108年度判字第367號判決將免職處分撤銷，原告於復職報到後，○○榮家業於108年9月11日補發原告停職期間俸額，惟原告認被告仍應補發其專業加給、休假補助（國民旅遊卡消費補助）及給予未休假加班費，遂提起本件行政訴訟。是本件爭執事項厥為：㈠國軍退除役官兵輔導委員會是否為適格之被告，原告逕對其提起給付訴訟是否合法？㈡原告請求被告補發其專業加給、休假補助（國民旅遊卡消費補助）及給予未休假加班費有無理由？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.按公務人員俸給法第2條第1、2、5款規定：「本法所用名詞意義如下：一、本俸：係指各職等人員依法應領取之基本給與。二、年功俸：係指各職等高於本俸最高俸級之給與。……五、加給：係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。」第3條規定：「（第1項）公務人員之俸給，分本俸（年功俸）及加給，均以月計之。（第2項）服務未滿整月者，按實際在職日數覈實計支；其每日計發金額，以當月全月俸給總額除以該月全月之日數計算。但死亡當月之俸給按全月支給。」、第21條規定：「(第1項)依法停職人員，於停職期間，得發給半數之本俸(年功俸)，至其復職、撤職、休職、免職或辭職時為止。(第2項)復職人員補發停職期間之本俸(年功俸)，在停職期間領有半數之本俸(年功俸)者，應於補發時扣除之。(第3項)先予復職人員，應俟刑事判決確定未受徒刑之執行；或經移付懲戒，須未受撤職、休職之懲戒處分者，始得補發停職期間未發之本俸(年功俸)。(第4項)停職、復職、先予復職人員死亡者，得補發停職期間未發之本俸(年功俸)，並由依法得領受撫卹金之人具領之。」該條文之立法理由揭示：「查公務人員因違法失職依法停職，於停職期間仍具公務人員身分，在未受刑事判決或懲戒處分前，理應為無罪之推定，仍應照顧其基本生活。是以，停職人員於停職期間，發給半數之本俸或年功俸，以維持基本生活。至於復職人員薪俸之補發，雖於『公務員懲戒法』第6條規定（按現行法為第7條），依第3條第1款或第4條（按現行法為第4條第1款、第5條）規定停止職務之公務員，未受撤職或休職處分或徒刑之執行者，應許復職，並補給其停職期間之『俸給』（按現行法為本俸【年功俸】）。惟停職期間既發給半數薪俸，於復職補發時扣除之較為合理，爰明定之。」參以公務人員懲戒法第7條第1項關於停止職務之公務員於復職後得補發停職期間本俸（年功俸）之規定，與公務人員俸給法前開規定相同，衡以公務人員之俸給包括本俸（年功俸）及加給（包括職務加給、技術或專業加給、地域加給，公務人員俸給法第5條參照）。惟上開加給具有服勤事實始應支給之特性，公務人員於停職期間並無任職之事實，自與支領加給要件並不相當，是公務人員俸給法第21條第4項與公務人員懲戒法第7條第1項所規定停職公務人員復職後補發之薪俸，均規定應不包含上開規定之加給，以使立法體例一致，此可參諸104年5月20日公務人員懲戒法第7條修正立法理由即明。
2.公務人員考績法第18條規定：「年終辦理之考績結果，應自次年1月起執行；一次記二大功專案考績及非於年終辦理之另予考績，自主管機關核定之日起執行。但考績應予免職人員，自確定之日起執行；未確定前，應先行停職。」
3.公務人員考績法施行細則第24條規定：「 (第1項)本法第18條但書所稱自確定之日起執行，指受考人自收受一次記二大過專案考績免職令、考列丁等免職令之次日起30日內，未依法提起復審，自期滿之次日起執行；或收受復審決定書之次日起2個月內，未依法向該管司法機關請求救濟，自期滿之次日起執行；或向該管司法機關請求救濟，經判決確定之日起執行。所稱未確定前，應先行停職，指受考人自收受一次記二大過專案考績免職令、考列丁等免職令之次日起，停止其職務。(第2項)依本法第18條規定應先行停職人員，由權責機關長官為之。先行停職人員，經依法提起救濟而撤銷原行政處分並准予復職者，其停職期間併計為任職年資；依其他法律停職人員，亦同。(第3項)依法停職人員應俟停職原因消滅後，始得依規定補辦停職當年度之考績。」
4.保訓會89年7月1日公保字第8903968號書函意旨略以：「公務人員俸給法所定加給之支領，需以『擔任職務之事實』為要件，是公務人員於停職期間既無任職之事實，自無從支領因擔任該職務所應發給之各項加給。」（乙證15）㈡原告逕對被告依行政訴訟法第8條提起給付訴訟並非適法：
1.按行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的訴的利益之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。是行政訴訟之當事人不適格者，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。所謂當事人適格，係指於具體訴訟中具備為正當當事人之資格而得適法受本案判決者而言。經查，原告前經被告以106年6月1日免職處分核定一次記二大過專案考績免職，並自原告106年6月1日簽收免職處分之次日起，先行停職，原告不服，循序提起行政救濟，訴經最高行政法院以○○榮家考績委員會委員違反迴避義務有程序瑕疵，以108年度判字第367號判決將復審決定及免職處分均撤銷，依被告108年8月26日輔人字第1080065944號復職令（自000年0月0日生效），原告於108年8月30日復職報到，○○榮家業於108年9月11日補發原告停職期間俸額，惟原告認被告仍應補發其法定原俸給總額、獎金及給予不休假獎金，遂提起本件行政訴訟，關於其所提起訴訟之種類及法條依據，經本院依職權行使闡明權，令原告為完足之敘明及補充，據其陳稱略以：「本件依據行政訴訟法第8條提起給付訴訟，我是在○○榮家任職，但薪俸是由被告撥到○○榮家，故依據職務關係請求被告應補發前開專業加給等金額共77萬6,248元。」等語（本院卷第636至637頁準備程序筆錄），是以，原告自承係於○○榮家任職，其雖曾一度遭被告依公務人員考績法第18條規定核定免職，惟業經最高行政法院以前開判決撤銷，並經被告以108年8月26日復職令准其復職，觀諸其復職令載稱異動類別及原職略以：「一、異動類別：復職，000年0月0日生效。二、原職：
○○榮家，秘書室，專員，薦任第8職等。」（乙證9）故原告所主張公法上職務關係因而溯及回復，且應係存在於其與任職機關○○榮家間，此可觀諸原告復職後，均係由○○榮家補發原告停職期間之俸額益明，此有○○榮家電子支付放行單、108年9月4日人事室簽呈及薪俸表等資料附卷可參（乙證10），原告徒以前述預算撥給關係為由，竟向不具公法職務關係存在，亦非待遇支給權責機關之被告提起本件訴訟，顯不具當事人適格，此經本院迭於108年12月19日準備程序及109年4月29日言詞辯論程序向原告闡明令其補正，惟原告卻仍堅持以國軍退除役官兵輔導委員會為被告（本院卷第
502、683頁準備程序及言詞辯論筆錄），即為當事人不適格而無理由，應以判決駁回，合先敘明。
2.次按行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核准之行政處分。於行政機關拒絕申請或怠為處分時，申請人須循序提起訴願後，始得提起課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分併為給付之請求，而無從直接提起一般給付訴訟；「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。由於行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定，故依行政訴訟法第8條第1項所規定因公法上原因（包括公法上契約）發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求給付者，須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。是原告提起一般給付訴訟，如欠缺請求權基礎或不該當其所據請求權基礎之要件，乃其起訴有無理由之問題，而非其起訴不備要件之問題（最高行政法院106年度裁字第1979號、第1847號裁定意旨參照）。查公務人員之俸給包括本俸（年功俸）及加給（包括職務加給、技術或專業加給、地域加給）。惟上開加給具有服勤事實始應支給之特性，公務人員於停職期間並無任職之事實，自與支領加給要件並不相當，是依公務人員俸給法第21條第4項規定，停職公務人員復職後補發之薪俸，僅限於未發之本俸(年功俸)，而不包含上開規定之加給，業如首揭規定與說明，故本件原告尚乏可直接行使給付請求權之法令依據，原告主張：公務人員俸給法第21條並無扣除或不補發在停職期間加給之規定，基於依法行政原則，法律無明文規定，即無實行之餘地云云，其法律見解，容有誤會。又況，原告業已陳明係提起「一般給付訴訟」，未經前置程序，惟依前開規定與說明，原告請求補發休假補助（國民旅遊卡消費補助）、未休假加班費等，均應先向任職機關申請，經其審核並核定始得請領，惟原告捨此而不為，對此未曾依法申請，且未經訴願前置程序，即逕對非支給權責機關之被告提起本件一般給付訴訟，自屬不備起訴其他要件，應予駁回。從而，原告依據行政訴訟法第8條第1項規定，提起本件請求被告給付專業加給、休假補助（國民旅遊卡消費補助）及給予未休假加班費之給付訴訟（金額詳見被告製作之金額檢核表，本院卷第623至625頁），顯然欠缺請求權基礎，被告亦非適格當事人，不符合上開得提起給付訴訟之要件，其起訴為無理由，應予判決駁回，則本院就前述爭點㈡即無進一步為實體論究之必要，併此敘明。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，於法無據，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘有關請求權時效消滅等攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 20 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 20 日
書記官 吳 芳 靜