臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1600號109年12月24日辯論終結原 告 ○○企業股份有限公司代 表 人 劉東光（董事長）訴訟代理人 林俊儀 律師
吳采凌 律師徐明豪 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）住同上訴訟代理人 張享琦
游宜華上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國108年9月9日勞動法訴二字第1080006240號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經營○○○高爾夫球場（下稱系爭球場），為適用勞動基準法（下稱勞基法）之行業。經被告勞動檢查處於民國107年9月3日暨10日、10月26日實施勞動檢查，經原告於107年11月7日、16日暨26日及108年1月10日提出資料並陳述意見後，仍認原告雖有置備所僱桿弟陳麗玉等42人之桿弟名冊，惟未詳實登載其等實際到職年月日資料，違反勞基法第7條雇主應置備勞工名卡之規定，以108年1月18日新北府勞檢字第1084241433號勞動基準法罰鍰裁處書（下稱原處分），依勞基法第79條第3項、第80條之1第1項及行政罰法第18條第1項等規定，處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元整，公布原告名稱及負責人姓名，並要求立即改善。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)桿弟與原告間為承攬關係，自始無勞基法之適用，原處分與訴願決定有基礎事實認定錯誤之重大瑕疵，顯有違誤：
1.原告與桿弟間之契約書標題明訂為「承包契約」，即承攬契約之意，並記載桿弟並非系爭球場的職員等語，彼此間契約關係已明文約定，且和民法要件並未扞格，應可認原告與桿弟確實係成立承攬契約，且桿弟對於契約態樣亦未爭執。
2.桿弟雖然需要到原告球場排班，然應認是「排隊」服務客戶而已。蓋桿弟為取得公平承攬機會，便自行組成獨立團體，協商分配排班事宜，由桿弟自行選舉產生之總班長自主管理，原告未曾主動參與桿弟間所召開之會議，此屬桿弟自行議定如何排隊取得承攬機會之情形，要非勞動法令所稱之定期排班或輪、值班之狀況。桿弟面試等相關人事流程均交總班長自行決定，總班長對於桿弟有實質人事任免權力、懲戒與管理權限，「桿弟管理規則」是桿弟為自己管理需要而由桿弟團體內的權力制定，非原告製作。桿弟從未納入原告公司組織體系內，且桿弟本可自行去留，原告從未要求桿弟應固定提供勞務，不具有組織上之從屬性。
3.桿弟須具備豐富之高爾夫球運動知識及經驗，屬高度專業性之職業。桿弟之工作時間不受原告指揮管束，亦無庸打卡，縱使桿弟突然不排班，原告不會也無權對桿弟有任何人事處分，所謂跳班罰款也是桿弟自己團體的內部決定，並繳交給該團體公基金統一管理，與原告無關。原告亦未規範桿弟下班時間，倘若桿弟認為當日報酬已經足夠，便可自行離去。桿弟工作內容則係遵照國際高爾夫球慣例由桿弟自行判斷如何服務客戶，原告並未介入，桿弟可自行決定去留，又原告之球場既建造於固定區域，在現實層面上自不可能改變場所，是雙方未具有人格從屬性。至桿弟所稱之管理員至多只是原告與桿弟間之聯絡窗口，對桿弟並無任何發號施令等權力。
4.原告並未亦無從命令桿弟需負責清潔工作，縱桿弟自發性整理環境，目的在吸引客戶到球場打球以獲得更多機會賺取報酬，原告僅係單純受到經濟上的反射利益，至多僅屬好意施惠關係。清潔環境之監督與減班與否等後續處置是由總班長全權處理，原告僅係被動協助總班長而不介入。原告無要求桿弟等人應穿著制服，穿著制服是由桿弟團體自主管理，且該制服係日立冷氣提供給桿弟來打廣告而已。縱認原告要求桿弟清潔球場環境、穿著制服，亦與僱傭契約之成立要件判斷無關。
5.桿弟完全由自己評估決定要賺取多少報酬，自由決定勞務給付之方式，自己負擔報酬收入之盈虧風險。原告亦未對桿弟設定底薪，而是按完成服務客戶之次數給予報酬，該報酬亦沒有設定業績要求，反而是原告提供打球客戶給桿弟服務，幫桿弟創造排班機會，且桿弟可以自行選擇是否到原告球場排班，原告事業毋庸透過桿弟支持亦得以持續經營。原告也從未禁止桿弟私下收取客戶提供的小費或另行經營業務，雙方不具經濟上從屬性。
(二)縱認原告與桿弟間為僱傭關係，原告亦無違勞基法第7條規定：
1.勞基法第7條第1項所謂「勞工名卡」並無嚴格的形式或規格之限制，自不以企業應特別製備文件名稱為勞工名卡之文件為必要，倘若企業備有登載該條項必要事項資訊之文件，應即符合勞工名卡之相關規範。
2.縱認桿弟為原告之勞工，惟原告與桿弟間之契約書上記載包括姓名、性別、出生年月日、教育程度、住址、身分證統一號碼，另傷病記載為體檢證明書、本籍記載為戶籍地、到職年月日記載為每期契約之契約簽約與生效日等日期；桿弟於民事另案提出之人事資料卡並有記載任離職年月日等資訊，此2份文件僅有工資、勞工保險投保日期、獎懲尚未有明確記載。
3.至工資部分，原告與桿弟已明確約定為服務球友每趟550元，按件計酬，原告公司所有員工及桿弟均明知此一事實，是該資訊雖未記載於桿弟契約書，但應無傷大雅；勞工保險投保日期部分，應均有記載於新北市高爾夫球場服務職業工會，並不會因為未登記於桿弟契約書勞工名卡中，而對桿弟生有任何不利益；獎懲機制係由桿弟自行決定，原告無從介入，當然不會記載，且「桿弟管理規則」既載有桿弟之獎懲機制，則勞工名卡內有無記載，即非重點。
4.從而，契約書及人事資料卡既已詳載桿弟實際到職年月日等個人身分資料，已符合勞基法第7條第1項規定，縱認原告資料置備有所缺失，然原處分對於裁罰之原因事實錯誤認定，處罰10萬元亦有過重，實應給予更輕微之處分，方符合比例原則以及消極平等原則。
(三)國內外高爾夫球場與桿弟間之合作模式及商業習慣，均係承攬或委任關係，原告無法預見並期待雙方為僱傭關係，原告係確信桿弟並非勞基法上之勞工，主觀上認知無勞基法之適用，原告亦已置備桿弟契約書以及人事資料卡，已極力避免涉犯勞基法之可能，顯非出於故意或過失，自不應予以處罰。原告係基於認為桿弟並非勞工而未積極履行勞基法之同一主觀過失，而同時涉及多項勞基法條文，應屬於一行為違反數個行政法上義務之情形，惟被告除本件原處分外，另對原告作成107年10月3日新北府勞檢字第10735833834號、第00000000000號裁處書等2件裁罰處分，已違反一事不二罰原則。況被告在臺灣士林地方法院108年度重勞訴字第1號事件（下稱系爭民事事件），有關原告與陳麗玉等42人間是否具有僱傭關係之訴訟終局裁判前，不得率然認定應適用勞基法，逕行對原告裁罰。
(四)並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)桿弟與原告間係僱傭關係：
1.桿弟與原告間契約之屬性應依勞務提供的方式及內容實質判斷，該契約對桿弟承攬內容及範圍、報酬給付、違約金等關於承攬契約的重要約定條款皆付之闕如，契約上所稱「新淡水高爾夫球場規則暨期望」一節，原告未能說明所指為何，則該契約應不具有承攬特性。契約中關於勞務提供範圍並未明訂，且原告於受檢時稱桿弟如遇颱風天等特殊狀況尚需從事撿拾落葉等額外工作，惟報酬並未因此增加，桿弟勞務之提供具有勞動契約中勞務內容無法明確特定之性質。
2.縱原告與桿弟間具有部分承攬關係之性質，然依原告與桿弟間契約書，可見原告確實要求桿弟需遵守原告球場規定。又依「桿弟管理規範」等相關資料，桿弟仍有依班長決定之班表出勤，如未遵守或未完成清潔工作並有罰款等懲罰。桿弟間之班長及副班長雖由桿弟推選，但最終仍由原告任命。桿弟公約係由原告授權同意下而成之公約，配合於原告組織內操作，以營運高爾夫球場，原告有權綜理桿弟管理事宜，包含訂定罰款、懲戒等相關罰則，原告對桿弟之工作內容、地點、時間等具有相當程度之指揮監督權限。桿弟為擊球來賓所提供之服務（即遞球桿、替客人開車、看果嶺草紋、恢復客人挖洞補沙及請桿弟協助除草、清潔工作等），納入原告整個事業活動及生產組織體系內，與同僚間居於分工合作狀態，具有人格上、組織上之從屬性。
3.高爾夫球業係提供客人打高爾夫球為其主要營業活動，而桿弟係為蒞臨球場擊球來賓服務，桿弟工作實質上受到原告經營規範影響，係為原告營業活動目的而為，並非為自己之經濟活動。桿弟與原告約定以提供1位來賓擊球服務，給予550元等報酬，未自負經營上之風險。至桿弟服務擊球消費者後，由原告先行向擊球消費者收取桿弟費，再轉而支付桿弟作為在球場提供勞務之對價，僅為原告與渠等間約定工資之計給方式，本質仍為因工作所獲報酬，自有經濟上從屬性。準此，桿弟與原告間係僱傭關係。
(二)原告置備之桿弟名冊，未登載陳麗玉等42人之實際到職年月日，亦未於行政程序中提出相關資料，又於訴訟中始稱桿弟之契約書及人事資料卡即為勞工名卡，惟僅有張麗馨、張麗華、王劉玉梅、紀秀清等4名桿弟之人事資料卡，未見其他勞工之部分，原告顯仍未依法置備其餘勞工之勞工名卡。另原告與桿弟間之契約為每年換約，故桿弟之契約書所載日期僅係桿弟每年簽約日，尚非實際到職年月日，與勞基法第7條規定不符。
(三)原告未依勞基法第7條規定詳實登載陳麗玉等42人實際到職年月日，無法計算勞工資遣費、退休金數額，影響勞工權益甚鉅，雖原告前無違反相同規定之紀錄，惟原告勞工人數眾多，該等勞工已任職很長一段時間，資遣費、退休金金額亦高，故加重作成原處分之裁量金額，洵屬有據。
(四)並聲明：駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有107年9月10日、10月26日勞動檢查紀錄，而原告除提供桿弟名冊外，於107年11月7日提出桿弟103、104年之契約，於107年11月16日提出勞工退休準備金專戶設立當月勞工資料暨薪資表，於107年11月26日提出薪資單等件附卷可稽（原處分卷第25-168頁）；被告以107年12月27日新北府勞檢字第1073595425號函通知原告就違反勞基法第7條規定陳述意見，原告於108年1月10日陳述意見，亦有上開函及陳述意見書附卷可資（原處分卷第21-24頁）；此外，有原處分及訴願決定在卷可稽（本院卷第23-35頁），應堪認定。本件爭點厥為：原告與其球場提供桿弟服務之陳麗玉等42人是否成立勞基法第2條第6款所稱之勞動契約關係？被告認原告違反勞基法第7條規定，而以原處分裁罰原告並公布名稱及負責人姓名及令其改善，有無違誤？
五、本院之判斷
(一)原告與桿弟之間有勞基法之勞動契約關係
1.依勞基法第2條第6款規定：「……六、勞動契約：指約定勞雇關係而具有從屬性之契約。」又依司法院釋字第740號解釋意旨：勞基法第2條第6款：「勞動契約：謂約定勞雇關係之契約。」並未規定勞動契約及勞雇關係之界定標準。勞動契約之主要給付，在於勞務提供與報酬給付，惟民法上以有償方式提供勞務之契約，未必皆屬勞動契約，是應就勞務給付之性質，按個案事實客觀探求各該勞務契約之類型特徵，諸如與人的從屬性（或稱人格從屬性）有關勞務給付時間、地點或專業之指揮監督關係，及是否負擔業務風險，以判斷是否為系爭規定所稱勞動契約。再依最高行政法院107年度判字第708號判決意旨：勞務契約關係是否屬勞基法第2條第6款所稱之勞雇關係，應視勞務債務人對勞務債權人是否有從屬性而定；倘勞務債務人對於選擇與勞務債權人締結之勞務契約有完全之自主決定權，而於其所自由選擇之勞務契約關係下，勞務債務人對於勞務債權人不具有從屬性者，即非勞基法所欲保障之對象，自應基於契約自由原則，使當事人間自由決定其契約內容，不受勞基法之規範。又勞基法第2條第6款並未就勞雇關係之特徵直接加以界定，故必須自勞基法關於勞動契約之主要給付義務規定，歸納得知其特徵。而勞基法關於勞動契約之主要給付義務表現於第3章工資及第4章工時、休息、休假之強制規定，依上開規定，關於勞務給付方式，勞務債務人親自履行，受有工時、休息、休假之限制，須依勞務債權人所定為之，而不能自由支配工作時間、時段（此即人格之從屬性）﹔關於報酬給付，當勞務債務人於約定之工作時間給付勞務，無論其工作成果優劣、預定目標是否達成，勞務債權人均須依約定給付該工作期間內之報酬，勞務債務人無須負擔企業風險，亦即，勞務債務人係按其工作時間而受報酬（此即經濟上之從屬性），從而，當一勞務契約具備前述勞基法所規定主給付義務之特徵時，方屬於勞基法所稱之勞動契約。此外，勞務債務人納入勞務債權人之生產組織體系，並與同僚間居於分工合作狀態等特徵（此謂組織上之從屬性特徵）。至於民法規定之承攬契約，乃承攬人有為定作人完成約定工作之給付義務，且其報酬請求權，以完成契約約定之一定結果為前提（民法第490條第1項參照），與勞動契約有顯著不同。在承攬契約，勞務債務人對於工作時間、時段等勞務給付方式有支配之自由，但需自行負擔工作完成所涉之企業風險。該自由為人格權之核心內容或價值，因此，當勞務債務人享有該自由，即稱其對於勞務債權人無人格上之從屬性。惟該自由常以勞務債務人負擔企業風險為代價，在經濟上即顯示出獨立性，故稱其對於勞務債權人無經濟上之從屬性。另外，勞務契約之債，勞務之給付必須符合勞務債權人之需要而為其處理事務，對於勞務債權人始有意義。是故，不論該勞務契約之契約類型為何，勞務債務人提供之勞務，均須按勞務債權人之指示，並盡一定之注意程度。因此，勞務債務人是否必須依勞務債權人之指示為勞務之提供，並不足以作為勞動契約之類型特徵。申言之，是否為勞動契約之判斷，於人格從屬性上，著重於自由決定工作時間在人格自由發展上之意義，於經濟從屬性上，則以企業風險負擔為論據，而不應片面置重於勞務之指揮監督。
2.查陳麗玉等人在系爭球場擔任桿弟，桿弟42人分為9組，原告為管理桿弟，設有管理員，並指定總班長、副總班長之人選，負責監督管理桿弟之工作，並編制組長及副組長等人員，原告並予以公告。桿弟需依排定之班表上下班，上班時間是由原告規定且固定於每日早上5點開始接班，若當日請病假未附看診收據，係屬跳班，有跳班情事平日罰200元、假日罰500元。原告並要求桿弟需負責所分配果嶺範圍之清潔拔草工作，桿弟為此每日均需提早1至2小時到班以利完成清潔工作，颱風天亦同。桿弟提供服務之工作均固定在系爭球場，並無其他區域。違反規定者，會受到原告予以扣薪、停班之處罰，每月支領原告給付之薪資，須遵守桿弟管理規則，穿著制服，桿弟無從自由決定勞務給付方式。足知桿弟之工作，應受原告之指揮監督，具人格上及組織上從屬性。又系爭球場之使用者應繳納桿弟費用750元，而原告於扣除200元後，將剩餘之550元給付予桿弟，且按月給付，其給付之計算為550元乘以上月所服務之擊球客人總數。桿弟每日原則上為兩班，每班4至5小時，是依其對於擊球客人服務之工作時間而受有報酬，並不負擔企業風險，亦即桿弟與其他人員均納入原告對系爭球場使用者提供服務之體系內，係為原告之營業而提供勞動之事實，故桿弟所提供之服務，於原告經營系爭球場，有經濟上之從屬性。此有被告對於盧玉味、林秋菊、潘文芬、羅皓偉等桿弟所製作之107年9月3日勞動檢查紀錄（原處分卷第210-213頁）、被告對於原告會計徐月霞之107年9月11日公務電話紀錄可參（同上卷第157-159頁）、桿弟當班出發順序表（同上卷第169-178頁）、桿弟管理規範（同上卷第214頁）及桿弟工作公告（同上卷第215頁）及桿弟總班長、副總班長、組長、副組長等組織名單（同上卷第216頁）在卷可稽；並經調取本院108年度訴字第1410號（下稱本院前案）卷，亦有公司任命公告（本院前案原處分卷第135頁）、春節加收費用公告（同前卷第136頁）、客人發票收費內容（同前卷第137頁）、收費證明（同前卷第138頁）、107年7月扣薪（同前卷第139頁）、陳麗玉、陳明麗、林月挺、李清香、林春恩、盧玉味、梁素雲之證述（本院前案卷第127-156頁、189-265頁、281-323頁）可參。
而原告之桿弟陳麗玉等42人訴請原告給付工資事件，亦經系爭民事事件判決原告與桿弟間係屬勞雇關係，經本院依職權調取系爭民事事件卷宗查閱屬實，是應認原告與桿弟之間具有勞基法第2條第6款所稱勞動契約關係無訛。
3.原告固主張原告與桿弟之間為承攬關係云云，然查：⑴關於原告發布之公告，103年2月7日由原告董事長簽名發
布之內容為：即日起由職員王淑貞為管理員，盧玉味為總班長，梁素雲為副總班長綜理全體桿弟管理事宜（原處分卷第261頁），核與證人即原告桿弟盧玉味證稱：大約是103或104年的時候，董事長劉東光有當面問我是否有當總班長的意願，並說我需要副總班長也可以，王淑貞就推薦梁素雲當副總班長等語（本院前案卷第297頁），及梁素雲證稱：總班長、副總班長是由董事長決定等語（同上卷第317頁），應堪認定。又原告其董事長於106年11月14日發布公告為：「茲因球場已一段時間來客數較前減少。為使全體桿弟都能平均揹袋服務的機會，自11月26日起實施。」（系爭民事事件士勞調卷第23頁）；原告於105年7月21日之公告則記載：「董事長規定：桿弟並於105年7月25日……開始接掌警衛大門暨球車間開關門……」（同前卷第22頁）；107年7月19日之公告有如下記載：「致全體桿娣：我們新淡水高爾夫球場生意每況愈下……我們的果嶺維護不好……董事長在兩個月前已要求改善但成效不彰，令他非常不悅，董事長肩負照料在球場工作的全體員工與桿娣生活的社會責任……請總班長、副總班長、各組班長即刻帶領全體桿娣主動積極整理果嶺…」（同前卷第28頁）；張貼在高爾夫球車之公告記載：「全面禁止桿弟讓客人開球車，違者罰5,000元」（系爭民事事件重勞訴卷一第252頁），核與證人即原告前員工黃丕世證稱：105年7月21日公告是因為總班長決定桿弟要比職員提早進公司洗球車或做其他事務，復因總班長、副總班長有排班爭議，董事長因此發布106年11月14日公告公告予桿弟要求不要有多揹袋數之人，又因原告生意不佳，董事長叫伊要桿弟將果嶺維護好，伊為此張貼107年7月19日之公告，另有在球車擋風玻璃上貼告示，規定客人不能開球車等語相符（系爭民事事件重勞訴卷三第160-163頁）。以上，堪認原告董事長係直接決定總班長的人選，原告對桿弟之工作亦直接進行監督管理，諸如要求桿弟接手大門開關、整理球場果嶺、揹袋方式、球車駕駛方式等，並告以不遵從之處罰，自屬就企業組織相關事務對桿弟所為單方權威性之指揮監督。
⑵有關原告管理桿弟之工作事項所設「桿弟管理規則」，內
容略以：「1.若有做出對公司名譽受損之事，經查明屬實，一律解聘。……3.新進同仁試用期為3個月，屆時由各組長、副組長、總班長、副總班長、出發站管理員會同評鑑是否任用。……5.玄關等班的桿弟一定要互相幫忙，下袋上袋，如有愛計較者不願互相幫忙停班2天。6.服裝：
夏天藍色制服，白色黑色灰色布鞋。冬天正紅色背心內搭黑色套頭衣，黑色背心內搭正紅色套頭衣，長褲黑色深藍色，不可穿牛仔褲緊身褲，布鞋一樣白色黑色灰色，圍巾一定要圍。7.揹班：到班時服裝儀容整齊到出發站接名卡，須填寫出發順序表與出發組別表，並掛上號碼牌，下班時取下號碼牌，揹錯班時停班1天。8.平日：每人正常2袋，少揹1袋者下趟可多揹1袋，多揹1袋者下次扣1袋。9.平日切班：班長和副班長標準4袋，可前進一組優先揹4袋，組員照號碼順序揹球，不足可補袋。10.假日：班長、副班長標準揹4袋，組員標準4袋，揹班順序與切班同。11.補班：假日缺袋者可假日後第1天補，但要事先登記，登記未到班者視同跳班，未登記者，視同放棄，補班完一律不能請假。12.跳班：到班時未到出發站接名卡者等於跳班，跳班者平日300，假日500。13.請假：事假每日限6位，須事先至出發站登記，不可當天請假，有特殊狀況須向出發站報備，未請假未上班者停班2天，一個月內跳班3次者停班5天，當天請假超過6位還要請假者，須向出發站管理員報告管理員同意才可請假（假日不可請假，婚喪喜慶除外）。14.顧班：冬天到下午3點，下午2點30分後保持3人，未顧班者停班1天，過下班時間，可撿班揹。夏天到下午3:30，3:00以後保持4人。15.鬧事：桿弟間打架鬧事者一律解聘。16.補沙：每人有一套補沙工具，每週個人責任範圍內要補沙1次，沒補沙停班1天。17.工作：每人分配一份工作勿請人代勞，違者揹3袋1年。18.罰則：如客人投訴一次就降3袋（1年內投訴5次解聘）。19.保持距離：如後組客人超越前組，桿弟未制止，如前面客人投訴，後組桿弟停班2天。20.確認球桿：桿弟揹完球沒請客人點球桿罰200，未寫桿弟號罰100。21.桿弟沒在玄關載球袋就到出發站接名卡，罰200。22.球袋上車未繫安全帶，以致球袋掉落，停班1星期。23.跳洞：跳洞時如後組客人投訴，這組桿弟停班1天。23.球道過班：遇到切班時，一律按時間點切班揹。24.總班長每星期六揹第1班，副總班長每星期日揹第1班，平日3、4揹。……27.OUT工作區監督由盧玉味總班長負責。IN工作區監督由梁素雲副總班長負責。28.巡場由總班長、副總班長擔任，兩位皆忙時由各組組長、副組長擔任。29.颱風天全員一律到齊，組長、副組長、總班長、副總班長說ok才能離開，違者2袋一個月。30.4洞、12洞一律讓後組開球。31.9洞四場早上一組插一組，10:30以後兩組插一組。」（原處分卷第262頁），關於規則之訂定，並經證人盧玉味證稱：是林瑞彬大約89年至90年間所訂定的，大部分是之前就有等語（本院前案卷第291頁）、證人梁素雲證稱：是原告公司管理桿弟所訂的，內容是大家商討的結果，然後要經過董事長核閱看看合不合適等語（同上卷第309-311頁），應堪認定。復參以證人即原告前員工高金發證稱：桿弟有協助打掃會館前停車場，及在發球台、球道、果嶺拔草、灑水、補沙、花圃養護等工作，原是場務部要做的，但各班班長叫桿弟去做，桿弟在球場上揹球會穿著制服，上面會印贊助廠商等語（系爭民事事件重勞訴卷三第144-145、147-150、155頁）；證人即系爭球場前桿弟劉明麗證稱：伊於103、104年管理桿弟期間，因班長與原告衍生問題，原告將班長辭退，另指派由伊面試桿弟，之後董事長又告知伊桿弟改由發球台管理員負責面試，又伊擔任桿弟管理員時，係依董事長所選桿弟領班決定之組數、號碼安排桿弟予顧客。原告有要求班長要管理桿弟，且規定桿弟每日都要到球場灑水、除落葉，且需負責會館與停車場之清潔，如桿弟不從事清潔等工作，就要登記減班揹球袋，如未在輪班時準時報到則罰桿弟100元。桿弟依原告規定應於早上約4點到球場，之後在球場等班，但沒有規定下班時間。桿弟揹球時需著制服及戴帽子，制服不完整，原告會罰不准揹球，相關規則是董事長最後決定，罰款是交予班長等語（同前卷第214、216-223頁）；證人即系爭球場前桿弟潘劉對妹證稱：揹球次序是原告決定，桿弟的總班長或班長是由桿弟管理員或董事長特助選派。原告有要求桿弟要穿制服，也要比顧客早到從事整理沙坑、除草等工作，如未穿好制服或完成工作，會跳過輪次或減班揹球，且規定桿弟如讓顧客開車或跳班，均要罰錢等語（同前卷第225-227頁）；證人即原告前員工蔡佑倫證稱：伊擔任過出發站與櫃台人員，知道桿弟班長有分派桿弟除草、澆水之範圍，也有揹球袋的排班規則，桿弟是以顧客預約單決定上、下班時間，但縱使沒人預約，桿弟仍需到球場等待隨時到場的客人，如果跳班，會有罰則。桿弟請假要向總班長或班長報備，違反規則會罰錢當作桿弟內部基金，桿弟服務顧客時會穿制服。總班長面試桿弟決定後要告知原告，桿弟離職也要知會原告處理薪水帳戶問題等語（同前卷第283-
287、291頁）；原告前員工證人洪榮二證稱：董事長特助與桿弟管理員曾一起管理桿弟等語（同前卷第294頁）。
準此，足認原告為了管理桿弟各項工作事宜，除了訂定桿弟管理規則以外，更設有管理員、總班長、副總班長予以執行監督管理，舉凡桿弟之僱用、離職、服儀、出缺勤、提供勞務之內容、違規之處罰等，均在原告指揮、監督範疇，其等之勞務係為達原告經營球場之目的，當符勞工與雇主間人格與組織上從屬性之要件。
⑶再者，桿弟的報酬結帳日是每月25日，次月大約6至7日入
帳，桿弟薪水是依該月總服務客人數乘以550元計算，但原告實際上向每位客人收取750元等情，有證人陳麗玉、陳明麗、林月挺、李清香、林春恩、盧玉味、梁素雲證述在卷可參（本院前案卷第153、209、227、243、259、299、319頁），並有被告向原告代理人律師蘇千祿及原告會計徐月霞等人所製作之107年9月10日勞動檢查紀錄可參（原處分卷第160-165頁），復依發票翻拍照片、收取費用證明參之（原處分卷第264-265頁），桿弟是依固定排班所接受的服務客人數，每人550元之金額而獲取報酬，桿弟不承擔業務風險。且由上開桿弟管理規則第13點規定以觀，就請假人數、天數、請假時間都有限制，並由管理員做人數控管，可知原則上桿弟需要每日到勤，請假屬於例外，故並無原告所謂桿弟可選擇是否到球場、可選擇輪班次數，所以自負業務盈虧之情形。再者，桿弟係由桿弟管理員依班表排序安排予到場之顧客，此經證人劉明麗證述如上，當無選擇顧客權利，而顧客至球場擊球消費項目包含租車、保險、浴櫃、行政、桿弟等，有統一發票可佐（系爭民事事件重勞訴卷一第251頁、原處分卷第264頁），顧客未就桿弟費與各別桿弟議價，所有費用全依規定交付原告，再由原告依桿弟服務人次支付款項予桿弟，餘款全歸原告所有，桿弟無須擔負球場經營盈虧責任，益徵桿弟之勞動係依附原告營業之從屬性質，桿弟對於原告有經濟從屬性。至原告主張其未設定底薪乙節，並不影響其勞動係從屬於原告之性質，無以之為有利原告之認定。
⑷原告雖主張未介入桿弟排班、上下班時間、未硬性指派總
班長人選、未介入桿弟面試、人事由總班長決定等情，然此亦不影響由原告負責任命管理員、總班長、副總班長作為指揮監督桿弟工作情況，而具人格及組織上之從屬性。
況依前揭桿弟管理規則相關罰則規定，除扣薪處分之外，其他違規事項若是處以停班之類的處分，桿弟將因無法排班而無收入。而桿弟的工作時間，原則上每天都要到班提供服務，在擊球服務方面，球場營業時間是從早上5點至下午3點半（冬季為上午5點半至下午3點），在清潔場地方面，桿弟必須在當日排班時間提早大約2小時至球場打掃果嶺清除樹葉（亦即若5點開始擊球則大約須3點抵達球場，若9點開始擊球大約須7點抵達球場），每1班次的客人擊球時間大約4至5小時；前5個桿弟要顧班到下午3點半（或冬季3點），其他桿弟若沒有客人則可以回家；若沒有照規定就不能排班，如客人多就須要揹兩班，差不多每天都要上班，請假也是每天都要把工作區域做好等語，此有證人陳麗玉、陳明麗、林月挺、李清香、林春恩、盧玉味、梁素雲證述在卷可參（本院前案卷第149、203-205、
223、239、255、295、315頁），可知桿弟的工作時間都是固定型態，只有早上5點或9點開始，並不是桿弟可以自由調整選擇。另桿弟還必須提早大約2小時到球場清潔果嶺，原則上每天都要到球場，均足認定桿弟的工作時間是受原告規定的時間所限制，桿弟並沒有變更工作時間的可能性，此亦有前揭桿弟管理規則可佐，是以，原告在桿弟的工作時間方面是有明確規定與限制，桿弟在工作時間方面並無自由變更選擇之權限，原告此部分之主張，並無可採。
⑸原告又主張並未透過指揮監督關係下令桿弟應清潔環境，
並以系爭民事事件之證人證述為憑。惟查，原告代理人律師在107年9月10日接受被告調查時已經自承：「因桿弟自今年5月起沒有拔果嶺的草，故於7月時依董事長指示，每人皆扣總報酬5%（因為草未拔乾淨）。但已於協調後返還桿弟扣發費用。（問：承上，草未拔乾淨是否由貴公司認定？）是」、「颱風天過後桿弟一定要出席清潔颱風過後果嶺的樹葉，如未到班，依桿弟訂定的管理規則有處罰規定。」，此有被告107年9月10日勞動檢查紀錄可參（原處分卷第160-165頁）。可知縱使原告主張承攬契約關係，原告仍然認為桿弟應該負責清潔果嶺的工作，清潔果嶺的工作屬於桿弟承包工作範圍之內。況且，由桿弟因為未清潔果嶺而遭原告董事長予以扣薪，且桿弟有無將草拔乾淨亦由原告予以認定等情，足認原告確實是對於桿弟有指揮監督關係，桿弟對於原告確實有人格從屬性存在，原告此部分之主張，仍無可取。
⑹原告再主張其與證人所簽訂之契約書記載：「妳是來申請
在新淡水高爾夫球場工作的桿弟，並非新淡水高爾夫球場的職員。」（原處分卷第88-139頁）。惟有關桿弟與原告之間是否具有勞動契約之勞雇關係，仍應以實質上有無人格從屬性、經濟從屬性予以分析認定，不能只以書面形式觀察。故不能以上開書面約定記載桿弟並非職員，就認為不構成勞動契約之勞雇關係。
4.綜上，原告與桿弟間係屬勞動契約之勞雇關係明確，原告其餘主張，經核均不生影響原告與桿弟之間契約關係具有人格、組織上之從屬性及經濟上從屬性之認定。從而，被告以原告與桿弟間屬勞動契約關係，原告係桿弟之雇主，而依勞基法規定辦理並處罰，於法無違。
(二)被告所為原處分並無違誤
1.按勞基法第7條規定：「雇主應置備勞工名卡，登記勞工之姓名、性別、出生年月日、本籍、教育程度、住址、身分證統一號碼、到職年月日、工資、勞工保險投保日期、獎懲、傷病及其他必要事項。前項勞工名卡，應保管至勞工離職後5年。」立法意旨為置設勞工名卡，既利於事業單位之管理，亦便於主管機關或檢查機構之監督考查，並定其保管年限為5年等語，違者，依同法第79條第3項，處2萬元以上30萬元以下罰鍰，而經主管機關處以罰鍰者，應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，同法第80條之1第1項亦定有明文。又「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文，亦即違反行政法上義務之行為，除法律別有規定外，不問行為人係出於故意或過失，均應處罰。基此，違反勞基法第7條規定所課予雇主置備勞工名卡之行政法上義務，而依勞基法第79條第3項規定應予處罰之行為，自不限於故意之行為，其因過失而未給付勞工延長工時工資之行為，亦屬該規定處罰之列。復行政法院審理撤銷訴訟案件之裁判基準時點，係以原處分作成時之相關法令及事實態樣為違法與否之審查，著眼在行政處分作成時的合法性，即使原處分作成後法令或事實有所變更，原則上不影響該行政處分合法性之判斷等意旨。
2.查本件係陳麗玉等42名桿弟向被告陳情原告有違反勞基法情事（原處分不可閱卷），被告即於107年10月26日進行勞動檢查，原告提供42位桿弟名冊1紙（原處分卷第155-156頁），其上僅載有姓名、出生年月日、身分證統一編號、簽約日期及終止契約日期等事項。嗣原告於同年11月7日提出旗下桿弟103年及104年之契約各40、12份（原處分卷第88-139頁），該等契約僅有記載姓名、出生年月日、戶籍地、現居所、電話、家庭暨婚姻狀況、身分證號碼及簽約日等內容。又經被告同年11月13日電話通知補正，而原告於同年月16日提出13名勞工退休準備金專戶設立當月勞工資料暨10名勞工之薪資表（原處分卷第54-86頁），惟原告未指明渠等勞工身分，其中洪勞二、高金發、徐月霞等人為上開證人而非屬桿弟之勞工。復被告於107年11月16日以函文令原告補正陳麗玉等桿弟之完整名冊，惟原告以107年11月26日函回覆原告：「並無桿弟服務起始日等資料」（原處分卷第25-26頁）。被告於107年12月27日，遂以新北府勞檢字第1073595425號函通知原告就違反勞基法第7條規定陳述意見，然原告於108年1月10日陳述意見仍表示：已說明原告與桿弟間係承攬而非僱傭關係，業提供原告與桿弟間之承攬契約為證（原處分卷第21-24頁）。則被告於108年1月18日，依據其上述調查所得之事證作成原處分，認原告提出之桿弟名冊及契約，並未完全記載前揭勞基法第7條所要求雇主應置備之必要登記事項，尤其是該規定之勞工工資及到職年月日等重要事項未登記置備，事涉陳麗玉等42名桿弟之法定資遣費或退休金數額之計算等重大勞工權益，違反勞基法第7條規定，而依同法第79條第3項及第80條之1第1項，裁處罰鍰，及公布原告名稱及負責人姓名，並要求立即改善，於法並無不合。
3.原告雖以其已提出上開契約書，且系爭民事事件已有桿弟提出人事資料卡云云置辯。惟上開契約書並無工資、到職年月日及勞工保險投保日期等影響勞工權益重大事項之登記置備，難認符合勞基法第7條規定之要求。又陳麗玉等42名桿弟提起系爭民事訴訟案，於訴訟中之108年6月11日，以陳報三狀提出張麗華、王劉玉梅及紀秀清等3人之人事資料卡，有該等3名桿弟之任職日之事實（系爭民事事件重勞訴卷一第
320 -322頁），為原告於本院審理中109年11月12日言詞辯論時始行提出（本院卷第291-292、344頁），係屬原告於被告108年1月18日作成原處分後始提出之事實，依前揭說明，被告作成原處分時尚無從審認，應無影響原處分之合法性。遑論該人事資料卡自始並非原告所提出，且僅有少數幾名桿弟之人事資料卡，亦無從認原告已完整置備全部勞工之勞工名卡，而已履行雇主依勞基法第7條應完整置備勞工名卡之義務，自無法以為原告有利之認定。
4.原告雖辯稱其無故意或過失云云。然查，依上所述，被告已數度要求原告提出符合勞基法第7條規定之勞工名卡，惟原告僅提出不完整登記之勞工資料，且陳麗玉等42名桿弟與原告確屬勞動契約關係，原告卻以渠等係承攬關係辯稱而拒絕提出完整登記之勞工資料，況少數桿弟有人事資料卡者，於被告原處分作成時，原告亦未提出該等人之人事資料卡。而置備勞工名卡之立法目的，本基於有益主管機關或檢查機構之監督考查，則原告未履行其勞基法上置備完整勞工名卡之義務，於主管機關監督考查時仍未予提出完整登記之勞工名卡，其主觀上縱無故意，至少有過失，其此部分主張，並無可採。
5.原告又主張其置備勞工名卡縱有缺失，裁罰10萬元，應有過重云云。然按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」其立法理由載明「第1項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。」。經核，原告實收資本額為2,880萬元，有原告之公司基本資料可資（系爭民事事件士勞調卷第234頁、本院卷第9頁），被告考量原告未詳實登載所僱桿弟42名實際到職年月日資料，將無法計算法定資遣費或退休金數額，參以本件影響勞工人數眾多，該等勞工任職時間很長，影響渠等資遣費或退休金數額較高（本院卷第24頁之原處分、第220頁被告之陳明及原處分不可閱卷42名桿弟所自行提出之到職日主張），以原處分裁處原告罰鍰10萬元，已考量原告違規程度所為的適切裁罰，原處分並無違法。原告前開主張核屬其主觀見解，難認可採。
(三)原處分並無違反一行為不二罰原則：原告雖主張本院108年度訴字第1410號（即本院前案）及1412號案件之行政處分與本件係屬一行為，卻處罰二次，違反一事不二罰云云。然查，本院前案係針對原告未依勞基法規定加倍發給國定假日工資，違反勞基法第39條規定，被告以107年10月3日新北府勞檢字第10735833834號裁處書，依同法第79條第1項第1款及第80條之1第1項規定，處原告罰鍰2萬元整，並公布原告名稱及負責人姓名，經本院調取該案卷宗查明屬實。而本院108年度訴字第1412號案，係針對原告未逐日記載每位勞工實際出、退勤時間，違反勞基法第30條第6項規定，依同法第79條第1項第1款及第80條之1第1項規定，處原告罰鍰2萬元整，並公布原告名稱及負責人姓名（本院卷第385-388頁之訴願決定書及第382頁之原告陳明）。
均核與本件違反勞基法之規定不同，違反勞基法上義務行為亦互殊，自非屬一行為，難謂有何違反一行為不二罰原則可言。
六、綜上所述，原告主張原處分違法之各種理由，皆不可採。被告所作成之原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
書記官 陳 又 慈