臺北高等行政法院判決
108年度訴字第159號108年7 月18日辯論終結原 告 耿文姬被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）住同上訴訟代理人 汪海淙
何嘉福李文凱上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年12月14日府訴二字第1072091951號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市○○區○○路○○○號5樓建築物（下稱系爭建物）位於都市計畫第3種住宅區。經臺北市政府警察局內湖分局（下稱內湖分局）於民國107年5月25日在系爭建物內查獲涉嫌妨害風化罪情事，除將原告移送臺灣士林地方檢察署（下稱士林地檢署）偵辦外，並查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象，另以107年8月10日北市警內分行字第1076006864號函檢送相關資料通知被告處理。嗣被告審認系爭建物位於第3種住宅區，原告違規使用為性交易場所，違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項前段、臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準第4點等規定，以107年8月21日北市都築字第10760275831號裁處書處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並勒令原告停止違規使用（下稱原處分），原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張：㈠依士林地檢署107年度偵字第11998號不起訴處分書（下稱不
起訴處分書）之理由，可知尚難僅以訴外人阮氏００（下稱阮氏）拜託原告一同前往租屋，即認原告有媒介性交易，原告更非違反都市計畫法第79條之所有權人、使用人或管理人。
㈡內湖分局員警於107年7月19日清晨持搜索票進入搜索，驚擾
親友及鄰舍，原告心理承受莫大壓力，因思緒混亂及對於法律之誤解，急於結案回家，在內湖分局107年7月19日偵訊筆錄（下稱系爭筆錄）上簽名畫押，事後感到懊惱，且原告可能係受他人誣陷。訴願決定引據系爭筆錄遽認原告為系爭建物之使用人，而未盡主管機關應對事實詳予調查與適宜運用法令之義務與職權。
㈢系爭筆錄至多僅可證明原告偶有介紹性交易之行為及知悉系
爭建物曾遭警方查獲有從事性交易之情事，尚難據此認定原告有介紹嫖客，及利用系爭建物從事不法行為，況依不起訴處分書所載，性交易之發生並非原告所媒介，遑論原告對系爭建物有事實上管領力，進而利用系爭建物從事不法行為。原告僅於系爭建物之出租人與承租人間為溝通。系爭建物如何使用均係由阮氏所掌控，是原告顯非建築法第79條第1項所稱之使用人。原處分脫逸法條文義及依法行政原則，難謂適法。
㈣並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠依原告、阮氏及蔡００於內湖分局調查筆錄所載內容及內湖
分局107年10月11日北市警內分行字0000000000號函相關事實認定說明，可知原告於系爭建物經營色情工作室及從業女子從事性交易之違規事實，系爭筆錄並經原告現場簽章，阮氏、及蔡００均遭內湖分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在案，並未聲明異議。
㈡依不起訴處分書僅能證明原告媒介性交易事證不足，惟系爭
建物內仍有阮氏及蔡００從事性交易行為之事實存在。原告於系爭筆錄中自述有媒介男客與從業女子從事性交易，原告為系爭建物之使用人，自應維護系爭建物於合法使用之狀態，並負有排除違法狀態回復合法狀態之責任。
㈢性交易之行為雖為刑事法律所明文禁止，並不妨礙行政法規
就此一行為態樣為必要之規範，僅係論究責任時應以何種法令優先適用之不同。刑事法律處罰與行政罰得以併存，而不應認為其他法律已有規定，都市計畫法即不得就非合法行業為規範。且臺北市並未容許於任何區域從事性交易使用，被告依都市計畫法第79條之規定，以原處分對原告予以裁處，並無違誤。
㈣並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠相關法條：
⒈都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：…在直轄市
為直轄市政府…。」、第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」⒉臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定：「前條各
使用分區使用限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用…。」⒊臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案
暨裁罰基準第2點規定：「依據法令㈠都市計畫法第79條…。」、第3點規定：「執行對象㈠查獲妨害風化或妨害善良風俗案件之營業場所…。」、第4點規定：「停止供水、供電原則及裁罰基準㈠本市建築物之使用，有本基準第3點各款情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第79條第1項規定，勒令建物使用人、所有權人停止違規使用。㈡違反都市計畫法第79條第1項案件裁罰基準：1.第一階段處使用人新臺幣20萬元罰鍰並勒令使用人、所有權人停止違規使用。2.第二階段處使用人新臺幣30萬元罰鍰、所有權人新臺幣20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。」第6點第1、2款規定：「1.警察局：負責取締非法經營、媒介性交易、毒品及賭博性電動玩具案件及查報；2.都市發展局：負責土地使用分區、組別之認定及辦理違反都市計畫法第79條、第80條之處分、受理訴願等相關事宜。」⒋臺北市土地使用分區管制自治條例第8條規定：「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：一、允許使用…住宅。
…服務業…園藝業。二、附條件允許使用…（十一）第二十七組：一般服務業之視障按摩業…。」⒌臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告
：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。…公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」 ㈡經查，系爭建物屬第三種住宅區，有地籍套繪都市計畫使用
分區圖1份在卷可稽（原處分卷第1頁）。而阮氏為從事性交易而承租系爭建物，於107年5月25日在系爭建物內經內湖分局查獲與蔡００從事性交易行為等情，業據阮氏於警詢中陳述明確，並有107年5月26日調查筆錄在卷可稽（不可供閱覽卷第69-74頁）。另觀諸卷附107年5月25日調查筆錄，其中現場查獲之男客蔡００亦陳稱：我從潮論壇www.chaforum.net上「內湖琳琳工作室給你不一樣的服務跟心情0000000000」文章得知系爭建物內有從事按摩服務，並以LINE訊息聯絡後前往系爭建物，LINE綽號「比比等你喔」（下稱綽號比比）告訴我有2,000元和3,000元兩個選擇，我心裡就知道是按摩性交易服務，我選擇3,000元全套性服務，和綽號比比從事按摩消費和全套性交易服務等語（不可供閱覽卷第75-77頁）。足認系爭建物確有供作性交易場所使用。是故，被告以情色場所有礙住宅區對於居住寧靜、安全及衛生之使用要求，而認系爭建物之使用違反違反都市計晝法第34條、第39條、臺北市都市計晝施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條規定及105年12月28日修正發佈「臺北市政府執行『正俗專案』停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準」第4點第2款第1目規定之情事，固非無據。㈢惟按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之
土地或建築物，未依規定使用，主管機關得對所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。究其性質，如係以土地或建築物所有權人、使用人或管理人為該土地或建築物未依規定使用之行為人，即以其有違反行政法上義務之形成原因行為時，主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定所為之裁處，為學理上所稱之「行為責任」；惟如土地或建築物未依規定使用，所生「危險」之發生，與受處罰之人並無因果關係，僅因其等對該土地或建築物有事實上管領力，為排除違規使用之「危險」，而對之處罰，則為學理上所稱之「狀態責任」。主管機關依上開規定為裁罰時，就行政責任人之選擇，該條並無優先次序之規定。又主管機關依該條項規定對違規使用之行為人為處罰後，如未能達成恢復作土地或建築物使用之目的，依該條規定之意旨，並無主管機關不得再對土地或建築物所有權人、使用人或管理人課以「狀態責任」之意思；僅於達成排除非法使用，確保土地或建築物保持合法使用之管制目的，於必要時始得為之，尚不容許主管機關適用該條為處罰時，恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。是以，主管機關以狀態責任人為處分對象，選擇時應依違規使用之土地或建築物實際情況，以合目的性及有效性為原則，斟酌裁罰時裁罰對象對該土地或建築物有無事實之支配管領力，能否有效為停止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），在合比例原則下，選擇有利管制目的達成之對象，如此方能謂主管機關所為之裁處，與都市計畫法第79條第1項規定之立法意旨相符，而無裁量之違法（最高行政法院103年度判字第259號判決參照）。再者，行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰（最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議參照）。經查：
⒈本件被告係以原告為系爭建物之使用人，應維護該場所內
人、事、物處在合法使用之狀態，並負有排除違法狀態回復合法狀態之責任為由，審認原告為系爭建物之使用人加以處罰，並勒令停止使用。惟為原告所否認，並主張其對系爭建物並無事實上管領力，未利用系爭建物從事不法行為，亦未將嫖客介紹予阮氏云云。是本件應審究之重點厥為原告是否為系爭建物之使用人或管理人？有無事實之支配管領力？經查：
⑴系爭建物乃阮氏為從事性交易而承租，並於107年5月25
日在系爭建物內經查獲與蔡００從事性交易行為等情，業據阮氏於警詢時陳述明確（不可供閱覽卷第69-74頁）。又阮氏於檢察官偵查中具結證述：原告有帶我去看系爭建物，並一起去租房子，但是我找原告去的，因為原告比較懂中文。原告也不知道我租房子要做什麼用。
原告未曾說過要幫我找男客，亦未說過幫忙找男客要抽500元費用；當日為警查獲時，該男客是由LINE通訊軟體「東湖Vivi餐廳」群組內暱稱「小發仔」之人幫忙介紹的，原告未曾幫我介紹過任何男客。承租系爭建物至被查獲時止已經一個多月了等語（士林檢察署107年度偵字第11998號卷第159頁，下稱偵查卷）。可知，原告僅係陪同阮氏承租系爭建物，並不知悉阮氏承租系爭建物之用途，亦未有實際支配、使用及管理系爭建物之事實，復未幫阮氏介紹過任何男客。
⑵現場查獲之男客蔡００陳稱：我從潮論壇www.chaforum
.net上「內湖琳琳工作室給你不一樣的服務跟心情0000000000」文章得知系爭建物處有從事按摩服務，並以LINE訊息聯絡LINE綽號「比比等你喔」後前往系爭建物等語，並有LINE訊息相片6幀在卷可佐（偵查卷第84 -85頁），足見，查獲時與阮氏為性交易之蔡００並非原告所介紹之男客，亦難認原告於系爭建物有何經營色情工作室及從事性交易之事實。
⑶此外，原告因阮氏與蔡００為性交易案件，經內湖分局
以原告涉有刑法第231條第1項前段之意圖使女子與他人為性交、猥褻之行為而容留、媒介以營利罪嫌移送士林地檢署偵查，業經檢察官以並無其他證據證明查獲時與阮氏為性交易之蔡００為原告所介紹之男客等理由偵查終結，而為不起訴處分確定在案，有士林地檢署107年度偵字第11998號不起訴處分書在卷可按（本院卷第33-35頁），亦同此認定。
⑷本院請被告標示原告於系爭建物經營色情工作室及從業
女子從事性交易之證據資料。答稱：「乙證2中第64頁原告筆錄、第70頁阮氏００筆錄及第76、77頁男客筆錄。」等語（見本院卷第137頁筆錄）。惟查，乙證2中第64頁原告筆錄並無有關原告支配管領系爭建物之陳述。
另第70頁阮氏００筆錄及第76、77頁男客筆錄，並無有關原告於系爭建物經營色情工作室及從業女子從事性交易之陳述。本院提示調查筆錄（不可閱卷第73-74、79-80、82-84、126-130頁）請問系爭建物是阮氏００簽約承租，被告為何認為原告是使用人？答稱：「1.原告與阮氏００一起去看房子。2.由卷證資料顯示原告媒介阮氏００作違法性交易。3.原告有收受每次500元獲利。4.原告有買人頭SIM卡逃避警方查緝。」等語（見本院卷第136頁筆錄）。然原告陪同阮氏一起去看系爭建物，係由阮氏與出租人代理人簽訂租賃契約，並由阮氏將租金匯款到指定帳戶，經系爭建物所有權人葉嘉莉及其代理人張蕙於警訊時供述在卷（見不可閱卷第79-8
0、82-84頁）。可知，承租系爭建物及實際支配管理使用系爭建物者為阮氏，並非原告。自不得僅因原告中文能力較佳，陪同承租系爭建物等事實，即認原告有使用系爭建物之事實。本院再質之被告「原告如何管領使用系爭房屋？原告有無房屋的鑰匙？房屋如何使用？原告可不可以控制？」答稱：「不知道」等語（見本院卷第136-137頁筆錄）。足見，被告對原告如何管領使用系爭建物並不知情，亦不能證明原告管領使用系爭建物之事實。
⑸綜上，原告主張其非系爭建物之使用人乙節，堪以採認。
⒉系爭建物之使用固已符合都市計畫法第79條第1項所定之
違章構成要件，然原告對系爭建物並無事實之支配管領力，不能有效為停止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），被告不能證明原告為系爭建物之使用人或管理人，堪以認定。
五、從而，被告僅以系爭筆錄及阮氏與蔡００在阮氏承租之系爭建物從事性交易之事實，並無其他積極證據情形，即認原告為系爭建物之使用人或管理人，其認定事實即有違誤，被告進而以原告違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條等規定，依都市計畫法第79條第1項前段、臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準第4點等規定，以原處分裁處原告罰鍰20萬元，並勒令原告停止違規使用，即難謂適法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 8 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 洪遠亮法 官 黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 8 日
書記官 陳清容