臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1629號109年9月24日辯論終結原 告 張鈞喬
王彰德共 同訴訟代理人 林永祥 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 黃俊華 律師
呂珞禎 律師邱上玲上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。原告起訴狀訴之聲明第一項載為：確認系爭土地為公共設施用地。（本院卷第9頁），因上開聲明仍有不明瞭及不完足之處，經本院審理時闡明，令原告敘明及補充之，經原告變更訴之聲明第一項為：確認系爭土地為公共設施用地之法律關係成立（本院卷第152頁、第248頁筆錄）。經查，原告上開訴之變更，核其變更之訴與原起訴請求之基礎相同，本院亦認屬適當，是揆諸前揭規定，於法並無不合，爰予准許。
貳、實體事項：
一、事實概要：桃園市議員劉勝全服務處（下稱議員服務處）以民國108年2月11日108蘆全議字第1080211001號函向桃園市政府水務局（下稱水務局）反映，坐落於桃園市○○區○○段○○號部分面積土地（108年5月21日逕為分割成桃園市○○區○○段○○○○號土地，面積：74.3平方公尺，下稱系爭土地）原為住宅區用地，惟改制前桃園縣政府102年11月22日府城都字第10202772291號公告實施「變更南崁地區都市計畫（第2次通盤檢討）案」（下稱系爭通盤檢討案）變更系爭土地使用分區為河川區，遂請水務局依司法院釋字第326號解釋文意旨，將系爭土地改為公共設施用地。嗣水務局以108年2月22日桃水養字第1080008594號函請桃園市政府都市發展局（下稱都發局）就都市計畫分區變更部分回覆議員服務處，經都發局查明系爭土地係依改制前桃園縣政府96年1月4日府水河字第0960005206號公告（下稱96年公告）變更南崁溪河川區域線而配合辦理使用分區變更為河川區，並於102年11月22日公告實施，故都發局爰以108年3月8日桃都計字第1080005621號函（下稱都發局108年函）說明回覆。原告不服，提起訴願，遭決定不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告現為系爭土地之共有人，系爭土地原所有權人為呂聰新
、呂聰富（下稱系爭土地原所有權人）。系爭土地原為桃園縣○○鄉○○○段○○○○號土地，該地原地目原為「田」，於65年4月6日府建水字第31395號公告，將桃園縣○○鄉○○○段○○○○號土地部分劃入河川區範圍，並將原544地號土地分割為544-5、544-6、544-9、544-10、544-16等地號土地，嗣後此部分地號變更為河底段1、2、3、4、5、6地號，原有544地號未列入河川區域範圍內者，則變更地號為河底段9、9-1地號，於99年間河底段9-1號仍為住宅區。惟改制前桃園縣政府以系爭通盤檢討案將系爭土地變更為「河川區」。
㈡系爭土地原本為「田」、後被劃入「住宅區」，顯然非屬自
然河道，又水利法所稱之行水區係指已築有堤防者為二堤之間之土地或未築有堤防者為尋常洪水位達到地區之土地，系爭土地位於堤防外，並非行水區之範圍內。故依據司法院釋字第326號解釋，系爭土地嗣後變為「河川區」應為「公共設施用地」。系爭土地因水利法之規定劃為「河川區」，但非屬公共設施用地，致政府無從辦理徵收，且系爭土地遭限制使用，隨同公告現值價格遭調降至約6%，影響原告等人權益甚鉅。
㈢參司法院釋字第326號陳瑞堂大法官不同意見書：「都市計
畫法劃設之『河道』有保留期間之規定，逾期不徵收視為撤銷，土地權利人不復受其限制，而曾依水利法公告為『行水區』，則縱經依都市計畫法規劃亦仍認其為○○○區○○○○○道，並無保留期間而永久受各項限制，顯失公平。是否為都市計畫法第42條之河道，應就其實質觀之，如經依該法規劃，無論其係自然形成或人工開闢，亦不論其是否曾經依水利法公告為『行水區』，均應視之為該第42條之『河道』，反之，僅依水利法公告為『行水區』而未經依都市計畫規劃者以及實質上不具河道條件者，均不得認其為第42條之『河道』。」是以，如以都市計畫法劃定之「河道」，均應屬公共設施用地，本件系爭土地係因都市計畫法變更為「河川區」，故應屬公共設施用地。另按都市計畫法原無「行水區」之名稱，「行水區」一詞見於水利法第78條，依水利法施行細則第142條規定，行水區指：⒈已築有堤防者，為二堤之間之土地。⒉未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。然系爭土地位於南崁溪河堤外，故非水利法所謂之行水區內。被告主張與大法官解釋之意見不同。
㈣綜上所述，於水利法中僅有「河川區域」之文字，並無「河
川區」之規範，故應可排除屬水利法「行水區」之範圍。又系爭土地係屬改制前桃園縣政府以系爭通盤檢討案變更為「河川區」，非屬於自然形成之河道，其性質應屬公共設施用地等情。並聲明：⒈確認系爭土地為公共設施用地之法律關係成立。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠被告前經公告及舉辦說明會等合法程序變更系爭土地使用分
區為河川區，原告既未循其他訴訟類型，而逕自提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴，實已違反確認訴訟之補充性原則。次查公法上法律關係之成立有直接基於法規規定，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，而法規或行政行為均非法律關係本身，故皆不得以其存否作為確認訴訟之標的。再者，確認事實存否，除非法律另有規定外，否則亦為法所不許。此外，合法提起確認之訴尚必須原告有即受確認判決之法律上利益，亦即原告目前所處之不確定法律狀態，若不尋求判決確認即將受不利益之效果，故不確定法律狀態必須現正存在或即將到來，否則若係過去或未來之受害或有受害之虞，均不該當。原告係因系爭土地之性質為河川區，欲確認具有公共設施用地之公法上法律關係，而以土地用益權益受限之法律關係為確認對象，惟系爭土地上之公法法律關係或法律狀態之存否（或成立與否），非屬不明確且存在已久，並無法律關係不安定之狀態，且一筆土地上如何存有兩種互斥之公法法律關係，故原告提起本件確認訴訟，即難謂「有即受確認判決之法律上利益」之要件，而應予駁回。
㈡按都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第44
條規定，被告於自98年開始辦理系爭通盤檢討案至102年確定通過並公告，期間二度發函並將有關書件交予蘆竹鄉公所、桃園市公所及龜山鄉公所，甚而舉辦說明會。且依水務局101年5月22日桃水雨字第1010008046號函說明四所載，若原河道採拓寬之治理方式，雖係以人工方式開鑿，其所需用地仍屬地理形勢自然形成河流之一部分，於都市計畫之使用分區仍應認定係○○○區○○○○○道無法以拓寬方式治理而須另闢水道治理者，方可認定為河道用地。又依經濟部水利署108年2月27日經水地字第10853051380號函說明三所載，南崁溪之○○○區○○○○道用地」之認定係屬被告之權責。綜上，被告辦理系爭通盤檢討案，將系爭土地認定係河川區，於法並無不合。綜觀系爭釋字326號之解釋文及理由書所載，其僅係就都市計畫法第42條規定之「河道」、自然形成之「河流」及水利法規定之「行水區」之性質做劃分，並說明河流或行水區因非按都市計畫法所設置，縱將之改稱河道，亦不具公共設施用地公法上法律關係。都市計畫法與水利法之規範目的並不相同，前者係為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展，而在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，水利法則係就水利行政之處理及水利事業之興辦所為之規定，故就兩者之立法精神及適用範圍觀之，顯不相同，非可逕謂若非水利法規定○○○區○○○○道而為都市計畫法之公共設施用地。
㈢原告以都市計畫法第42條作為其主觀公權利之依據，然綜合
審酌都市計畫法之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等，可得知其目的並非為保障特定人之利益，而是為求一般人之公共利益。且依都市計畫法第42條「應視實際情況」等語之文義解釋，主管機關劃設公共設施用地時應具有裁量權限，非謂人民得恣意要求公共設施用地應設置於何處。故原告並無請求被告劃定系爭土地為公共設施保留地之主觀公權利，應予駁回。縱認原告具有主觀公權利，原告提訴之目的，乃請求被告將系爭土地劃設為都市計畫法第42條之公共設施，而此一劃設行為，乃被告對外直接發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92條及司法院釋字第423號解釋意旨，當為行政處分性質。原告既請求被告為一行政處分，應依行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟。故本件有違行政訴訟法第6條第3項之補充性原則，原告之訴訟不合法，應予駁回。
㈣另參司法院釋字第326號解釋、內政部及經濟部92年12月26
日聯銜函、經濟部93年1月13日函、經濟部99年7月22日函之意旨，系爭土地係以人工方式開鑿拓寬，仍屬地理形勢自然形成，被告將之劃設為「河川區」，並無違誤等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第6條第1項分別有明文規定。準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。其中，確認行政處分無效或違法之訴訟，所謂「行政處分」係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，所謂「公法上法律關係」，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。但法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件，應予以裁定駁回。（最高行政法院100年度裁字第1960號裁定參照）本院請原告說明訴訟種類及法律依據？答稱：「是依據行政訴訟法第6條第1項確認公法上法律關係成立。」等語（見本院卷第152-153、248頁筆錄）。經查，系爭土地是否為公共設施用地，核非屬公法上法律關係，無從成為確認公法上法律關係成立之對象，原告提起確認訴訟，於法尚有未合，且不可以補正，應予駁回。
㈡次按系爭通盤檢討案公告實施時之都市計畫法第42條第1項
規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、『河道』及港埠用地。二、學校、社教機構、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。」其中河道用地固屬公共設施用地，惟按司法院82年10月8日公布之釋字第326號解釋：「都市計畫法第42條第1項第1款所稱之河道，係指依同法第3條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有行水區，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內。」其解釋理由書謂：「都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言，都市計畫法第3條定有明定。同法第42條第1項第1款所稱之河道，係指依首開規定合理規劃所設置，且依其第2項規定『應儘先利用適當之公有土地』之河道。足見此種河道所使用之土地原非河道，依都市計畫之設置始成為河道之公共設施用地，至由於地理形勢自然形成之河流及因之而依水利法公告之原有行水區土地，雖在都市計畫使用區之範圍，既非依都市計畫法所設置，自不屬上述之公共設施用地，縱將之改稱為河道，亦同。其依都市計畫法第32條所劃定之使用區或特定專用區，乃為使用管制事項而設，與公共設施用地之設置，二者並不相同。」。故依司法院釋字第326號解釋意旨，因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有「行水區」，雖在都市計畫使用區，仍非都市計畫法第42條第1項第1款所稱之河道，是系爭土地使用分區雖為「河川區」，未經主管機關設置為公共設施用地前，即非都市計畫法第42條第1項所定之公共設施用地（最高行政法院100年度判字第243號判決意旨參照）。經查：系爭土地前依系爭通盤檢討案變更為河川區等情，為兩造所不爭執（本院卷第152頁、第166頁），並有系爭通盤檢討案1份在卷可稽（本院卷第101頁）。是以，依上開都市計畫法第42條第1項規定、釋字第326號解釋內容及最高行政法院判決之意旨，系爭土地之土地使用分區既為河川區，且未經設置為河道之公共設施保留地，當非公共設施用地，即非依都市計畫法第42條第1項規定設置為河道之公共設施用地，應可認定。原告以其主觀之意思認定河川區為公共設施用地，核與釋字第326號解釋意旨未符，原告據而主張，自無可採。
㈢再按水利法第78條之2第1項：「河川整治之規劃與施設、河
防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」依上開授權，經濟部94年10月27日修正發布前之河川管理辦法第6條第1項規定：「本辦法用詞定義如下：一、河川區域：指河口區及依下列各目之一劃定公告之土地區域：㈠未公告河川治理計畫線或未依河川治理計畫完成河防建造物者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域之土地。但依河川治理計畫所訂堤防預定線（即治理計畫用地範圍線）或河川治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定。㈡依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地。」、第7條規定：「（第1項）河川區域之劃定及變更由管理機關測定，報主管機關核轉中央主管機關核定後，由主管機關公告並函送有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。…（第2項）前項公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用。（第3項）河川區域劃定及變更公告時，主管機關應同時函送當地都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河川區。…」上開行政命令經核與母法意旨無違，亦未逾越授權範圍，應可援用。經查：
⒈系爭土地於96年間即公告變更為河川區域等情，有被告96
年1月4日府水河字第0960005206號公告在卷可證（本院卷第169-170頁），故系爭土地既依河川管理辦法第6條第1項規定公告變更為河川區域，與系爭土地地目原本為「田」、使用分區原為「住宅區」等節無涉，故原告主張系爭土地原本為「田」、後被劃入「住宅區」乙節，亦不影響系爭土地於96年間即公告變更為河川區域及嗣後依系爭通盤檢討案變更系爭土地使用分區為河川區之事實，原告主張，即無可採。
⒉至原告主張依水利法施行細則第142條規定及釋字第326號
陳瑞堂大法官不同意見書，系爭土地位於南崁溪河堤外，故非水利法所謂之行水區內云云。然水利法第83條第2項規定：「前項所稱洪水位行水區域，由主管機關報請上級主管機關核定公告之。」水利法施行細則第59條規定：本法第83條所稱尋常洪水位，指洪峰流量重現期距為二年所對應之洪水位；尋常洪水位行水區域，指尋常洪水位向水岸之二岸臨陸面加列一定範圍後之區域。」，立法理由乃該法第83條所定尋常洪水位行水區域土地之限制，係在防洪安全考量上，對土地之所有權予以剝奪或對其行使予以限制，攸關人民權利義務之保障，至為重要。因此尋常洪水位行水區域之劃設標準，須考量臺灣河川多變之流況，並以能反映河川長期水文特性之洪峰流量頻率分析方法為之。故現行水利法已未再使用行水區之概念及構成要件，縱系爭土地位於河堤外，亦不影響系爭土地公告為河川區域之事實，更不影響系爭土地未經設置為河道之公共設施保留地，而非公共設施用地。原告主張水利法施行細則第142條規定內容乃79年3月16日行政院（79）台農字第04841號令修正發布水利法施行細則之內容，自未能適用。又大法官不同意見書並無拘束本院之效力。故原告主張，均無可採。
五、綜上，原告起訴確認系爭土地為公共設施用地之法律關係成立，因系爭土地是否為公共設施用地，核非屬公法上法律關係，無從成為確認公法上法律關係成立之對象，原告提起確認訴訟，於法尚有未合，且不可以補正，應予駁回。又系爭土地並非公共設施用地，原告提起本件訴訟亦無理由，應予駁回。本件原告之訴既不合法，復無理由，為求卷證齊一，爰以更慎重之判決駁回。
六、本件事證已臻明確，經核兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 109 年 10 月 21 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 鄭 凱 文法 官 黃 莉 莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 10 月 21 日
書記官 鄭 聚 恩