臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1645號110年1月14日辯論終結原 告 洪嘉勝被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）住同上訴訟代理人 林倖如 律師上列當事人間巷道爭議事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國102年9月16日自法院拍賣取得新北市○○區○○段○○○○號土地（重測前○○○區○○段芎蕉腳小段174-2地號土地，下稱系爭土地）所有權；其於104年底在系爭土地上設置水泥平臺及柵欄，經新北市政府警察局中和分局108年9 月25日新北警中交字第1084173944號書函，認系爭土地業經被告認定為具有公用地役關係之現有道路，不得設置路置占用，通知原告將於同年9 月20日拆除路障。原告不服，為確認系爭土地公用地役法律關係不存在，而提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告為系爭土地之所有權人，系爭土地是否存在公用地役關係，將影響原告對系爭土地之利用，按供道路使用之土地若成立公用地役關係，原告即無從對通行之不特定多數人請求通行之對價，僅能經由徵收之方式取回土地之價值。若未成立公用地役關係之土地，原告即可對特定之通行對象，按約定之法律關係或依其他法令規定之方式，取得補償或回復原狀，故原告就本件確認訴訟，應有即受判決之法律上利益。
（二）系爭土地顯無符合司法院釋字第400 號所述供不特定公眾通行之必要、公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事、年代久遠未曾中斷之要件：依司法院釋字第400 號解釋意旨及實務見解可知，供通行之土地，若只供可特定之人通行，縱通行時間久遠，亦不能成立公用地役關係。而系爭土地旁建物起造人自興建完成之初（80年間），即有於建物前鋪設地磚並涵蓋系爭土地至人行道，又該建物所有權人自取得所有權後即於該地磚與人行道交界處設置「禁止停車」之圍攔、路障、鐵鍊，更於地磚範圍內劃設停車格供該建物所有人或使用人停放機車，限制不特定之公眾通行。訴外人華南商業銀行股份有限公司（下稱華南銀行）亦私自占用系爭土地並設置圍欄、招牌，顯然系爭土地於80年間起至今，僅供旁之建物所有權人私自使用、通行。而系爭土地與計晝道路間，則有人行道供不特定公眾通行，系爭土地雖位於建物前側，但仍有部分得供該建物之所有權人或住戶行走、通行或出入，更得供機車通行。又系爭土地旁亦有鋪設柏油路直通至該建物之地下停車場及大門，得供建物所有權人或住戶等進出、通行至計晝道路，非必須得經由系爭土地上通行進出始可到達。是以系爭土地非供「不特定公眾通行所必要」，亦非供社區住戶通行所必要。又萬豐企業天廈（下稱萬豐大樓）社區住戶為出入之方便、省時，與原告於106年2月3日於新北市中和區公所成立調解，萬豐大樓管委會每月支付原告租金新台幣（下同）1萬元承租部分土地（8.83平方公尺），並由原告拆除該部分土地上之水泥地及柵欄。故系爭土地縱通行年代久遠，亦不具公用地役關係；被告未經通知逕行認定系爭土地具公用地役關係，擅自拆除原告所有之水泥地面及圍欄，顯有違誤，且侵害原告財產權，據此，原告實有訴請確認系爭土地不具公用地役法律關係之必要。
（三）法院得就系爭土地是否具公用地役關係為事實之認定，不受建築主管機關為建築線指定時所認定之拘束，被告多次引用78定－中04-850號建築線指定案（下稱78年建築線指定案），稱系爭土地早於前開建築線指定時即具有公用地役關係，並不可採：中和市公所76北縣中工字第33674 號函証明通行20年以上部分，係針對中和市○○路○段○○○巷之巷道，並非本件被告拆除水泥平臺之系爭土地。而被告78年建築線案指定申請建築線土地，為重測○○○區○○段芎蕉腳小段173、173-7至173-13、174、173-3至173-8等15筆土地，系爭土地重測前為同地段174-2地號土地，不在上開申請建築線土地之範圍內，遑論指定建築線亦非認定公用地役關係之要件。且被告迄今並未就系爭土地，作成任何為現有巷道或既成道路之公告，亦無任何相關養護記錄可查。
（四）系爭土地旁土地因建築而核發建築執照（78中建字第1228號）時，系爭土地原所有權人周添枝認上開指定建築線案將系爭土地認定為既有道路與事實不符，故於79年3月6日出具陳情書申請撤銷該建築執照，顯於80年核發使用執照之前，原所有權人即有阻止之情事，縱嗣後起造人與原所有權人達成和解，亦應屬起造人與原所有權人間之債權契約，實不影響該阻止行為之事實。再者，就上開原所有權人出具陳情書得以推知，原所有權人就系爭土地上鋪設水泥之情，顯為僅供78年拆除改建前之住戶通行之用，應屬民法上之地役權，且該地役權依法於原建物拆除後即已消滅，故原所有權人因此出具陳情書申請撤銷該建築執照，應再與起造人約定新地役權所為之和解，始同意起造人於系爭土地上興建建築。承上揭司法院釋字第400號解釋文所示，被告所述78年指定建築線案指示圖上所載「原現有路已鋪設水泥退縮建築」之情，僅屬民法上之地役權供鄰地住戶通行至計畫道路所設，非屬供不特定公眾通行之公用地役關係等語。
（五）聲明：確認原告所有系爭土地公用地役之法律關係不存在。
三、被告則以：
（一）被告78年建築線指定案，係以系爭土地及新北市○○區○○段○○○ ○號土地，與同段575 地號土地（下稱系爭581、575 地號土地，下同）間之地界線為建築線，並將位在
575 地號土地與計畫道路中山路2 段（含人行道）間之系爭土地及系爭581地號土地，認定為「既成巷路」，註明「現有路已鋪設水泥退縮建築」，案內備考標註：「中和市○○路○段，568巷附有中和市公所76北縣中工字第33674著証明通行20年以上」並於80年8月23日核發80使字第1209號使用執照，持續通行至今。而依上開建築線指定案內現況計畫圖所示，系爭土地位於新北市○○區○○路2段，寬度已逾24公尺，且依建造執照內現況圖，系爭土地旁編有68年間整編之○○路0段000-0、000、000、000、000號等門牌，建築線指定案核發時該巷道使用分區為「工業區」，非屬公共設施用地，自非屬公共設施保留地，亦為不妨礙都市計畫公共設施保留地者。以上各節皆符合供公眾通行之既成巷路，即79年修法後之臺灣省建築管理規則關於具公用地役關係之現有巷道規定。
（二）起造人銘晉塑膠有限公司（下稱銘晉公司）以上述建築線指定案，申請78中建字第01228 號建造執照，建築期間，當時系爭土地所有權人曾於79年3 月6 日陳情，表示系爭土地是在申請基地之前與靠建築線之地，應合併建築，非屬既成巷路，請求吊銷建照。惟嗣系爭土地所有權人於79年4 月26日出具申請書，表示業與起造人達成和解、業已澄清，故臺北縣政府工務局以79年5 月10日79北工建字第2-3001號函備查該申請書，並於80年8 月23日核發80中使字第01029號使用執照。準此，該地上10層地下1層之27戶廠辦興建完成後，不特定多數人即經由系爭土地出入該大樓配置之主要出入口，連接計畫道路○○○區○○路○段），且系爭土地上亦無任何設置管制措施之痕跡，持續供公眾通行，迄原告取得系爭土地所有權之前，已超過21年。
（三）依萬豐大樓建造執照卷內資料，顯示該基地拆除改建前，曾分別於63年7 月2 日及73年6 月8 日指定建築線，並據以領得建造執照（63年度建字第2025號、73年度建字第1193號）及使用執照（64年度使字第985號、73年度使字第1556號），此即萬豐大樓基地78年間拆除改建前之門牌號碼為○○市○○路○段○○○○○號建物及000號建物。由此可知，系爭土地早於63年及73年間即為供通行之現有路，並已指定建築線在案。又萬豐大樓拆除改建前之○○路0段000-0、000、000、000、000號等門牌建物，面臨系爭土地，並以之為進出通道，其中，至少○○路0段000-0及000號均為合法建物，復依萬豐大樓建造執照卷內之78年間照片，亦可見改建前之○○路0段000-0、000、000、000號等門牌建物，其門前面臨之系爭土地，並無任何阻隔，確實供公眾通行。甚且，依萬豐大樓拆除改建之施工圖說及照片，亦可見79年施工期間，系爭土地上設置安全走廊，持續供公眾通行。綜上各節，系爭土地已經在63年及73年間被認定為現有道路並指定建築線在案，迄80年8月23日核發萬豐大樓使用執照前，早已超過20年，應認系爭土地符合「於公眾通行行之初，土地所有權人確實無阻止情事」及「供公眾通行20年以上」之要件，已具有公用地役關係。
（四）縱認該27戶廠辦為特定多數人，然該特定多數人可使用系爭巷道連接計畫道路與外界聯絡，而廠辦、住戶、訪客、交易之商家等不特定人，亦可因各種社會活動之進行，經由計畫道路通過系爭土地，反之亦然，若由土地所有權人予以阻隔，自會造成通行不便，則系爭土地應屬供不特定之公眾通行之道路。至於系爭土地上鋪設地磚，放置活動式請勿停車鐵架，設置鐵鍊禁止停車，設置柱型招牌等，仍屬開放空間，並未達完全阻礙通行之程度，一般公眾仍可通行，難謂系爭土地僅係屬系爭大樓住戶通行之便利或省時，非為不特定公眾通行所必要。而系爭土地另一部分，係在中山路2段568 巷巷口，供不特定多數人使用通行。又早在68 年4月10日另案為68T 定145 號指定建築線時，已認定中山路2 段568 巷為既成巷路，且中山路2 段56
8 巷，貫○○○區○○路○ 段及中正路，不特定公眾均可通行。從而，系爭土地之全部，均為不特定公眾通行所必要。
（五）系爭土地既供公眾通行多年，土地所有權人變動新土地所有權人有阻止情形，甚或106年2月3日經新北市中和區調解委員會調解成立，萬豐大樓管委會同意就部分系爭土地給付租金之事實為真，均無法否定系爭土地原已具備「於供公眾通行之初，土地所有權人確實無阻止情事」、「供公眾繼續和平通行20年以上」與「確實為不特定公眾通行所必要者」等符合公用地役關係之要件，亦無中斷可言。
（六）若原告擬主張廢道，應依新北市政府辦理都市○○區○巷道廢止或改道作業要點辦理。再者，原告於104 年底於系爭土地設置水泥平臺及欄杆，妨礙通行，屬人為故意之阻撓或可歸責於土地所有權人之事由而中斷通行，應排除於「因地理環境或人文狀況改變」之外，故系爭土地具有公用地役之法律關係，並未因此改變。原告雖稱其102 年10月18日拍賣取得系爭土地（地目為道）前，已先申請土地使用分區證明為工業區，認為可供建築、停車、設攤，故拍賣取得云云。惟99年至102 年10月18日間，系爭土地分區證明書申請案件中，並無原告，且102 年10月18日往前回溯1 年間亦無任何申請案件。又系爭土地深度僅2.25公尺，屬面積狹小之基地，不得建築，甚至小於汽車停車格之寬度（2.5 公尺），不得停放汽車，而無水無電且應供公眾通行之土地亦不得設攤。且由此應可推知，原告係在明知系爭土地地目為道，現況亦為道路使用之情況下，拍賣取得系爭土地，本應負有容認公眾繼續通行之義務等語，資為抗辯。
（六）聲明：駁回原告之訴。
四、經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告有無提起本件確認訴訟之法律上利益；又原告請求確認其所有土地公用地役權法律關係不存在，是否有理由？
五、本院之判斷：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段、第3項前段分別定有明文。其中確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，係原告對於公法上法律關係成立或不成立與被告有爭議，因公法上法律關係不明確，有以確認判決將其除去之法律上利益，而提起之確認訴訟。所謂「須有即受確認判決之法律上利益」，係指原告之權利或法律上利益，有因該所主張公法上法律關係成立或不成立侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。
（二）次按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第48條規定：「（第1項）直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。（第2項）前項以外之現有巷道，直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」新北市政府基於上開規定之授權訂定行為時之新北市建築建築管理規則第2條規定：「（第1項）本規則所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。二、私設通路，經土地所有權人出具供公眾通行之同意書者。
三、捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。四、本法於中華民國73年11月7 日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。（第2 項）前項第1 款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。」第11條第1項前段：「現有巷道之改道或廢止，應向本府申請。……」第12條規定：「起造人申請建築執照，其基地面臨計畫道路、市區道路○○路、現有巷道或廣場者，應向本府申請指定建築線。」另依71年3月13日修正之臺灣省建築管理規則第4條第1項規定：「本規則所稱之供公眾通行之既成巷路，係指符合左列各款條件：一、巷路寬度自申請建築基地至鄰近計畫道路之路段，寬度最少在2 公尺以上，其寬度之計算，兩旁有排水溝或斷崖者，以水溝內緣或斷崖為準，無排水溝者，以該路兩旁建築物（或圍牆）間之最少淨距離為準。二、巷路旁之房屋已編有門牌者。三、不妨礙都市計畫公共設施保留地者。」
（三）又按公用地役權關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，亦即私法上所有權人之所有物在國家或行政主體所設定之公共目的範圍內負有公法上之供役性，私法上所有權人對其所有物的使用，負有公法上公用地役關係存在之範圍內容忍公眾使用之義務。是以，土地已因時效完成而有公用地役關係之存在，雖該土地之所有權人，仍有所有權，但其所有權之行使，應受限制，不得違反供公眾通行之目的而作他用，迭經最高行政法院著有判例可參（44年判字第11號、57年判字第32號及61年判字第435號判例意旨參照）。是所有權人爭執其所有之土地不成立或不存在公用地役關係，即難認無確認之法律上利益；其據以提起確認訴訟，乃為正確之訴訟類型，並以將其土地用來遂行公共性目的與任務履行之國家或行政主體列為被告，自屬適格之被告。查原告為系爭土地之所有權人，此有該土地登記謄本附卷可稽，已如前述。系爭土地是否具有公用地役關係，導致原告所有權之行使受有限制，並負有公法上公用地役關係存在之範圍內容忍公眾使用之義務等公法上地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於現有巷道主管機關之確認判決予以除去，本件系爭土地是否存在公用地役關係，將影響原告對系爭土地之利用。換言之，供道路使用之土地若成立公用地役關係，土地所有人無從對通行之不特定多數人請求通行之對價，僅能經由徵收之方式取回土地之價值；若未成立公用地役關係之土地，土地所有人則能對可特定之通行對象，按其約定之法律關係或依其他法令規定之方式取得補償或回復原狀，是土地所有權人起訴請求確認系爭土地之公用地役關係不存在，即難認訴訟無受判決之法律上利益（最高行政法院100年度判字第798號判決意旨參照）。
（四）復按憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。而公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要（司法院釋字第400號解釋理由書參照）。是公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，亦即私法上所有權人之所有物在國家或行政主體所設定之公共目的範圍內負有公法上之供役性，私法上所有權人對其所有物的使用，負有公法上公用地役關係存在之範圍內容忍公眾使用之義務。因此，倘人民之私有土地遭認定有公用地役關係，其雖仍保有所有權，惟其所有權之行使受有將受有持續性之限制，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，司法院釋字第400號解釋固闡明國家應依法律之規定辦理徵收給予補償或以他法補償，惟因目前尚無相關法令可資依循，致人民無請求國家徵收補償之公法上權利，實與剝奪人民所有權無異，故於認定私有土地有無公用地役關係存在時，自應採取嚴格之標準，始符比例原則。從而，系爭土地是否為具有公用地役關係之現有巷道，自應依前揭規定及解釋意旨以為判斷。再按消極確認之訴，應由被告負立證責任；確認法律關係不成立之訴，原告如僅否認被告於訴訟前所主張法律關係成立原因之事實，以求法律關係不成立之確認，應由被告就法律關係成立原因之事實，負舉證之責；確認法律關係不存在之訴，如被告主張其法律關係存在時，應由被告負舉證責任，如被告不能立證或其提出之證據不足採用，則原告之訴即應認為有理由，無庸另行立證，有最高法院19年上字第385號、20年上字第709號、42年台上字第170號判例意旨可資參照。是本件原告提起確認公用地役關係不存在，屬消極確認之訴，依舉證責任分配原則，應由主張法律關係存在之人即被告，負舉證之責，而負舉證責任之當事人，須證明至使法院就該待證事實獲得確實之心證，始盡其證明之責任，苟應負舉證責任之當事人，不能舉證，以證實其主張之事實為真實，即應受不利之認定。
（五）經查，重測前臺北縣○○區○○段芎蕉腳小段174-2地號土地，於35年總登記時，其地目為「道」，重測後為新北市○○區○○段○○○○號土地（即系爭土地）；79年間因分割增加174-13地號土地，重測後為581地號土地（見本院卷第125至127頁）。原告於102年10月18日以拍賣為登記原因，取得系爭土地所有權（面積38.36平方公尺），並於103年3月28日申請塗銷地目登記（見同上卷第23頁之土地登記謄本）。而系爭土地北側鄰接之新北市○○區○○段○○○○號土地為萬豐大樓基地（見原處分卷第6至9頁之建築線指示申請書圖），萬豐大樓於78年間拆除改建之前，其基地上原有門牌號碼為○○市○○路○段○○○○○號建物（見本院卷第435頁之建築改良物登記簿）及000號建物（見同上卷第439頁之建築改良物登記簿），分別於63年7月2日及73年6月8日指定建築線（見同上卷第421至433頁，本院調取建造執照案卷核閱屬實），並據以領得建造執照（63年建字第2025號、73年建字第1193號）及使用執照（64年使字第985號、73年使字第1556號），為合法建築物。萬豐大樓於78年間拆除改建，經改制前臺北縣政府核發78年建築線指示圖（見原處分卷第6至9頁）後，領得78中建字第1228號建造執照，俟興建完成後並領得80使字第1029號使用執照（見本院卷第151頁之使用執照存根）。
而78年建築線指定案之南側，係以系爭575地號土地與系爭土地、系爭581地號土地間之地界線為建築線；西側則以系爭579、578地號土地間之地界線為建築線。原告嗣於104年底，在系爭土地上設置水泥平臺及欄杆，萬豐大樓管委會以其設施造成居民出入不便為由，申請新北市中和區調解委員會於106年2月3日進行調解，經調解成立約定萬豐大樓管委會同意部分系爭土地（8.83平方公尺）給付租金，原告則拆除上開部分水泥地及柵欄（系爭土地上仍留存部分障礙物，見本院卷第45至55頁之調解書及照片，本院亦調取新北市中和區調解委員會106年民調字第3號卷宗核閱屬實）。嗣新北市政府警察局中和分局以108年9月25日書函，認系爭土地業經被告認定為具有公用地役關係之現有道路，不得設置路障占用，通知原告將於同年9月20日拆除路障（見本院卷第141至145頁）。原告不服該水泥平臺被拆除，於108年10月9日具狀向本院提起確認系爭土地公用地役關係不存在之訴訟等事實，為兩造所不否認，且有前開函文、照片等資料附卷可憑，堪以認定。
（六）另查，改制前臺北縣政府核發之78年建築線指示圖，其南側，係以系爭575地號土地與系爭土地、系爭581地號土地間之地界線為建築線，西側則以系爭579、578地號土地間之地界線為建築線；並於中山路2段計畫道路接連之系爭土地註明：「現有路已鋪設水泥退縮建築」（見本院卷第135頁之建築線指示圖局部放大之截圖），另於案內備考標註：「中和市○○路○段，568巷附有中和市公所76北縣中工字第33674著証明通行20年以上。」（見原處分卷第7頁），固認定系爭土地為現有巷道（詳如下述）。惟上開78年建築線指定案，係起造人銘晉公司委由建築師於78年6月6日所申請（見原處分卷第6頁），目的在於申請萬豐大樓之建造執照，並未公告周知或通知利害關係人；況原告於102年9月16日始自法院拍賣取得系爭土地之所有權，實無法想像原告能於78年間對該建築線指定案不服而提起撤銷訴訟。至於原告應否承受其前手之權利義務，此乃判斷公用地役關係之實體上問題，不影響原告之訴訟權益。被告主張改制前臺北縣政府核發78年建築線指示圖，將位在575地號土地與計畫道路中山路2段（含人行道）間之系爭土地及系爭581地號土地，認定為既成巷路性質屬確認處分，如有不服，土地所有權人得提起撤銷訴訟以為救濟，惟當時系爭土地所有人周添枝未提出行政救濟，該處分應已生存續力及拘束力，原告自不許再提起公用地自不得提起公用地役關係不存在確認訴訟云云，容有誤會，不足採認，先予敘明。
（七）又查，起造人銘晉公司為興建萬豐大樓，申請主管機關核發建造執照（建物坐落在系爭575地號土地），委由建築師於78年6月6日申請指定建築線，該建築線指定案之南側，係以系爭575地號土地與系爭土地、系爭581地號土地間之地界線為建築線；西側則以系爭579、578地號土地間之地界線為建築線（見原處分卷第7頁、本院卷第135頁）。
可知系爭土地位在上開建築線之外，中山路2段計畫道路之內，現況計畫圖上註明：「現有路已鋪設水泥退縮建築」（見本院卷第135頁之建築線指示圖局部放大之截圖），揆諸上開規定及說明，建築主管機關已認定系爭土地為具有公用地役關係之既成道路。原告雖主張上開78年建築線指定案中15筆土地並未包括系爭土地，故無法據此認定為既成道路云云。惟原告所指15筆土地係起造人申請建築之基地（見原處分卷第7頁之申請圖），而系爭土地在指定建築線之外，自不包括系爭土地，原告上開主張，容有誤會。另依萬豐大樓建造執照卷內資料，顯示該基地拆除改建前，分別於63年7月2日及73年6月8日指定建築線（見本院卷第419至433頁，此為本院調取78年建造執造案卷之節本），並據以領得建造執照（63年建字第2025號、73年建字第1193號）及使用執照（64年使字第985號、73年使字第1556號），是萬豐大樓基地於78年間拆除改建前，其門牌號碼為○○市○○路○段○○○○○號建物（見本院卷第435至437頁）及同段第000號建物（見同上卷第439至441頁）。萬豐大樓起造人銘晉公司委請建築師於78年申請指定建築線，即敘明：「……該基地面臨之現有道路，已通行20年以上，其地目於民國35年時已登記成道地目，且該現有路因大於計畫道路，經民國63年及73年指定為建築線，並於63年及73年領取合法之建照、使照及完成全法之建物登記……」等語，並繪有圖說（見同上卷第421至423頁）。準此，系爭土地早於63年間即被認定為供通行之現有道路，並已指定建築線在案。再者，萬豐大樓拆除改建前之○○路0段000-0、000、000、000、000號等門牌建物，面臨系爭土地，並以之為進出通道，此有78年建照執照圖說在卷可憑（見原處分卷第9頁之現況圖）；其中至少○○路0段000-0及000號均為合法建物（見本院卷卷第435至441頁之建築改良物登記簿）。且依萬豐大樓建造執照卷內之78年間現場照片，亦可見改建前之○○路0段000-0、
000、000、000號等門牌建物，其門前面臨之系爭土地，其間並無任何阻隔，確實供公眾通行，亦無事證足認所有權人有阻止之情事（見本院卷第443頁之照片）。又參諸80年8月23日核發萬豐大樓使用執照之後，依該大樓拆除改建之施工圖說及照片，可見79年施工期間，系爭土地上設置安全走廊，持續供公眾通行（見同上卷第445至447頁之照片）。再者，萬豐大樓基地改建前，依78年建造執照內現況圖，編有○○路0段000-0、000、000、000、000號等門牌（見原處分卷第9頁）；而該等門牌於68年間整編，足見初編時間更早，而後於78年拆除改建，接續於80年再度編訂，迄今均已超過40年，此有新北市中和戶政事務所108年12月18日新北中戶字第1084991360號、同年12月30日新北中戶字第1084991858號函附卷可稽（見本院卷第153至169頁），亦可佐證系爭土地供公眾繼續和平通行已20年以上。原告雖主張建築主管機關為建築線指定，無法拘束法院對於系爭土地是否具有公用地役關係之認定云云，雖非無據。惟按建築基地因面臨具有公用地役關係之巷道，得申請指定建築線而申請建築，故現有巷道存在與否之認定，乃建築線指定與建築執照核發之前題（最高行政法院107年度判字第354號判決參照）。從而建築主管機關為建築線指定，雖非判斷是否具公用地役關係之唯一依據，但其認定得作為審酌之重要憑據。而依前述相關事證資料，無論依78年建築線指定案時已通行20年，或63年、73年間已指定建築線，被告主張系爭土地持續供通行超過20年以上之情，堪以採認。
（八）原告雖主張萬豐大樓核發建築執照時，系爭土地之原所有權人周添枝於79年3月6日出具陳情書，申請撤銷該建築執照，足認原所有權人有阻止情事，縱起造人嗣與原所有權人達成和解，此乃渠等間債權契約，實不影響該阻止行為之事實云云。惟訴外人周添枝書立之陳情書記載：「本人所有土地坐落臺北縣中和市○○段174之2地號，是該建照之基地之前側，靠建築線之地該與本人之土地合併建築，現貴府誤發建築執照……」等語（見原處分卷第10至12頁之土地登記謄本、陳情書），係主張萬豐大樓起造人應與其合併建築，並非對系爭土地於公眾通行之初有阻止情事。況系爭土地原所有權人周添枝於79年4月26日出具申請書，表示已經已與改建大樓之起造人達成和解（見同上卷第13、14頁），更於79年6月12日將系爭土地出售予萬豐大樓之起造人黃淑華；黃淑華於79年12月取得系爭土地所有權全部，於81年11月出售予同為萬豐大樓起造人之源昌工業股份有限公司（下稱源昌公司，見本院卷第297至305頁之使用執照申請書、起造人名冊、土地登記謄本），渠等為萬豐大樓之起造人，更無阻止通行之情。足見萬豐大樓於80年8月23日取得使用執照後，系爭土地仍持續供系爭大樓相關人員及往來公眾通行，以連接計畫道路，土地所有權人並無阻止情事，原告此部分主張，亦無足採。綜上，系爭土地供通行之初，所有權人並無阻止，且已持續供通行超過20年以上，堪以認定。
（九）又按「按既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。為司法院釋字第400號解釋理由書所明示。所稱通行所必要，雖不必類如無此通路即不能與公路聯絡，要須無此通路，則欲到達此通路所達到之公路，在客觀上顯然不便，不合社會生活所需要者始可。」（最高行政法院92年判字第1899號判決意旨參照）。查系爭土地位於永和市○○路○段計畫道路與萬豐大樓基地中間，與計畫道路（含人行道）平行，萬豐大樓於80年間取得使用執照，為地上10層、地下1層之27戶廠辦大樓，主要出入口經過系爭土地（見本院卷第449頁之竣工圖）。系爭土地於79年間由該大樓起造人所取得，進出萬豐大樓自無問題，惟原告於102年間自法院拍賣取得系爭土地所有權，其主張於拍賣取得系爭土地（當時地目為道）前，已先申請土地使用分區證明為工業區，認為可供建築、停車、設攤，故拍賣取得云云，惟查，系爭土地深度僅2.25公尺（見本院卷第51頁之照片及繪圖），屬面積狹小之基地，不得建築，甚至小於汽車停車格之寬度（2.5公尺）。在此情形下，若任由土地所有權人予以阻隔，自會造成通行困難，非僅為通行之便利或省時。而萬豐大樓為廠辦大樓，進出人員為不特定之多數人，難謂非為不特定公眾通行所必要。且原告於104年底，在系爭土地上設置水泥平臺及欄杆，萬豐大樓管委會以其設施造成居民出入不便為由，申請新北市中和區調解委員會於106年2月3日進行調解，調解後萬豐大廈管委會同意就部分系爭土地（8.83平方公尺）給付租金，原告則拆除上開部分水泥地及柵欄，有調解書、照片附卷可稽，已如前述，益徵系爭土地對於通過萬豐大樓之必要性。再者，系爭土地（面積38.63平方公尺）如複丈成果圖所示A部分（面積3.58平方公尺），係在中山路2段568巷巷口，而中山路2段568巷係供不特定人通行，早在68年4月10日另案為68T定145號指定建築線時，已認定該巷為既成巷路（見本院卷第171至173頁）。而中山路2段568巷，貫○○○區○○路○段及中正路，不特定公眾均可通行，當行人行走至中山路2段時，自然連接至系爭土地。雖中山路2段計畫道路有人行道，然其路面非寬，且中間均有路樹阻擋（見本院卷第31、35、39之照片），系爭土地確供不特定人通行所必要。又原告雖主張萬豐大樓在系爭土地上鋪設地磚，設置禁止停車之圍欄，並於地磚範圍內供停放機車之用，另華南銀行設置柱型招牌，足認系爭土地非供公眾通行所必要云云。按成立公用地役關係之既成道路，因地理環境或人文狀況改變，而中斷供不特定之公眾通行，不符成立公用地役關係之要件，公用地役關係即應消滅，方符合憲法保障人民財產權之意旨，最高行政法院103年度判字第423號判決固有明文。惟查，本件系爭土地既持續供通行超過20年以上，除非能證明「因地理環境或人文狀況改變而中斷通行」，否則即不能認為「供公眾通行」之關係業已消滅。準此，原告主張上情所附照片，是其於102年間取得所有權以後所拍攝，無法證明萬豐大樓於80年間取得使用執照時即為如此。且萬豐大樓在系爭土地設置禁止停車之低矮路障圍欄等，係屬活動設施，僅占系爭土地一部分，且其用意在於阻止任意停車影響通行，而非中斷通行。退步言之，縱認有部分中斷通行之可能，僅涉是否應強制拆除之問題，而非「因地理環境或人文狀況改變」之情，故原告主張因設置路障圍欄之情事變更，公用地役關係不復存在云云，自無可採。至原告若欲主張廢道，可依「新北市政府辦理都市○○區○巷道廢止或改道作業要點」辦理，附此敘明。
六、綜上所述，原告主張各節均不可採，其訴請確認系爭土地公用地役關係不存在，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明
確，兩造其餘攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 110 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳 金 圍
法 官 彭 康 凡法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 1 月 28 日
書記官 徐 偉 倫