臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1633號110年2月25日辯論終結原 告 張維旭訴訟代理人 饒斯棋 律師複代理人 張立杰 律師被 告 衛生福利部代 表 人 陳時中（部長）訴訟代理人 林繼恆 律師複代理人 潘誼鎂 律師訴訟代理人 陳昶安 律師複代理人 萬哲源 律師上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服行政院中華民國108年8月21日院臺訴字第1080186019號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告於民國105年10月11日第1次接種季節性流感疫苗，同年11月2日凌晨發生背痛、胸悶等症狀，至衛生福利部苗栗醫院（下稱苗栗醫院）急診，經系列檢查無結果，當日下午出現手麻、下肢無力情形，於同日轉診至童綜合醫療社團法人童綜合醫院急診就醫，醫師診察可能為急性脊髓炎並安排住院，施行5次血漿置換術等治療，約3次後稍有改善，但未痊癒，仍住院治療中並行復健等情，於105年11月22日申請預防接種受害救濟。經被告預防接種受害救濟審議小組（下稱審議小組）106年5月4日第134次會議審議結果，決議核予救濟金新臺幣（下同）40萬元。被告以106年6月5日衛授疾寧第0000000000號函送審定結果，委託社團法人國家生技醫療產業策進會（下稱醫策會）辦理，該會據以106年6月6日（106）國醫生技字第1060606001號函知原告。原告提出重度身心障礙證明提起訴願，經行政院以106年11月15日院臺訴字第1060192665號訴願決定予以撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分。審議小組再行審議，107年2月1日第138次會議審議結果，以原告之脊髓炎症狀無法排除與預防接種之相關性，決議依行為時預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法（下稱審議辦法）第7條重度障礙給付規定，核予救濟金70萬元。醫策會依被告107年3月26日衛授疾字第1070100397號函審定結果（下稱前處分）通知原告。原告不服提起訴願，經行政院以107年7月19日院臺訴字第1070176476號訴願決定（下稱107年7月19日訴願決定）駁回並確定。嗣原告再於107年8月9日申請預防接種受害救濟。經審議小組108年2月21日第146次會議審議結果，以原告此次申請並無行政程序法第128條第1項第2款規定新事實或新證據之適用，不影響前次審定處分結果，決議予以駁回。被告乃以108年4月25日衛授疾字第1080100560號函（下稱原處分）知原告審定結果，駁回原告此次申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：⒈原告於107年8月9日再次申請預防接種受害救濟，並非主
張前處分應再開行政程序，而係針對前處分未予審酌之範圍，即「原告於106年11月17日以後持續接受治療」之具體事實，另行依傳染病防治法第30條第1項與審議辦法之規定提出申請，係為獨立之新申請。再者，救濟給付雖以一次撥付為原則，惟按審議辦法第21條第1項但書之規定，倘審定結果需視預防接種受害人之受害程度或治療情況「分次給付」者，即不在此限，足見傳染病防治法第30條第1項之預防接種救濟補償得以分次給付，請求權人自然得分次申請。況且，前處分僅審議原告104年10月11日至106年11月16日之病歷資料，惟原告自106年11月17日起至107年8月3日間，因中樞神經系統脫髓鞘疾病所致急性橫貫性脊髓炎、未明示部位之泌尿道感染症及混合型高血脂症，持續回診共46次，接受物理及職能復健、科學中藥即針灸治療，足見原告於106年11月17日以後仍有持續接受治療之事實，實有依治療情況再次審酌是否給付救濟金之必要。
⒉依審議小組第138次審議會議紀錄可知，審議會議所作成
之審定結果為「核予救濟金70萬元」及「請繼續追蹤個案預後情形1年，並每6個月提會報告」。另被告於前次訴願之107年5月16日答辯理由及行政院107年7月19日訴願決定理由，亦明確證述本案之後續處理方式為：「若原告後續有因預後狀況不良或持續治療之具體新事證，亦可就預後情形再次提出申請」及「給予原告持續性保障。」是解釋上應係只要符合「預後狀況不良」或「持續治療」之具體事證即可再次提出申請，給予原告持續性保障，始符合行政行為明確性之要求。原告亦確信被告會協助原告申請後續救濟，並依實際情節衡酌給付金額，給予原告持續性保障，故未再針對前次處分之訴願決定提起行政訴訟。惟原告就自106年11月17日起至107年8月3日止期間內因「持續治療」提出具體事證向被告申請受害救濟時，竟遭被告以原告之病徵後續無新事證顯示神經理學上「新的惡化」之情形，與前次審定處分之事實相同，而以原處分駁回原告之申請，是被告就原告之申請顯係附加前述審定結果及訴願決定所無之限制，自構成裁量濫用之違法，亦違反基於由誠信原則衍生之禁反言原則、行政自我拘束原則。又審議小組第146次會議，就原告所提「持續治療」之具體事證完全漏未審究，亦未就上情加以斟酌，即認原告不符合再次申請救濟之要件，逕予駁回原告之申請，原處分顯構成判斷瑕疵，亦侵害原告對於審議小組第138次會議紀錄與被告前次訴願答辯理由及107年7月19日訴願決定之合理信賴，顯與誠信原則有違，原處分自屬有違誤。
⒊原告領有重度身心障礙之證明期間為106年11月8日至111
年11月30日，共計5年，除前已支出的醫療費用外，若僅單純以5年期間計算，尚需分別負擔復建費用共9萬2,160元、聘僱外勞之費用共133萬3,200元及所受的薪資損害共229萬2,000元，合計已達371萬7,360元之鉅，更遑論往後原告之平均餘命尚有20餘年，依此推論合計更至少受有14,869,440元之損失。再者，審議小組第138次會議之審定結果，並未具體說明審定救濟金之依據與具體標準為何、是否參酌過往類似個案之處理情形、是否同時考量因此次接種疫苗所須支出之相關醫療費用、其他照護上及精神上負擔以及薪資損害等救濟因素，即逕自作成給付70萬元之審定結果。衡酌原告因受害所生之損害與被告所為給付70萬元救濟金處分，顯然嚴重失衡，不符合比例原則與公平原則。被告即應依審議辦法第18條所定之附表預防接種受害救濟給付金額範圍，再做出「准予給付原告預防接種受害救濟金200萬元之行政處分」。
⒋依據編號1592-2疑似預防接種受害案件鑑定書之初步鑑定
意見，第一鑑定人係認為：依照原告106年5月1日至107年8月8日之就醫紀錄，原告除舊有脊髓炎之診斷及後遺症外，無新的神經學疾病事證，惟第二鑑定人則係認為：原告之症狀雖與流感疫苗注射雖無法排除相關性，但無明確證據證實具有直接相關。申言之，前者係認為並無新證據顯示原告有預後不良之情形，後者則係認為原告病情與疫苗注射之關聯性仍屬於「無法排除」層級，未提升至「直接相關」層級，參預防接種受害救濟給付金額範圍表，重度身心障礙若與預防接種之關聯性為「無法確定」，則給付金額範圍係20至300萬元，惟若關聯性為「相關」，則給付金額範圍為30至500萬元。準此，第一鑑定人及第二鑑定人對於原告107年8月9日申請之鑑定意見，已有矛盾。
審議小組第146次會議竟以前開大相逕庭之結論，逕認定原告之申請不符合行政程序法第128條第1項第2款規定，自屬可議。再者，第一鑑定人之初步鑑定意見，僅認定原告沒有新的神經學疾病事證（僅能解讀為無預後狀況不良）非認定原告未持續治療，而第二鑑定人之初步鑑定意見甚至未就原告有無「預後狀況不良」或「持續治療」之具體新事證為認定，而僅認定依現存事證無從將原告疾病與注射疫苗之關聯性自「無法排除」提升至「相關」，惟此應係原告病情與疫苗注射間「因果關係」如何認定之問題，並非原告發病以後，病況有無繼續惡化，或有無持續接受治療之問題。
（二）聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應依原告107年8月9日申請書內容，作成准予給付原告預防接種受害救濟金200萬元之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：⒈原告於107年8月9日再次提出救濟申請，無非仍係以其於
105年10至11月間接種流感疫苗所致橫斷性脊髓炎之症狀為據而有所主張。然就原告因同一疫苗所生同一症狀等節，審議小組已於前處分作成前，即已依審議辦法規定考量所有相關情狀後而裁量核予給付金額70萬元確定，前處分已生行政處分之確定力與存續力，故原告就同一疫苗接種所生同一橫斷性脊髓炎之症狀再次提出之申請，應與前處分屬同一事件，自無法視為獨立於前處分之疫苗接種受害事件，而應適用行政程序法第128條之要件重啟同一事件之審議程序，以檢視是否有新事證足認審議辦法第18條附表所揭之給付項目或給付金額有變更之必要。又審議辦法第21條第1項但書規定並非賦予原告就此享有公法上之請求權，原告以此主張其有就同一疫苗接種事件之救濟補償有分次申請之請求權，實屬對於法規條文之誤解。
⒉審議小組於前處分審定之救濟金額，實已考量原告為重度
身心障礙與需長期復健之狀況而核給救濟金70萬元；又依審議辦法第18條第2項規定，不良反應所導致醫療費用之支出固屬審定給付金額之考量因素，惟因預防接種受害救濟具有社會補償性質，自不應僅以給付金額無法全數填補損失或前處分作成後仍有持續醫療支出，即主張原處分之判斷或裁量存有瑕疵，更遑論本件原告起訴請求之金額，包含就同一症狀所生之後續復建費用、外勞聘僱支出、甚至薪資損害之請求，並加計至111年11月30日尚未發生之損失，實已超出受害救濟之社會補償範疇。
⒊原告所指107年7月19日訴願決定之內容及被告訴願答辯理
由，係為告知原告可就後續症狀或治療情形再次提出申請，然就再次申請所附之事證是否足以重啟程序並重為處分，仍須實質審酌原告持續復健就醫之主張適用於審議辦法時，是否將生行政程序法第1項第2款所謂「發生新事實」之情形，而非任何新發生之事實皆可符合重開程序之要件。故原告以此主張被告不予再次救濟，係悖於「誠信原則」、「行政自我拘束原則」與「禁反言原則」云云，並不可採。又審議辦法第21條第1項規定，係規範中央主管機關對於核定之救濟金額之給付方式，原則上應一次全部撥付，只有在審定結果中認定應視狀況分次給付，中央主管機關始得分次撥付救濟金。原告以第138次審議會議紀錄所載「請繼續追蹤個案預後情形1年，並每6個月提會報告」，即認為屬審議辦法第21條第1項但書所謂分次給付之情形，被告應依此准予再次救濟云云，實屬誤解，應不可採。
⒋本件係原告就同一預防接種受害事實再度提出申請救濟，
然其第二次申請審酌之病歷期間，僅有復健與中醫回診之事證，原告既有症狀並無惡化之情形，亦無任何新症狀之產生，且於105年第一次申請時，被告已將原告為重度身心障礙與需長期復健之狀況納入考量，依審議小組之專業判斷，認定無須變更原來之救濟金70萬元之審定結果。是以，被告依據審議小組之審定結果，認為前處分應屬正當且無違法應撤銷之事由，依行政程序法第129條自得駁回原告之再次申請。原告主張審議小組就原告所提持續治療之具體事證完全漏未審究云云，實屬無據，且亦無提出其他具體之理由可動搖該專業審查之可信度及正確性，本次申請之審議結果判斷應予尊重，而基於此審議結果做成之原處分，自無判斷瑕疵或裁量濫用之情。
（二）聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按傳染病防治法第30條規定：「（第1項）因預防接種而受害者，得請求救濟補償。……（第4項）前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」次按審議辦法第21條規定：「（第1項）救濟給付由中央主管機關依前條核定結果，一次撥付請求權人。但審定結果需視預防接種受害人之受害程度或治療情況分次給付者，不在此限。（第2項）救濟給付應於救濟給付行政處分送達日起3個月內完成撥付手續。」即救濟給付以中央主管機關一次撥付請求權人為原則，分次給付為例外。
（二）查原告申請預防接種受害救濟，前經審議小組依原告104年10月11日至106年11月16日之病例，於第138次會議審定結果，根據病歷資料記載、臨床表現等研判，原告之症狀可能為橫斷性脊髓炎，無法排除與預防接種之相關性，決議依行為時審議辦法第7條重度身心障礙給付規定，核予救濟金70萬元。被告並以前處分送審定結果供醫策會轉知原告上開審定結果，原告不服提起訴願，經行政院以107年7月19日訴願決定駁回確定在案等情，有相關審議小組第138次會議紀錄（見本院卷第57頁）、前處分（見被告所提乙證1-1）、醫策會函（見本院卷第61頁）及107年7月19日訴願決定書（見本院卷第65頁）在卷可稽，並為兩造所不爭，堪認屬實。
（三）原告於107年8月9日再次提出救濟申請，雖主張係針對前處分未予審酌之範圍，即原告於106年11月17日以後持續接受治療之具體事實，另行依傳染病防治法第30條第1項與審議辦法第21條第1項但書之規定提出申請，係為獨立之新申請，而非就前處分主張應行政程序重開云云。惟查，審議辦法第21條第1項規定，係規範主管機關就同一疫苗接種事件之救濟補償，應以一次撥付為原則，而於例外情形主管機關始得依審定結果分次給付救濟。換言之，條文內容僅係就給付金額之撥付方式予以規範，並同時考量例外情形賦予主管機關得分次給付之裁量權限，而非賦予原告得就同一申請救濟事件於行政處分法定救濟期間經過後，再次依此規定向被告提出另外一件獨立之救濟申請。即審議辦法第21條第1項但書規定，並未賦予原告有此等救濟申請之公法上請求權，原告此部分主張應有誤解。準此，被告依行政程序法第128條關於行政程序重開之規定，據以檢視原告是否有新事證，足認前處分依審議辦法第18條附表所揭之給付項目或給付金額有變更之必要，即無不合。又觀原告此次申請書所載，其係主張從105年11月2日起至107年8月31日止，將近2年復健期間，經濟面臨困境，走路仍有問題，必須看護扶持大小便，身心障礙等級為重度，依審議小組會議紀錄，其症狀無法完全排除與預防接種之關聯等情（見被告所提乙證2-3第1頁）。惟經被告調閱原告106年11月17日至107年8月3日之病歷（見被告所提乙證2-3），皆係至醫院復健科及中醫科接受物理與職能復健、針灸及科學中藥治療，門診紀錄之主訴及診斷除舊有脊髓炎之診斷及後遺症外，並無新的神經學疾病或惡化事證；且原告橫斷性脊髓炎已致重度身心障礙，前次審議小組在審定救濟金時，已將重度身心障礙之狀況納入考量，原告之狀況並未發生惡化或出現新症狀，尚在前次申請案審議小組委員評估範圍內，經審議小組第146次會議（見本院卷第261頁），與會專家討論綜合研判，認無行政程序法第128條第1項第2款規定新事實或新證據，不影響前次審定處分結果，乃決議予以駁回，自屬有據。
（四）原告主張依審議小組第138次審議會議紀錄、被告於前次訴願之107年5月16日答辯理由及行政院107年7月19日訴願決定理由可知，前處分審定結果為「核予救濟金70萬元」及「請繼續追蹤個案預後情形1年，並每6個月提會報告」；且後續處理方式為「若原告後續有因預後狀況不良或持續治療之具體新事證，亦可就預後情形再次提出申請」與「給予原告持續性保障」等情，解釋上應係只要符合「預後狀況不良」或「持續治療」之具體事證即可再次提出申請云云。惟審議小組第138次審議會議紀錄所指「請繼續追蹤個案預後情形1年，並每6個月提會報告」一節，僅係表明被告須就原告後續之預後情形進行追蹤；而被告就前處分之訴願答辯書（見本院卷第93頁）及107年7月19日訴願決定書（見本院卷第65頁），據此並敘明如有預後不良狀況或持續治療之具體新事證，亦可再次提出申請，被告將調閱後續病歷由審議小組就新事證進行審議等情，自亦係以有新事證足資審認原告預後情形不良，非屬前處分審定核給範圍內，始足當之，並不是原告一提出後續治療之相關事證，被告即須再度核給救濟金。是以，原處分所載「個案之橫斷性脊髓炎後續並無新事證顯示神經理學上新的惡化，與前次審定處分之事實相同」，即係審議小組經審酌原告於此再次申請所提出相關事證後之審定結果，亦即認定受害情形仍為「橫斷性脊髓炎」、「重度身心障礙」，前處分審定之相關事實並未有何改變，則原處分尚無原告所指違反誠信原則、禁反言原則、行政自我拘束原則以及判斷瑕疵或裁量濫用等情事，原告之主張並不足採。
（五）原告另主張此次申請之2份鑑定意見互有矛盾云云。惟觀諸2份鑑定書所載（見本院卷第265至270頁），2位鑑定人皆認定原告此次申請所提出之病歷資料顯示，原告之病症仍為舊有之橫斷性脊髓炎及後遺症，與前處分核給補助之病症為同一病程，後續之診療紀錄僅係就舊有病症持續為復健與中醫門診追蹤。故2位鑑定人皆於初步鑑定欄位勾選「係同一人同一疫苗之再申請案，經鑑定未發現新事實或新證據」，尚無原告所指鑑定意見矛盾之情。況該等初步鑑定意見作成後，連同相關資料卷證，仍須提交審議小組會議審議，原告以2份初步鑑定意見互有矛盾為由，而主張本件有判斷瑕疵云云，仍不可採。
（六）末按被告辦理預防接種受害救濟，係經蒐集申請資料、就醫紀錄、相關檢查及檢驗結果等，送審議小組2位醫學專業委員作成初步鑑定後，連同相關資料卷證，提交審議小組會議審議。審議小組依據原告所提受害事實之各種情形，參酌申請書之陳述、就醫與預後情形、病歷與檢驗報告、接種疫苗之特性等，充分探討與預防接種間之因果關係後為決議。其判斷除基於錯誤之事實，或基於與事件無關之考量，或組織是否合法、有無遵守法定程序、有無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等外，自應尊重其判斷。本件並無具體事實足認審議小組之判斷有上述違誤之情形，其審議結果即應予尊重，被告基於審議結果，而以原處分駁回原告之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
五、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，不再逐一論列，附此敘明。
中 華 民 國 110 年 3 月 25 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 程怡怡
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 25 日
書記官 樓琬蓉